□畢鴻昌

（東南大學(xué)，江蘇 南京 210096）

建立健全我國監(jiān)察委員會(huì)制度的思考

□畢鴻昌

（東南大學(xué)，江蘇 南京 210096）

我國現(xiàn)行的監(jiān)察體制存在職能分散、獨(dú)立性不強(qiáng)、覆蓋不全和監(jiān)察手段程序匱乏等問題。為進(jìn)一步加強(qiáng)反腐工作效能，黨的十八屆六中全會(huì)通過了設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的決定。新成立的監(jiān)察委員會(huì)集中了原先分散的監(jiān)察資源，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全體公職人員的監(jiān)督。作為國家監(jiān)察體制的一次重大調(diào)整，監(jiān)察委員會(huì)面臨著新老監(jiān)察體制核心關(guān)系處理、職能劃分、人員配置和自身監(jiān)督等問題。建立健全監(jiān)察委員會(huì)制度需要從立法明確職能劃分、增強(qiáng)監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立性、合理利用專業(yè)人才和實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部分權(quán)與制衡等四個(gè)方面入手。

黨的十八屆六中全會(huì)；監(jiān)察體制；監(jiān)察委員會(huì)制度

2012年黨的十八大以來，黨和國家狠抓反腐工作，并取得了明顯的成效，但反腐總體形勢依舊不容樂觀。為此，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出：“要做到懲治腐敗力度決不減弱、零容忍態(tài)度決不改變，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好政策把握和工作銜接。”［1］改革和創(chuàng)新現(xiàn)行的反腐制度體系，有助于規(guī)劃好我國反腐倡廉建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，是落實(shí)和發(fā)展監(jiān)察委員會(huì)制度的必要前提和基礎(chǔ)［2］。對(duì)此，2016年11月召開的十二屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議，決定開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作以下稱為《監(jiān)察體制改革決定》），并在北京市、浙江省和山西省三地開展試點(diǎn)相關(guān)工作，在體制機(jī)制、制度規(guī)范等方面積極探索，為后期建立健全這一制度積累經(jīng)驗(yàn)。作為一次事關(guān)全局的重要改革，監(jiān)察委員會(huì)的創(chuàng)設(shè)不僅是我國政治文明建設(shè)積極性和創(chuàng)造性的具體體現(xiàn)，而且在提高國家治理能力方面也具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

一、建立健全監(jiān)察委員會(huì)制度的必要性

腐敗作為權(quán)力不良運(yùn)用的惡果，腐敗的程度與權(quán)力受監(jiān)督約束情況緊密相關(guān)。因此，對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督顯得至關(guān)重要。法律、機(jī)構(gòu)和戰(zhàn)略作為評(píng)價(jià)一個(gè)國家反腐倡廉體制的三個(gè)重要指標(biāo)，三者相互聯(lián)系，緊密合作。其中，機(jī)構(gòu)作為履行職能的主要載體，對(duì)法律執(zhí)行、戰(zhàn)略實(shí)施發(fā)揮著重要的組織保障作用［3］。雖然我國政府組織架構(gòu)經(jīng)過數(shù)次調(diào)整，但監(jiān)察部門作為我國反腐工作的主要組織，始終是不可或缺的組成部分。具體來說，我國監(jiān)察部門在不同時(shí)期做出了相應(yīng)的改革調(diào)整，監(jiān)察體制大致經(jīng)歷了：1949年中央人民政府人民監(jiān)察委員會(huì)—1954年中華人民共和國監(jiān)察部—1993年監(jiān)察部與中國共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的機(jī)關(guān)合署辦公（機(jī)構(gòu)列入國務(wù)院序列）三個(gè)歷史階段。

不可否認(rèn)的是，我國現(xiàn)行的監(jiān)察制度在我國政治文明建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，為肅清黨內(nèi)不良風(fēng)氣和落實(shí)法規(guī)提供了強(qiáng)有力的制度保障與組織支撐。但隨著時(shí)代和實(shí)踐的發(fā)展，現(xiàn)行的監(jiān)察體制已經(jīng)難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和反腐工作的需要，必須對(duì)其進(jìn)行改革，從而保證反腐工作的進(jìn)一步開展。2016年《監(jiān)察體制改革決定》讓時(shí)隔多年的“監(jiān)察委員會(huì)”再度進(jìn)入官方表述，這次試點(diǎn)可以看成我國監(jiān)察制度的又一次重大變革的開端，其必要性具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

