●艾欣欣 李鐸

環(huán)境審判運(yùn)行機(jī)制的改進(jìn)思考

●艾欣欣 李鐸

生態(tài)環(huán)境問題與人們的生活質(zhì)量、身體健康息息相關(guān)，法治社會(huì)對(duì)環(huán)境司法保護(hù)的需求日益劇增，但現(xiàn)實(shí)的司法效果并未能構(gòu)筑起防止生態(tài)惡化的有效屏障。因此，從環(huán)境司法的內(nèi)在特質(zhì)出發(fā)，對(duì)環(huán)境司法的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行理性分析，并將環(huán)境案件的審判運(yùn)行機(jī)制的基本考量及路徑實(shí)證作為切入點(diǎn)，沙盤推演生態(tài)司法理念下的環(huán)境糾紛審判運(yùn)行機(jī)制的科學(xué)配置是個(gè)不容忽視的課題。

環(huán)境審判 運(yùn)行機(jī)制 路徑

一、環(huán)境司法的現(xiàn)狀

目前環(huán)境司法在中國的現(xiàn)狀令人堪憂，面對(duì)不斷增多的環(huán)境糾紛訴訟，環(huán)境司法供給的內(nèi)存明顯不足，與人民群眾對(duì)環(huán)境司法保護(hù)需求之間的差距不斷增大。

（一）環(huán)境司法任重道遠(yuǎn)

根據(jù)國家環(huán)境保護(hù)局的統(tǒng)計(jì)，從20世紀(jì)80年代中期到90年代中后期，我國的環(huán)境糾紛一直保持在每年10萬件左右，但是1998年以后，環(huán)境糾紛數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢，在短短6年多的時(shí)間里增加了約四倍。進(jìn)入21世紀(jì)以來更是迅速增加，2003年突破了50萬件①數(shù)據(jù)來源：中國環(huán)境年鑒編輯委員會(huì)每年出版的《中國環(huán)境年鑒》。。改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)總量在世界上的排名不斷提升，與此同時(shí)生態(tài)環(huán)境卻付出了慘痛的代價(jià)。環(huán)境資源非可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)耗，企業(yè)非法污染環(huán)境事件的頻發(fā)，導(dǎo)致人們賴以生存的生態(tài)環(huán)境遭到了極大的破壞。近年來各省市均出現(xiàn)持續(xù)時(shí)間長、涉及范圍廣的霧霾天氣，水土質(zhì)量均有不同程度的下降。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)環(huán)境的污染情況越是嚴(yán)峻。面對(duì)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的態(tài)勢，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)，成為一個(gè)不可忽視的現(xiàn)實(shí)問題。

（二）環(huán)境司法功能不足

以某省法院受理審理的各類環(huán)境案件看，一是刑事量刑懲戒不到位。從2000—2010年10年間，該市法院僅審理與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的刑事案件16件。其中污染環(huán)境案件10件，與環(huán)境監(jiān)管有關(guān)的職務(wù)犯罪6件。判處3年以上有期徒刑4人；判處3年以下有期徒刑、拘役、單處罰金或免于刑事處罰17人；判處緩刑15人，占被告人總數(shù)的三分之一。從上述數(shù)據(jù)可以看出，與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的刑事案件具有數(shù)量少、量刑輕、緩刑比例高的特點(diǎn)，與數(shù)量眾多的污染事件相比，刑事打擊的力度仍然不足，刑法的威懾力明顯不足。二是民事審判維權(quán)不到位。2010年該市法院共審結(jié)環(huán)境保護(hù)類民事案件24件，判決原告勝訴案件8件。原審訴請(qǐng)的數(shù)額共計(jì)125萬，實(shí)際判決賠償35.8萬，平均每個(gè)案件獲得賠償數(shù)額4.5萬；調(diào)解結(jié)案4件，被告賠償74萬，調(diào)解結(jié)案的案件大多數(shù)的賠償數(shù)額均未超過萬元。從上述案件來看，原告所獲得賠償數(shù)額與其訴請(qǐng)的數(shù)額差距很大，勝訴的數(shù)額在扣除訴訟成本外，有的甚至入不敷出。三是行政審判監(jiān)督不到位。2000年2010年，該市法院審結(jié)環(huán)保一審行政案件35件。其中判決行政機(jī)關(guān)敗訴僅為6件，所占比例1.71%。行政機(jī)關(guān)的敗訴率與環(huán)保行政執(zhí)法的真實(shí)狀況不成正比，可以說行政審判的某些法治功能基本缺失。準(zhǔn)許原告撤訴案件為18件，占比達(dá)51.4%。撤訴案件的背后原因值得深思，行政機(jī)關(guān)往往以不處罰來兌換原告自行撤訴的結(jié)果，這種所謂的撤訴阻卻了環(huán)境行政機(jī)關(guān)依法落實(shí)執(zhí)法權(quán)限。過低的敗訴率和過高的撤訴率都表明行政審判沒有能夠?qū)Νh(huán)境行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效監(jiān)督②朱建新、陳迎：《環(huán)境案件專業(yè)化審判的實(shí)踐路徑》，載《法律適用》2014年第4期。。

