文/陳鐵步 何貴初

違反法定條件進(jìn)行調(diào)解的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)（上）

文/陳鐵步 何貴初

治安調(diào)解是及時(shí)處理違反治安管理行為，提高執(zhí)法效率，節(jié)約執(zhí)法成本的重要手段。積極運(yùn)用治安調(diào)解，有利于化解矛盾糾紛，構(gòu)建和諧社會(huì)。但是實(shí)踐中，有些民警超越法律權(quán)限進(jìn)行調(diào)解，必然產(chǎn)生相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，要提高基層民警依法進(jìn)行調(diào)解的能力水平，促進(jìn)社會(huì)和諧，增強(qiáng)人民群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的信任感。

一、隨意擴(kuò)大調(diào)解范圍的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)

(一) 隨意擴(kuò)大調(diào)解范圍的風(fēng)險(xiǎn)

并非所有的治安案件都可以進(jìn)行調(diào)解，《治安管理處罰法》第九條規(guī)定，對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。也就是說，公安機(jī)關(guān)調(diào)解案件的范圍：一是因民間糾紛引起的治安案件，二是這類治安案件屬于打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理的行為，三是情節(jié)較輕的，其他治安案件不得調(diào)解處理。

當(dāng)然，由于民間糾紛概念本身的模糊性，有些民警對(duì)該治安案件是否是因?yàn)槊耖g糾紛引起的把握不準(zhǔn)；有些民警對(duì)可以調(diào)解的治安案件具體包括哪些行為、類型亦不明確；有些民警甚至對(duì)只要是民間糾紛引起的治安案件均進(jìn)行調(diào)解，認(rèn)為調(diào)解是處理這類案件的必經(jīng)程序?？傊行┟窬S意擴(kuò)大調(diào)解的范圍，以調(diào)解代替行政處罰、代替刑事處罰，案件降格處理，造成對(duì)違反治安管理行為打擊不力。如對(duì)尋釁滋事、雇兇傷害他人、為泄私憤公然損壞財(cái)物等，這些不是因民間糾紛引起的違反治安管理行為也進(jìn)行調(diào)解，超越了可以調(diào)解的范圍，導(dǎo)致群眾對(duì)法律的曲解，甚至認(rèn)為只要賠了錢，違法犯罪也可以不受法律追究。其次，有些治安案件，例如打架傷害等，雖有民事糾紛因素，但明顯屬于治安違法行為，應(yīng)以行政處罰。但是有些民警也以可以調(diào)解為由，不立案進(jìn)行行政處罰，不僅增加受害一方維護(hù)合法權(quán)益的困難，甚至導(dǎo)致對(duì)加害方的怨恨加深，糾紛擴(kuò)大，矛盾激化，而且使法律的嚴(yán)肅性和公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象受到嚴(yán)重的影響。

（二）嚴(yán)格把握好治安調(diào)解的法定范圍

必須把握好治安調(diào)解的范圍，這是做好治安調(diào)解工作的前提?！豆矙C(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》的第三條、第四條分別規(guī)定了可以治安調(diào)解和不適用治安調(diào)解的具體內(nèi)容?？梢哉{(diào)解的違反治安管理的行為，同時(shí)具備以下三個(gè)要件。

1.必須是因民間糾紛引起的。何為民間糾紛?目前在理論上尚無明確的概念，一般認(rèn)為，民間糾紛的構(gòu)成須具備兩個(gè)條件：第一，糾紛發(fā)生在公民之間、公民和單位之間，在生活、工作、生產(chǎn)經(jīng)營等活動(dòng)中產(chǎn)生的糾紛；第二，糾紛雙方之間關(guān)系密切，即親友、鄰里、同事、在校學(xué)生之間因瑣事發(fā)生的糾紛，或者聯(lián)系密切的個(gè)人與單位，單位與單位之間的糾紛等?！吨伟补芾硖幜P法》 第九條的規(guī)定和《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》都有明確規(guī)定。具體地說，違反治安管理行為有下列情形之一的，不適用治安調(diào)解：雇兇傷害他人的；結(jié)伙斗毆的；尋釁滋事的；多次實(shí)施違反治安管理行為的；當(dāng)事人在調(diào)解過程中又挑起事端的；其他不宜治安調(diào)解的。

2.必須是實(shí)施了違反治安管理行為。也就是說，不是所有的民間糾紛都可以由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解，只有實(shí)施了違反治安管理行為的民間糾紛，才可以由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解。具體地說，這類民間糾紛僅限于打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為。對(duì)此，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百五十二條第一款作了明確規(guī)定。