一方面，是嚴(yán)峻的反腐形勢和現(xiàn)行的反腐模式在客觀上要求對(duì)現(xiàn)行監(jiān)察體制作出變革。黨的十八大以來，黨和國家以壯士斷腕的決心嚴(yán)厲打擊腐敗，共計(jì)150多只“老虎”落馬，20多萬只“蒼蠅”被處分，超過800只“狐貍”歸案［4］。截至2016年11月底，全國共查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題35808起，給予黨政紀(jì)處分37519人，總計(jì)處理50821人［5］。這表明我們黨和國家取得了階段性的反腐勝利，整肅了不良政治風(fēng)氣。但也應(yīng)當(dāng)看到，我國反腐工作形勢依然不容樂觀。值此關(guān)鍵時(shí)期，更迫切需要提高防腐、反腐、治腐的規(guī)范性和可持續(xù)性。此外，我國目前的權(quán)力型反腐模式存在諸多不足。我國現(xiàn)階段反腐工作推進(jìn)的主要?jiǎng)恿碓从诟邔雍腿罕姷臎Q心與意志，這種依靠領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力意志（紀(jì)委主導(dǎo)）的反腐模式，的確能夠快速聚攏反腐資源，通過“抓典型”“重打擊”等方式發(fā)揮最大化震懾性作用，從而取得較為可觀的反腐績效［6］。但在權(quán)力型反腐模式下，由于領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度和意志具有隨意性、滯后性和不穩(wěn)定性，難以同新聞媒體、社會(huì)大眾等協(xié)同性參與反腐主體有機(jī)對(duì)接，從而降低了從根源上遏制腐敗的可能性。為了避免反腐工作陷入波浪式運(yùn)動(dòng)的窠臼，壓縮權(quán)力的任性空間，建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，形成制度型反腐模式刻不容緩。

另一方面，我國現(xiàn)行的監(jiān)察體系也存在不足。首先，監(jiān)察職能配置碎片化。當(dāng)前，黨內(nèi)的紀(jì)委系統(tǒng)，政府的監(jiān)察機(jī)構(gòu)以及審計(jì)部門，司法體系的檢察院的反貪、反瀆職機(jī)構(gòu)以及預(yù)防腐敗局組成了我國現(xiàn)行的監(jiān)察組織體系。多個(gè)國家機(jī)關(guān)都承擔(dān)了部分反腐敗職能，資源分散導(dǎo)致難以整合形成相對(duì)統(tǒng)一、獨(dú)立的監(jiān)察職能。其次，監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立性弱。政府內(nèi)部的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和審計(jì)部門的人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)由同級(jí)政府掌握，在監(jiān)察工作過程中面臨權(quán)力網(wǎng)的掣肘。黨的紀(jì)委囿于雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，既要服從上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，又要在同級(jí)黨委的指導(dǎo)下開展工作，故難以對(duì)同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行有效監(jiān)督。政府內(nèi)部監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)委都存在同體監(jiān)督困難的問題，而檢察院等司法監(jiān)察機(jī)關(guān)在我國目前行政職能占據(jù)主導(dǎo)地位的背景下，難以真正履行自身的職能。再次，監(jiān)察手段與程序不完善。雖然各監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作條例對(duì)監(jiān)察的權(quán)力與手段都進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，但工作條例并未對(duì)權(quán)力的行使程序進(jìn)行明確規(guī)定。比如，《行政監(jiān)察法》第23條賦予“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)人民政府做出違反法律、法規(guī)和國家政策的決定，擁有糾正和撤銷建議權(quán)”［7］，但沒有規(guī)定具體操作程序，這就給了監(jiān)察機(jī)關(guān)較大的自由空間，也導(dǎo)致反腐監(jiān)察工作面臨程序不正當(dāng)?shù)馁|(zhì)疑，監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威遭到挑戰(zhàn)。