（三）環(huán)境司法公信力欠缺

司法實(shí)務(wù)的數(shù)據(jù)作為一面鏡子，反映出環(huán)境訴訟中的問題。一方面環(huán)境訴訟對(duì)告狀人的訴訟能力提出較高的要求，另一方面環(huán)境訴訟的勝訴率又相對(duì)較小。由于環(huán)境司法內(nèi)在處理機(jī)制的弊端導(dǎo)致環(huán)境糾紛未能有效止?fàn)?，人們把?quán)利救濟(jì)的希望寄托于各級(jí)政府是必然的后果。目前，環(huán)境類信訪案件數(shù)量高居不下，僅2009年一年，該市環(huán)境信訪類案件數(shù)額超過2000件，與該市法院所受理的環(huán)境類刑事案件、民事案件和行政案件的總量不相協(xié)調(diào)。這既反映環(huán)境司法公信力欠缺的現(xiàn)實(shí)，也使環(huán)境司法缺少了重要的依托，充分體現(xiàn)了人民群眾對(duì)目前環(huán)境司法狀況的失望和冷漠。

（四）環(huán)境司法機(jī)制不協(xié)調(diào)

環(huán)境司法機(jī)制的功能不協(xié)調(diào)，具體而言既有立法供給不足的因素，也有司法設(shè)置不協(xié)調(diào)的原因。現(xiàn)行的環(huán)境案件審判運(yùn)行機(jī)制明顯具有審判差異化的特質(zhì)。環(huán)境糾紛可能涉及民事、刑事和行政案件，三種類型的案件分由不同的審判庭進(jìn)行審理。而三大審判程序在司法理念、審判制度、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)方面都存在不小的差異。這種差異化的審判機(jī)制難以形成統(tǒng)一的環(huán)境司法合力。換言之，環(huán)境污染案件既是侵權(quán)行為，也可能是環(huán)境行政違法甚至是環(huán)境刑事犯罪。孤立而盲目地處理個(gè)案，難以形成統(tǒng)一的審判理念，使得環(huán)境司法的多種功能流于形式。

二、環(huán)境審判的基本要素

（一）生態(tài)理性的審判理念

生態(tài)環(huán)境不僅關(guān)乎一事一地，任何一起侵害環(huán)境事件都可能對(duì)生態(tài)全局造成不可逆轉(zhuǎn)的負(fù)效應(yīng)。所以生態(tài)環(huán)境具有公共屬性，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)生態(tài)理性。③呂忠梅：《中國生態(tài)法治建設(shè)的路線圖》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2013年第5期。在生態(tài)理性的統(tǒng)領(lǐng)之下，對(duì)環(huán)境司法的內(nèi)核進(jìn)行創(chuàng)新定位，形成專業(yè)化的審判理念。

一是全局性司法理念。目前環(huán)境司法還是就案論案，沒有站在全局的高度來關(guān)懷生態(tài)。畢竟生態(tài)環(huán)境是不會(huì)發(fā)言的受害人，從審判的角度而言，司法機(jī)關(guān)應(yīng)充分重視環(huán)境司法的全局性，將人類長遠(yuǎn)的全局利益納入法律考量的范疇。

二是補(bǔ)充性司法理念。環(huán)境司法中要注重能動(dòng)司法與行政執(zhí)法的替代與互補(bǔ)，環(huán)境司法能動(dòng)具有補(bǔ)充環(huán)境執(zhí)法不足的功能④谷德近：《環(huán)境司法能動(dòng)的功能和界限》，載《2011年全國環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)論文集》。。環(huán)境污染事件造成的侵害后果往往不可逆，因此重預(yù)防是環(huán)境司法重要的法律指引功能。法律嚴(yán)厲的懲罰功能并非包治百病的良藥，因此司法機(jī)關(guān)應(yīng)通過司法指引功能監(jiān)督污染者自覺履行保護(hù)環(huán)境的法律義務(wù)，并指引社會(huì)大眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大軍。