3.必須是情節(jié)較輕的。公安機(jī)關(guān)調(diào)解糾紛的第三個(gè)要件，即違反治安管理的行為必須是情節(jié)較輕的。情節(jié)較輕，是指違反治安管理行為的性質(zhì)、手段不惡劣，后果不嚴(yán)重，社會(huì)危害性比較小。認(rèn)定違反治安管理情節(jié)較輕的行為，應(yīng)當(dāng)綜合考慮其主觀惡意、違法目的、行為方式、行為地點(diǎn)及社會(huì)危害等因素。以毆打他人為例，在尋釁滋事類治安案件中，也有毆打行為，但行為人在主觀惡意、行為方式及社會(huì)危害等方面顯然有所不同，尋釁滋事行為打亂了公共秩序，影響了公眾安全感，其情節(jié)應(yīng)當(dāng)比糾紛中的毆打他人行為嚴(yán)重。因此，對(duì)雇兇傷害他人、結(jié)伴斗毆、尋釁滋事、多次實(shí)施違反治安管理行為等治安案件，不能認(rèn)定情節(jié)較輕，不屬于治安調(diào)解的范疇。

（三）趕到現(xiàn)場(chǎng)，發(fā)現(xiàn)不屬公安機(jī)關(guān)管轄的矛盾糾紛時(shí)怎么辦

由于“有困難找110”的口號(hào)已經(jīng)深入人心，所以不管是否屬于公安機(jī)關(guān)管轄的事情，群眾遇到大小的問題都會(huì)撥打110。只要有群眾報(bào)警，民警都要到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)處警。在接處警過程中，會(huì)遇到各種各樣的糾紛，有些糾紛是不屬于公安機(jī)關(guān)管轄調(diào)解的，如經(jīng)濟(jì)合同糾紛、經(jīng)濟(jì)債務(wù)糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議、征地拆遷糾紛、產(chǎn)品質(zhì)量糾紛等等。有些民警接處警遇到這類糾紛時(shí)，往往會(huì)以不屬于公安機(jī)關(guān)管轄為由，一推了事或立即離開現(xiàn)場(chǎng)，這樣必然會(huì)引起群眾的不滿，甚至沖動(dòng)。但是，民警如果硬著頭皮進(jìn)行調(diào)解，因?yàn)樘幚頇?quán)限、專業(yè)知識(shí)等原因，結(jié)果是事與愿違，當(dāng)事群眾也有意見。有些當(dāng)事群眾的不滿情緒難以平息，過后還可能進(jìn)行信訪投訴、網(wǎng)上發(fā)帖等，給公安機(jī)關(guān)形象造成負(fù)面影響。正確的做法是，民警趕到處警現(xiàn)場(chǎng)，發(fā)現(xiàn)是不屬公安機(jī)關(guān)管轄的矛盾糾紛時(shí)，要進(jìn)行先期處置。先期處置就是控制好當(dāng)事人的情緒與現(xiàn)場(chǎng)秩序，同時(shí)通報(bào)相關(guān)部門或者單位派員到現(xiàn)場(chǎng)處置，或者告知當(dāng)事人向人民法院或者人民調(diào)解組織申請(qǐng)?zhí)幚怼?/p>

另外，《人民警察法》第二十一條規(guī)定，“對(duì)公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助?！惫裉岢鼋鉀Q的糾紛，其中肯定有不是公安機(jī)關(guān)調(diào)解的糾紛，是否一定要幫當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解？不是！這個(gè)幫助除了幫助調(diào)解糾紛，也可以是幫助當(dāng)事人提出該糾紛應(yīng)該是由其他什么部門調(diào)解，并提供該部門的地址，甚至提供相關(guān)部門的聯(lián)系方式等信息，這些都屬于幫助。

二、強(qiáng)行調(diào)解的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)

(一) 強(qiáng)行調(diào)解的風(fēng)險(xiǎn)

即使是屬于法定調(diào)解范圍的治安案件，公安機(jī)關(guān)也不能以行政強(qiáng)制的手段強(qiáng)迫雙方當(dāng)事人接受調(diào)解，必須以當(dāng)事人雙方自愿為調(diào)解的前提條件?！豆矙C(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》明確了調(diào)解的自愿原則，如果當(dāng)事人任何一方不愿意調(diào)解，就不能強(qiáng)行調(diào)解。自愿包括自愿接受調(diào)解處理，自愿達(dá)成并共同遵守調(diào)解協(xié)議。有些民警違反法定的調(diào)解自愿原則，未經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，強(qiáng)行進(jìn)行調(diào)解。這種違背當(dāng)事人自愿的調(diào)解，不僅無益于糾紛的及時(shí)解決，而且容易引起當(dāng)事人對(duì)公安機(jī)關(guān)調(diào)解工作的誤解，認(rèn)為是對(duì)方“托人”找到了公安機(jī)關(guān)的關(guān)系人，或者民警與對(duì)方當(dāng)事人有不正當(dāng)?shù)慕灰祝瑥?qiáng)行進(jìn)行“息事”的調(diào)解。這樣在無形中為案件的最終調(diào)解增加了阻力，甚至還會(huì)引起社會(huì)輿論的負(fù)面評(píng)論。