二、建立健全監(jiān)察委員會(huì)制度面臨的主要問題

建立健全監(jiān)察委員會(huì)制度是我們黨當(dāng)前深化改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，改革則意味著利益的再分配，注定會(huì)引起廣泛的爭議與討論。尤其是我國正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，任何一個(gè)改革都有可能影響國家的未來走勢。而本次改革在某種意義上是對(duì)國家權(quán)力體系的一次重組。國家監(jiān)察委員會(huì)成為“一府兩院”之外獨(dú)立平等的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，更是讓本次改革站在了風(fēng)口浪尖。根據(jù)《監(jiān)察體制改革決定》的規(guī)劃，設(shè)想監(jiān)察委員會(huì)在試點(diǎn)過程中可能遇到的挑戰(zhàn)與爭議，無疑對(duì)本次改革的推進(jìn)是大有裨益的。

（一）新老監(jiān)察體系核心的關(guān)系如何處理問題

監(jiān)察委員會(huì)作為未來主要的反腐機(jī)關(guān)，和過去處于反腐工作最前線的紀(jì)委之間的關(guān)系處理是本次改革需要特別注意的問題。根據(jù)《監(jiān)察體制改革決定》要求，中央或國家級(jí)的監(jiān)察委員會(huì)與中央紀(jì)委的關(guān)系在中央文件中明文規(guī)定兩者“合署辦公”，即兩者之間在職能上有劃分，而共用一班人馬。中央紀(jì)委的主要職能包括依據(jù)紀(jì)律對(duì)黨內(nèi)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部及各級(jí)黨組織進(jìn)行監(jiān)督。而國家監(jiān)察委員會(huì)的核心職能就是對(duì)所有公權(quán)力主體實(shí)施監(jiān)察?？梢钥闯觯O(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象范圍涵蓋了紀(jì)委的范圍，兩者合署辦公在一定程度上可以提高效率，降低成本。需要注意的是，黨的十四大確立黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和政府行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公制度，也使得兩者在過往的監(jiān)察工作過程中呈現(xiàn)出明顯的強(qiáng)弱對(duì)比。紀(jì)委作為過去反腐工作的核心，其地位和作用不斷提升，而政府行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的影響力和關(guān)注度逐漸下降，政府行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和紀(jì)委在過去時(shí)期內(nèi)立案率和偵辦率有著顯著的差距。同時(shí)，兩者合署辦公在一定程度上導(dǎo)致黨的紀(jì)律和國家法規(guī)的界限模糊不清，紀(jì)委在對(duì)某些貪腐案件處理過程中以紀(jì)律處分代替行政處罰的現(xiàn)象屢見不鮮，在一定程度上損害了國家法規(guī)和政府行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威。鑒于之前政府行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和紀(jì)委合署辦公的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不同性質(zhì)的且不屬于同一權(quán)力位階的國家監(jiān)察委員會(huì)和黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)之間的合署辦公應(yīng)該采用何種形式的合作、多大程度的合作及主要合作方式方法等問題值得深入研究。但需要厘清的是，監(jiān)察委員會(huì)并非要與紀(jì)委完全對(duì)立，而應(yīng)該在我國特有的政治大環(huán)境中，保持兩者相對(duì)獨(dú)立、互相合作，共同完善我國監(jiān)察制度體系。

（二）監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和人員編制的問題

按照《監(jiān)察體制改革決定》的要求，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，接受人大監(jiān)督并對(duì)人大負(fù)責(zé)。其中，本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)主任，而監(jiān)察委員會(huì)副主任和委員則由監(jiān)察委員會(huì)主任提名，再交由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定任免。由于監(jiān)察工作需要較高的專業(yè)能力與職業(yè)素養(yǎng)，目前北京、山西和浙江等試點(diǎn)省市）的監(jiān)察委員會(huì)主任由同級(jí)紀(jì)委書記兼任，副主任和委員也多由同級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)兼任。但是，現(xiàn)階段地方紀(jì)委的工作任務(wù)已經(jīng)十分繁重，由紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)干部兼任監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)班子是否會(huì)導(dǎo)致兩頭落空仍有爭議。在檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸人員中，反貪局長和反瀆局長屬于檢察院黨組成員的，轉(zhuǎn)隸同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)擔(dān)任監(jiān)察委員會(huì)委員；轉(zhuǎn)隸普通干部的安排情況，一般是按照原先工作職能安排到監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)監(jiān)察等相應(yīng)的辦案或綜合部門工作；對(duì)檢察機(jī)關(guān)所設(shè)局的中層正副職的安排，在這次試點(diǎn)中并未提出增加人員編制的方法，所以在未來全國范圍內(nèi)推行的監(jiān)察委員會(huì)的普通轉(zhuǎn)隸干部的編制問題，仍然是一個(gè)巨大的難題。此外，從目前的情況來看，試點(diǎn)地區(qū)基層監(jiān)察委員會(huì)的法警、技術(shù)人員、控申或公訴部門人員的轉(zhuǎn)隸被排除在基層人員轉(zhuǎn)隸的范圍之外。但在未來工作中，這些部門和人員都是不可或缺的。所以監(jiān)察委員會(huì)中的技術(shù)人員、警用人員和法律人員等必備資源，是由監(jiān)察委員會(huì)自行招募還是由其他監(jiān)察機(jī)關(guān)人員兼職，則需要實(shí)踐進(jìn)一步驗(yàn)證。如果是由兼職人員擔(dān)任，那么這部分工作人員的薪資待遇等問題就接踵而來?？傊?，監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和人員編制問題需要根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)的具體實(shí)踐情況，認(rèn)真思考解決措施。