三是生態(tài)性司法理念。在個(gè)案中，促使當(dāng)事人發(fā)動(dòng)環(huán)境訴訟案件的初衷往往使自身權(quán)利，其對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的利益訴求并不明顯。環(huán)境行政機(jī)關(guān)出于政績觀的動(dòng)機(jī)，甚至?xí)霈F(xiàn)政績利益與生態(tài)保護(hù)之間的尖銳矛盾。在如此現(xiàn)實(shí)的情況下，司法機(jī)關(guān)應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展觀作為解決社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)與建設(shè)生態(tài)文明之間沖突的宗旨，承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境生態(tài)公益的歷史責(zé)任。

（二）環(huán)境司法的裁判尺度

環(huán)境污染具有污染行為隱蔽、污染過程周期長、損害結(jié)果難以確定、法律因果關(guān)系難以判斷等特點(diǎn)。依靠以往民事審判、刑事審判和行政審判的裁判尺度難以適應(yīng)環(huán)境司法日益增長的現(xiàn)實(shí)需求，因此根據(jù)環(huán)境案件的裁判特質(zhì)形成有特色的裁判尺度勢在必行。

第一，環(huán)境刑事案件的裁判尺度定位于遏制和打擊環(huán)境犯罪行為。打擊犯罪行為的核心是社會(huì)危害性，而環(huán)境刑事案件的社會(huì)危害性是威在當(dāng)代、害在千秋，必須全面考慮環(huán)境刑事犯罪案件的全局性犯罪后果，才能正確認(rèn)識(shí)此類刑事案件的社會(huì)危害性，做到罰當(dāng)其罪。只有充分釋放環(huán)境刑事案件的打擊力度，才能有效遏制住環(huán)境犯罪行為的增長態(tài)勢。

第二，環(huán)境民事案件的裁判尺度定位于充分保護(hù)生態(tài)環(huán)境權(quán)益。民事案件的衡平點(diǎn)在于正確的分配舉證證明責(zé)任，通過訴訟風(fēng)險(xiǎn)來控制訴訟成本。以環(huán)境污染案件為例，企業(yè)是有必要和能力來舉證證明其行為沒有對(duì)環(huán)境造成侵害后果，相比之下，社會(huì)公眾要證明企業(yè)存在污染環(huán)境行為則更為困難。任何一個(gè)企業(yè)均有保護(hù)環(huán)境的法定義務(wù)，因此在污染環(huán)境行為的司法認(rèn)定上面應(yīng)適用舉證證明責(zé)任倒置，若企業(yè)無法證明其沒有實(shí)施污染環(huán)境行為，即應(yīng)承擔(dān)舉證證明不能的不利后果。對(duì)于環(huán)境損害后果的范圍不僅應(yīng)包括已經(jīng)發(fā)生的損害，還可包括可預(yù)見的直接損害；不僅包括物質(zhì)損失，還可包括精神損失。在民事案件中證明標(biāo)準(zhǔn)自然與刑事案件不一樣，應(yīng)將較高蓋然性作為損害事實(shí)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

第三，環(huán)境行政案件的裁判尺度定位于監(jiān)督并促進(jìn)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政。環(huán)境行政案件應(yīng)對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)行為的合法性進(jìn)行審查，尤其是行政許可行為。若不對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法的實(shí)體合法性進(jìn)行界定，那么司法審判對(duì)環(huán)境行政行為起不到真正的監(jiān)督作用。環(huán)境行政審判的意義不是對(duì)個(gè)案的審查和把握，要能站在源頭上對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查和監(jiān)督。

（三）環(huán)境審判機(jī)制的合理配備

顯然，環(huán)境案件的裁判是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作，審判人員必須具備相應(yīng)的環(huán)境科學(xué)知識(shí)和專業(yè)技能的情況下，方能依法作出準(zhǔn)確地認(rèn)定與判斷。況且，在環(huán)境法律依據(jù)相對(duì)不足的情況下，法官要在環(huán)境理念和環(huán)境思維的指引下，對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)則進(jìn)行符合環(huán)境保護(hù)宗旨和目標(biāo)的遴選與使用⑤張璐：《我國環(huán)境司法的障礙及其克服》，載《中州學(xué)刊》2010年第3期。，更是對(duì)法官的專業(yè)性審判提出了更高的要求。環(huán)境案件審理過程中不可避免地出現(xiàn)專業(yè)技術(shù)判斷的情況，法官對(duì)此往往不具備專業(yè)技術(shù)能力，合理配備環(huán)境案件的審判機(jī)制，使審判環(huán)節(jié)更為科學(xué)、精準(zhǔn)，才能真正保障環(huán)境司法內(nèi)在功能的外部化。