(二) 自愿原則必須貫穿在調(diào)解的始終

《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第三條規(guī)定：“對(duì)于因民間糾紛引起的毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財(cái)物、干擾他人正常生活、侵犯隱私等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，公安機(jī)關(guān)可以治安調(diào)解。”此規(guī)定治安調(diào)解的一個(gè)重要前提是“經(jīng)雙方當(dāng)事人同意”，即雙方自愿原則。我們必須明確的是，自愿原則必須貫穿在調(diào)解的始終，即同意啟動(dòng)調(diào)解，調(diào)解過程自愿配合，調(diào)解協(xié)議簽訂后自愿履行。

1.必須雙方當(dāng)事人同意才能啟動(dòng)調(diào)解程序。糾紛發(fā)生之后，當(dāng)事人有選擇是否接受調(diào)解的權(quán)利。公安機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照雙方當(dāng)事人自愿原則啟動(dòng)調(diào)解程序。自愿必須是當(dāng)事人的真實(shí)意愿，如果當(dāng)事人心里不愿意，民警就做工作進(jìn)行動(dòng)員，當(dāng)事人有可能礙于面子或者其他原因，表面答應(yīng)接受調(diào)解，其實(shí)心里是不愿意的。

2.調(diào)解過程中雙方自愿配合。即使雙方當(dāng)事人同意調(diào)解，但是在調(diào)解過程中，出現(xiàn)雙方當(dāng)事人或者一方當(dāng)事人反悔，不再愿意繼續(xù)調(diào)解下去，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)終止調(diào)解程序，并為當(dāng)事人出具終結(jié)調(diào)解書，以便于當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利。某案例，一天晚上，張某因?yàn)楹茸砹司?，走進(jìn)自家住的小巷，一把抱住迎面走來的李某欲親吻，李某立即厭惡地把滿身酒氣的張某推開。張某惱羞成怒，揮拳把李某鼻子嘴巴打傷。110接警后將張某抓送某派出所處理。派出所辦案民警看李某傷勢(shì)不重，而且雙方都是熟人，就對(duì)李某說調(diào)解處理算了。李某見民警這樣決定，就同意調(diào)解處理。但在調(diào)解過程中，李某越想此事越氣，張某平白無故打傷自己，賠點(diǎn)錢就算啦，不行！于是李某就對(duì)調(diào)解民警說不調(diào)解了，要求依法處罰張某。調(diào)解民警一看李某反悔，就不高興地說，一個(gè)男子漢怎么說話不算數(shù)，說翻就翻呢？在李某反悔不愿再調(diào)解的情況下，該民警還要求李某繼續(xù)調(diào)解是錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)終止調(diào)解。

3.調(diào)解協(xié)議簽訂后雙方自愿履行。治安調(diào)解達(dá)成協(xié)議后，雙方當(dāng)事人履行協(xié)議，這也是調(diào)解的重要組成部分。只有協(xié)議履行完畢，才算是完成調(diào)解工作。但是實(shí)踐中，有些當(dāng)事人會(huì)反悔不愿履行調(diào)解協(xié)議。那么，公安機(jī)關(guān)是否有對(duì)當(dāng)事人履行調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，換句話說，當(dāng)事人是否有自愿履行調(diào)解協(xié)議的權(quán)利？從法律效力的角度說，公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解不同于人民法院的調(diào)解，人民法院的調(diào)解形成的調(diào)解書具有法律約束力，對(duì)當(dāng)事人具有強(qiáng)制性，如果一方當(dāng)事人不履行，對(duì)方有權(quán)要求法院強(qiáng)制執(zhí)行。而公安機(jī)關(guān)的調(diào)解屬于行政調(diào)解，按照我國現(xiàn)有法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的調(diào)解屬于居間調(diào)解，對(duì)雙方當(dāng)事人均不具有約束力，當(dāng)事人可以自覺履行，也可以不履行，雙方都有權(quán)反悔，公安機(jī)關(guān)不能強(qiáng)制執(zhí)行。

如果一方當(dāng)事人不履行達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，根據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第九條和《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第十二條的規(guī)定都清楚地表明，如果一方當(dāng)事人不履行達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，公安機(jī)關(guān)就可以對(duì)案件中違反治安管理的行為進(jìn)行處罰，同時(shí)告知當(dāng)事人可以就民事爭(zhēng)議依法向人民法院提起民事訴訟。（未完，待續(xù)）■