（三）監(jiān)察委員會(huì)和現(xiàn)存的監(jiān)察機(jī)關(guān)職能劃分問題

監(jiān)察委員會(huì)作為未來反腐倡廉的主要機(jī)構(gòu)，它由各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，采用直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，接受人大監(jiān)督。這就從根本上改變了我國的國家權(quán)力體系，“一府兩院一委”的全新權(quán)力機(jī)構(gòu)格局正在逐步形成。需要看到的是，監(jiān)察委員會(huì)并非當(dāng)下某一個(gè)監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力擴(kuò)大的產(chǎn)物，而是整合了以往監(jiān)察機(jī)構(gòu)諸多資源，必然會(huì)存在與過去的監(jiān)察機(jī)關(guān)商榷職能、權(quán)限等內(nèi)容的問題。根據(jù)《監(jiān)察體制改革決定》的內(nèi)容，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作對(duì)象覆蓋了本轄區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員，職能履行可以分為事前監(jiān)督、事中調(diào)查和事后移送三個(gè)部分。從中可以看出，監(jiān)察委員會(huì)的職能范圍貫穿了公職人員的工作流程，即初始對(duì)所有公職人員進(jìn)行監(jiān)督和警示，懲處其中腐敗的公職人員，最后對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，依法移送檢察機(jī)關(guān)提起公訴。為履行上述職權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)、鑒定、留置等措施。而這些職權(quán)與公安、檢察院、紀(jì)委存在相當(dāng)程度的重合，如果監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力過小，意義和作用達(dá)不到預(yù)期；如果權(quán)力過大，則會(huì)加大機(jī)構(gòu)關(guān)系處理的難度。而這一問題的主要爭議在于監(jiān)察委員會(huì)是否擁有偵查權(quán)與留置權(quán)等關(guān)鍵權(quán)力，如果監(jiān)察委員會(huì)擁有偵查權(quán)和留置權(quán)等，那么同樣擁有這種權(quán)力的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，比如檢查機(jī)關(guān)和紀(jì)委，它們的權(quán)力是否應(yīng)該保留，在何種程度上保留成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題。

（四）監(jiān)察委員會(huì)如何有效監(jiān)督自身問題

現(xiàn)階段，學(xué)界對(duì)“誰來有效監(jiān)督監(jiān)督者”的問題缺乏系統(tǒng)深入的研究，監(jiān)督權(quán)本身的缺陷和監(jiān)督的困難為我國推進(jìn)“監(jiān)督權(quán)問責(zé)”制度的落實(shí)提出了新的挑戰(zhàn)。監(jiān)察委員會(huì)作為獨(dú)立且與“一府兩院”平級(jí)的國家權(quán)力部門，如果監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)貪污腐敗問題，無疑會(huì)對(duì)我國政治生態(tài)建設(shè)帶來災(zāi)難。歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，不受監(jiān)督的監(jiān)察機(jī)關(guān)也必然產(chǎn)生腐敗，并造成巨大的破壞。東漢時(shí)期，為了防止地方州、縣的長官貪污，中央政府設(shè)立刺史一職并按期巡查地方，對(duì)各地方州、縣的長官進(jìn)行監(jiān)督。但因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)的缺陷和權(quán)力來源對(duì)象的隨意性，后期刺史取代州牧成為地方最高權(quán)力主體，最終造成了國家分裂、社會(huì)動(dòng)蕩的局面。同時(shí)，最近接連曝光的紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)干部貪腐問題也給監(jiān)察委員會(huì)敲響了警鐘。紀(jì)委主要的監(jiān)察對(duì)象是掌握公權(quán)力的黨員干部，尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力行使主體的全面監(jiān)督，但即便如此也給了紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)干部極大的尋租空間。監(jiān)察委員會(huì)被賦予了監(jiān)察全體公職人員的重大職責(zé)，如果未能對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督，所造成的后果是難以想象的。尤其是在目前我國人民代表大會(huì)的監(jiān)督能力達(dá)不到對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行有效監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)國情下，如何對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身進(jìn)行約束和監(jiān)督成為亟需解決的課題。