三、環(huán)境審判運(yùn)行機(jī)制的改進(jìn)思考

目前全國陸續(xù)有一些法院組建環(huán)境保護(hù)庭，力圖強(qiáng)化對(duì)環(huán)境資源的司法保護(hù)?；诃h(huán)境司法的總體考量以及司法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，不妨從以下如下方面進(jìn)行改進(jìn)和推演。

（一）實(shí)行案件集中管轄

在各地中級(jí)法院轄區(qū)內(nèi)確定1至2個(gè)基層法院，集中管轄環(huán)境案件。通過案件的集中管轄，以期實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo)：一是專案專審，提高法官的專業(yè)能力。司法是一門實(shí)踐的科學(xué)，法官的司法水平是在不斷的司法審判中得以提升和錘煉。但目前環(huán)境司法的現(xiàn)實(shí)是案件量偏少，為解決環(huán)境司法中法官審判能力的積累問題，通過環(huán)境案件的集中管轄，可以將為數(shù)不多的環(huán)境案件集中交給相對(duì)固定的法官手中，讓法官能從司法審判實(shí)踐中提升能力、加強(qiáng)業(yè)務(wù)素質(zhì)。

二是提質(zhì)提量，落實(shí)案件的質(zhì)效合一。審判的生命在于邏輯，裁判的威信在于統(tǒng)一。裁判尺度的不統(tǒng)一會(huì)造成案件裁判結(jié)果的千差萬別，直接降低裁判的公信力。案件集中管轄，會(huì)促進(jìn)裁判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，同時(shí)通過裁判結(jié)果向社會(huì)公眾傳達(dá)出清晰明確的司法指引信息，有利生態(tài)司法功能的健全。

三是探索創(chuàng)新，改良陳舊的工作機(jī)制。就像世上沒有完全一致的葉子一樣，完全相同的案件也是不存在的，案與案之間有些大相徑庭，有些細(xì)微差異。為了適應(yīng)不同的環(huán)境案件，探索創(chuàng)新工作理念，改良陳舊的工作機(jī)制，需要在司法實(shí)踐中反復(fù)摸索和探究，而集中管轄也為這種探索提供了良好的土壤。

（二）創(chuàng)新審判組織

“三審合一”的審判組織，將所有涉及環(huán)境保護(hù)的刑事案件、民事案件、行政案件集中到環(huán)境審判合議庭進(jìn)行審理，使專業(yè)的環(huán)境案件審判人員對(duì)三種不同類型的環(huán)境案件綜合考量集中裁判，有效防止因?qū)徟谐绦虻牟町惢瘜?dǎo)致環(huán)境司法理念的失焦。環(huán)境司法還要以點(diǎn)帶面，充分發(fā)揮環(huán)境司法的整合能力，將“三審合一”作為平臺(tái)，構(gòu)建環(huán)境生態(tài)保護(hù)的綜合機(jī)制，體現(xiàn)司法能動(dòng)對(duì)行政執(zhí)法的補(bǔ)充作用。

（三）準(zhǔn)確定位環(huán)境司法政策

司法政策是司法工作的領(lǐng)航燈。環(huán)境案件應(yīng)自身特點(diǎn)定位不同的司法政策。第一，打擊懲戒的環(huán)境刑事審判政策。在生態(tài)環(huán)境日趨惡化的今時(shí)今日，必須強(qiáng)化打擊力度、突出懲戒功能。環(huán)境立法對(duì)環(huán)境犯罪行為的懲戒本就較輕，若再削弱環(huán)境刑事審判的打擊力度，將無法實(shí)現(xiàn)環(huán)境刑法的預(yù)定功能。第二，慎重調(diào)解的環(huán)境民事審判政策。環(huán)境民事案件應(yīng)慎重調(diào)解、適當(dāng)優(yōu)先采用判決的司法對(duì)策。在民事審判司法實(shí)踐中加強(qiáng)司法援助，使訴訟發(fā)起者通過便捷訴訟維護(hù)合法權(quán)益。第三，監(jiān)督履職的環(huán)境行政審判政策。環(huán)境行政審判要督促環(huán)保行政機(jī)關(guān)依法履行環(huán)境保護(hù)職能，防止以罰代刑、以罰代管的不良現(xiàn)象。