三、建立健全監(jiān)察委員會(huì)制度的路徑

根據(jù)上文歸納分析的我國監(jiān)察委員會(huì)制度在試點(diǎn)過程中遇到的問題和可能遇到的問題，建議從以下四個(gè)方面入手，推動(dòng)我國監(jiān)察委員會(huì)制度建設(shè)，以便在全國推廣中減少風(fēng)險(xiǎn)與阻力。

（一）建立健全法律法規(guī)，明確劃分工作職能

《監(jiān)察體制改革決定》顯示，在履行自身職權(quán)的過程中，監(jiān)察委員會(huì)可以采取強(qiáng)制程度不一的諸多措施。而這些權(quán)力與措施和紀(jì)委、公安、檢察院的職權(quán)范圍存在一定的重合，未來由哪個(gè)機(jī)關(guān)行使職權(quán)的問題直接關(guān)系到我國反腐倡廉工作的效率和質(zhì)量。以偵查權(quán)為例，筆者認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)必須擁有作為基本職權(quán)的偵查權(quán)。但這并不意味著它能代替檢察院行使偵查權(quán)，相反在行使偵查權(quán)之前需要經(jīng)過相關(guān)法定程序批準(zhǔn)，當(dāng)案件正式進(jìn)入監(jiān)察委員會(huì)工作流程中時(shí)，檢察院將不再擁有案件的偵查權(quán)，這樣也理順了偵查、起訴和審判三個(gè)獨(dú)立環(huán)節(jié)之間的關(guān)系。監(jiān)察委員會(huì)作為一個(gè)整合的獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)，只有通過完善相關(guān)法律法規(guī)，才能厘清不同監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作職能，構(gòu)建一套行之有效、科學(xué)合理的反腐監(jiān)察體系。尤其是在處理大案要案的過程中，完善可靠的監(jiān)察體系可以保證查處的力度和速度。此外，由于監(jiān)察委員會(huì)是新設(shè)立的國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)之一，與我國的現(xiàn)行憲法規(guī)定的國家權(quán)力組織架構(gòu)有所出入，所以應(yīng)該通過修改憲法、增設(shè)專門法律等形式，鞏固監(jiān)察委員會(huì)的法律地位并加強(qiáng)其合法性支撐，盡快將其納入國家發(fā)展正軌。值得關(guān)注的是，雖然監(jiān)察委員會(huì)和紀(jì)委是合署辦公，但必須通過相關(guān)法律或者工作條例等方式，嚴(yán)格規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的職能范圍與權(quán)力地位，明確界定兩者的職能、關(guān)系和地位，避免再次出現(xiàn)強(qiáng)弱懸殊的不利格局。

（二）合理利用專業(yè)人才，提升監(jiān)察人才隊(duì)伍的專業(yè)水平

西方國家防治腐敗的成功經(jīng)驗(yàn)都強(qiáng)調(diào)了專業(yè)人才在反腐工作中的積極作用，我國香港特別行政區(qū)的廉政公署更是一個(gè)注重依靠專業(yè)人才反腐的典型。香港廉政公署作為一個(gè)“專業(yè)、強(qiáng)權(quán)、不受騷擾、獨(dú)立運(yùn)作”的機(jī)構(gòu)，之所以能很好地發(fā)揮其有效打擊和遏制腐敗的功能，在很大程度上歸功于其擁有一支訓(xùn)練有素的專業(yè)調(diào)查隊(duì)伍和電腦專家、會(huì)計(jì)師、律師、公共教育專業(yè)人士等專家［8］。我國監(jiān)察委員會(huì)在履行職能、打擊腐敗犯罪的過程中需要充分發(fā)揮專業(yè)人才的特長，而這離不開一套行之有效的制度保障。因此，監(jiān)察委員會(huì)在吸收一些原有監(jiān)察機(jī)構(gòu)的編制人員的基礎(chǔ)之上，還應(yīng)考慮與體制外的NGO和專業(yè)組織合作，采取聘用制的形式將專業(yè)人才吸納到工作中。一方面，有利于處理好體制內(nèi)轉(zhuǎn)職干部的工作任命問題，保證監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部組織架構(gòu)的相對(duì)穩(wěn)定，更好更快地投入腐敗治理工作；另一方面，外部的專業(yè)人才對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部也能起到一定的監(jiān)督作用。專業(yè)人才并不屬于體制內(nèi)人員，而工作的特殊性使得他們對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的工作內(nèi)容有著準(zhǔn)確客觀的了解，可以有效預(yù)防體制內(nèi)部腐敗。同時(shí)，由于聘任制較于委任制具有更高的靈活性與可控性，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以根據(jù)工作任務(wù)的具體情況以簽訂合同或工作協(xié)議的形式到專業(yè)機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)專業(yè)人才，在提高效率的同時(shí)也避免機(jī)構(gòu)陷入組織膨脹的惡性循環(huán)，進(jìn)一步保證監(jiān)察委員會(huì)自身的純潔與規(guī)模。而根據(jù)工作的效率來確定專業(yè)人才的去留，無疑也是對(duì)專業(yè)人才的有效制約，可以進(jìn)一步推動(dòng)人員融合和工作銜接。

（三）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，確保工作獨(dú)立開展

過往政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立性不強(qiáng)，在工作過程中面臨諸多限制，難以完全發(fā)揮作用。在社會(huì)和政治環(huán)境快速變化的大背景下，反腐機(jī)構(gòu)要履行好自己的職能，就必須大幅提高自身的獨(dú)立性，中國香港廉政公署為此提供了良好的借鑒。“廉政公署之所以能保持獨(dú)立性，關(guān)鍵在于人事管轄和任免上，從各級(jí)職員到廉政專員都不隸屬于公務(wù)員系統(tǒng)，從而不受公務(wù)員敘用委員會(huì)及政府銓敘科管轄。”［9］一是人事方面，給予監(jiān)察委員會(huì)充分的自主權(quán)，內(nèi)部人員的調(diào)整變動(dòng)不受外部組織的干涉。監(jiān)察委員會(huì)作為獨(dú)立于政府、法院和檢察院的國家權(quán)力組織，只對(duì)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，即人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)可以由同級(jí)紀(jì)委副書記兼任，保證工作能有效進(jìn)行，并且實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，即各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)只需對(duì)其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督。同級(jí)的紀(jì)委和政府監(jiān)察部門無權(quán)對(duì)其進(jìn)行干涉。由?。ㄊ校┤嗣翊泶髸?huì)產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，更能凸顯國家監(jiān)察委員會(huì)的法定效力。二是財(cái)務(wù)方面，充足的資金是保證監(jiān)察工作順利進(jìn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，可以酌情加大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)工作的財(cái)政投入與物質(zhì)支持。國境）外清廉程度較高的國家（地區(qū)）都給監(jiān)察機(jī)關(guān)提供了大量的物質(zhì)資源。譬如，中國香港廉政公署2000年的開銷預(yù)算接近億萬美元，并且呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢［10］。因此，建議監(jiān)察委員會(huì)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)該單獨(dú)立項(xiàng)，直接報(bào)人大批準(zhǔn)、審核，不再經(jīng)由政府財(cái)政部門，從而保證監(jiān)察委員會(huì)實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)獨(dú)立。

（四）完善內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，防止監(jiān)督機(jī)構(gòu)自身腐敗