（四）改進(jìn)環(huán)境案件的審查模式

無論在對(duì)污染行為和危害后果的認(rèn)定或是污染行為與損害后果之間因果關(guān)系的司法判斷方面，法官并不具備環(huán)境專業(yè)優(yōu)勢。因此，環(huán)境案件必須借助專家證人的知識(shí)優(yōu)勢彌補(bǔ)法官技術(shù)判斷能力上的欠缺。而域外在提升環(huán)境司法專業(yè)判斷能力方面也有很多嘗試，例如瑞典的環(huán)境法庭，南非的環(huán)境法院⑥蘇法璴：《南非、肯尼亞環(huán)境司法制度的借鑒與啟示》，載《審判研究》2013年第4輯。，再比如澳大利亞新南威爾士州的土地和環(huán)境法院⑦董燕：《從澳大利亞土地環(huán)境法院制度看我國環(huán)境司法機(jī)制的創(chuàng)新》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第1期。。當(dāng)然，域外的司法嘗試可做他山之石，但最終還是要回歸我國的司法現(xiàn)實(shí)。以目前的司法格局，完全照搬國外的司法經(jīng)驗(yàn)并非明知之舉，但可以嘗試的是：1.建立環(huán)境領(lǐng)域技術(shù)專家?guī)?，將具備專業(yè)技術(shù)知識(shí)和水準(zhǔn)的環(huán)境技術(shù)專家建庫立冊(cè)，將環(huán)境審判案件中的專業(yè)技術(shù)性問題交由專業(yè)技術(shù)人員來判斷，為法官判斷提供支撐。2.以省為域成立環(huán)境審判專家團(tuán)隊(duì)，將省內(nèi)具有深厚審判功底的審判專家組成團(tuán)隊(duì)，針對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境審判實(shí)務(wù)中具有普遍意義的問題進(jìn)行歸攏和界定，防止出現(xiàn)跨區(qū)域的裁判失衡。

（五）健全陽光公開的審判機(jī)制

環(huán)境司法是多元參與的系統(tǒng)工程。環(huán)境案件的審判運(yùn)行機(jī)制是否得當(dāng)，直接影響環(huán)境保護(hù)體系的實(shí)質(zhì)運(yùn)作。為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的最高目標(biāo)，環(huán)境審判運(yùn)行機(jī)制應(yīng)當(dāng)陽光公開，具體如下：一是公正。沒有公正何來公信。司法機(jī)關(guān)要大力排除環(huán)境法律保護(hù)的各種外在阻力，通過各種實(shí)實(shí)在在的司法舉措、司法判例，有效提升環(huán)境司法保護(hù)社會(huì)公信力⑧許前飛：《跨行政區(qū)設(shè)環(huán)境法院防不當(dāng)干預(yù)》，載《法制日?qǐng)?bào)》2013年12月13日。。成立區(qū)域環(huán)境保護(hù)法院或是最高人民法院環(huán)境派出法庭可以作為探索的方式，但是司法建制不是一朝一夕可以完成的，其中涉及的各種因素交織復(fù)雜，暫時(shí)難以一步到位。比較現(xiàn)實(shí)的做法是可以異地審理，在方便當(dāng)事人訴訟的前提下，將環(huán)境污染案件指定到同省異市的法院進(jìn)行管轄，可以最大限度的排除地方保護(hù)主義，維護(hù)司法公正。二是公開。凡是環(huán)境案件，一律公開開庭審理，裁判文書一律向社會(huì)公開。通過直觀的案例，社會(huì)公眾可以知悉環(huán)境案件的審判標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)污染企業(yè)和環(huán)境行政機(jī)關(guān)都有直接的普法意義。對(duì)于落實(shí)社會(huì)公眾的參與監(jiān)督權(quán)，也具有正面的指導(dǎo)作用。三是降低訴訟成本。環(huán)境司法的難題主要圍繞著司法啟動(dòng)難、舉證證明難、損害認(rèn)定難、訴訟預(yù)期難，問題的核心就是訴訟成本高。通過加強(qiáng)環(huán)境案件的司法援助、司法救助，能切實(shí)降低訴訟成本，使社會(huì)公眾能拿起法律武器通過司法途徑維護(hù)自身的合法權(quán)利。

（作者單位：珠海市中級(jí)人民法院 北京大學(xué)出版社）

責(zé)任編校：王磊