2016年黨的十八屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“黨內(nèi)不允許存在不受制約的權(quán)力和不受監(jiān)督的特殊組織”［11］。按照規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)要自覺接受內(nèi)外兩方面的監(jiān)督。其中外部監(jiān)督主要來源于中國共產(chǎn)黨、各級(jí)人民代表大會(huì)、社會(huì)群眾和新聞媒體等，但這部分監(jiān)督主體的監(jiān)督行為具有滯后性和隨機(jī)性。因此，還應(yīng)有內(nèi)部監(jiān)督作為一道“保險(xiǎn)”，在預(yù)防腐敗方面發(fā)揮作用。針對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督問題，需要建立健全內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制與成立內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，對(duì)違法亂紀(jì)行為嚴(yán)懲不貸，確保監(jiān)察委員會(huì)的自身清正廉潔、高效可靠。歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，分權(quán)與制衡是防止權(quán)力濫用有效的措施之一。一方面，需要根據(jù)監(jiān)察委員會(huì)的工作內(nèi)容將權(quán)力進(jìn)行合理劃分，承擔(dān)不同職能的主體之間要互相制約，從而形成科學(xué)合理的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制。具體來說，監(jiān)察委員會(huì)的工作可以分為收集信息、整理信息、調(diào)查案件和審理案件四個(gè)環(huán)節(jié)，其中收集信息需要做到對(duì)收集到的案件信息統(tǒng)一整理分類，然后交與相關(guān)部門查辦，不再插手案件的具體審理；整理案件信息則負(fù)責(zé)具體歸口信息，根據(jù)性質(zhì)的不同，將案件交與相關(guān)部門，定期或不定期督促各案件的處理進(jìn)程；調(diào)查案件的過程中，要嚴(yán)格依照法定程序，文明合理取證，自覺接受其他部門的監(jiān)督；案件的審理作為最后一個(gè)也是最為重要的步驟，在某種意義上是監(jiān)察委員會(huì)工作的有效性和合法性的最終體現(xiàn)，不僅要對(duì)案件最終的判罰進(jìn)行界定，更需要審核調(diào)查過程中的行為和程序，真正做到公開、公正、透明。只有如此才能構(gòu)建一個(gè)監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的閉合循環(huán)，防止監(jiān)督權(quán)自身出現(xiàn)問題。

總之，監(jiān)察委員會(huì)制度的建立健全表明了黨和國家對(duì)于打擊腐敗的決心和毅力，是我國政治文明建設(shè)過程中的一次有益嘗試，監(jiān)察委員會(huì)可以有效增強(qiáng)反腐敗工作的整體效能。同時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)作為一個(gè)獨(dú)立的國家權(quán)力組織，其本身也有利于推進(jìn)我國國家治理體系優(yōu)化升級(jí)。但是，我國腐敗問題產(chǎn)生的原因非常復(fù)雜，要想從根源上解決我國的腐敗問題，就必須結(jié)合中國現(xiàn)實(shí)國情和歷史經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)下，應(yīng)該密切關(guān)注試點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)察委員會(huì)工作情況，歸納總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，再逐步推廣到全國。只有這樣才能保證我國反腐倡廉工作整體布局更加合理化與科學(xué)化，從國家權(quán)力體系層面上夯實(shí)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

［1］懲治腐敗力度決不減弱 零容忍態(tài)度決不改變［EB/OL］.http：//news.cnr.cn/native/gd/20170107/ t20170107_523450212.shtml.

［2］歐陽媛.芻議紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制改革與創(chuàng)新［J］.中國黨政干部論壇，2014（5）：52-55.

［3］過 勇.完善中國反腐體制與機(jī)制的幾點(diǎn)建議［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2010（4）：110-116.

［4］羅忠敏.十八大以來中共反腐敗斗爭取得重大 成 效［EB/OL］.http：//news.china.cn/2016-06/29/ content_38776487.htm.

［5］張 紀(jì).反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)全面形成，從嚴(yán)治黨的制度建設(shè)取得豐碩成果［J］.黨建，2017（1）：29.

［6］倪明勝.新常態(tài)下反腐倡廉建設(shè)的四重邏輯轉(zhuǎn)換［J］.中國黨政干部論壇，2016（7）：58-61.

［7］中華人民共和國行政監(jiān)察法［EB/OL］.http：// www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1115/2010-06/25/content_ 1579549.htm.

［8］李永洪，王瑞娟.反腐倡廉要重視發(fā)揮專業(yè)人才的積極作用［J］.理論探索，2012（1）：56-58.

［9］劉曼容.港英政府政治制度論（1841-1985）［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001：177.

［10］Patrick Meagher.Anti-corruption Agencies：Rhetoric Versus Reality［J］.The Journal of Policy Reform，2005（1）：87.

［11］不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員［EB/OL］.http：// theory.people.com.cn/n1/2016/1209/c40531-28938131. html.

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1004-1494（2017）05-0051-05

2017-07-15

畢鴻昌，男，東南大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槌鞘兄卫砗透瘮栴}。

責(zé)任編輯 何成學(xué)