蔣世明

（541300 廣西壯族自治區(qū)興安縣人民檢察院 廣西 興安）

論行政檢察制度的完善

蔣世明

（541300 廣西壯族自治區(qū)興安縣人民檢察院 廣西 興安）

深入分析了存在的民事檢察監(jiān)督范圍過于狹窄、監(jiān)督的方式單一、抗訴后再審的周期過長等問題及主要原因，并提出了構(gòu)建檢、法權(quán)力平等的檢察監(jiān)督機制、完善民行抗訴機制、確立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機制、建立民事公訴機制等符合中國現(xiàn)實的可行性民事行政檢察制度，希望對完善和發(fā)展我國民行檢察制度有所裨益。

行政檢察制度；完善；法律監(jiān)督

黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》），對合理配置權(quán)力、推進檢察改革作出了重要部署?！稕Q定》強調(diào)要保證公正司法，提高司法公信力，完善確保依法獨立公正行使檢察權(quán)的制度?！稕Q定》要求“強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”，列出了諸種類型，包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督，也包括內(nèi)部監(jiān)督，強調(diào)“加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強化對行政權(quán)力制約的重點”。這表明，黨對行政權(quán)力運作規(guī)律性的認(rèn)識達(dá)到了新的高度，具有極其重要的意義。我國的民事行政檢察制度經(jīng)過數(shù)十年的曲折發(fā)展，至今已成為我國法律監(jiān)督體系的重要組成部分，但由于立法的先天不足和實踐中存在的種種困難，民事行政檢察監(jiān)督處境仍很尷尬，監(jiān)督效果也大打折扣.民事行政檢察監(jiān)督何去何從，已成為亟待解決的問題.因此，我們深入分析了存在的民事檢察監(jiān)督范圍過于狹窄、監(jiān)督的方式單一、抗訴后再審的周期過長等問題及主要原因，并提出了構(gòu)建檢、法權(quán)力平等的檢察監(jiān)督機制、完善民行抗訴機制、確立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機制、建立民事公訴機制等符合中國現(xiàn)實的可行性民事行政檢察制度，希望對完善和發(fā)展我國民行檢察制度有所裨益。

一、明確檢察監(jiān)督對象，擴大監(jiān)督范圍

《決定》把“完善檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督”作為“加強對司法活動的監(jiān)督”的首要任務(wù)，進行了全面部署。作為“保證公正司法，提高司法公信力”的重要組成部分，要求“優(yōu)化司法職權(quán)配置”“完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強制措施實行司法監(jiān)督制度。檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正?！边@樣，不僅指明了優(yōu)化職權(quán)配置進行“司法監(jiān)督”的具體內(nèi)容，而且闡明了“檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)”的另一種重要形態(tài)——對行政機關(guān)行使職權(quán)或者不行使職權(quán)進行制約和監(jiān)督。無論是對行政強制措施實行司法監(jiān)督（檢察監(jiān)督），還是對行政機關(guān)行使或者不行使行政職權(quán)進行檢察監(jiān)督，都將成為檢察監(jiān)督制度的重要組成部分，將構(gòu)成“強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”的“司法監(jiān)督”的重要內(nèi)容，具有重要的實踐指導(dǎo)價值。

檢察機關(guān)是憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關(guān)，而不是法律救濟機關(guān)；是國家法律監(jiān)督機關(guān)，而不只是訴訟監(jiān)督機關(guān)。應(yīng)當(dāng)通過很多具體的法律，包括三大訴訟法、檢察院組織法、檢察官法等既有的相關(guān)法，以及將來可能出臺的其他相關(guān)法律來不斷地落實法律監(jiān)督的內(nèi)容。行政訴訟法中的訴訟監(jiān)督只是法律監(jiān)督的一部分，現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的抗訴也僅是訴訟監(jiān)督的一種形式。

擴大檢察機關(guān)的行政檢察監(jiān)督范圍，主要從擴大監(jiān)督權(quán)的范圍，擴展監(jiān)督內(nèi)容的范圍，以及增加監(jiān)督對象這三個方面入手，其中擴大監(jiān)督權(quán)范圍是基礎(chǔ)，擴展監(jiān)督內(nèi)容范圍以及增加監(jiān)督對象是保障，三者缺一不可，同等重要。

新《行政訴訟法》修改將具體行政行為改為行政行為，為檢察機關(guān)對抽象行政行為的監(jiān)督提供了法律依據(jù)。建議在《人民檢察院組織法》修訂時，增設(shè)“人民檢察院對于限制或者剝奪人身自由的行政強制措施和行政處罰活動是否合法實行監(jiān)督的職權(quán)”。明確對影響行政相對人人身和財產(chǎn)的重大行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督，將違法行政行為納入檢察監(jiān)督的范圍。

有人建議對具體行政行為的監(jiān)督開展“一般監(jiān)督”，實踐中，一方面由于具體行政行為數(shù)量宏大，對具體行政行為進行隨時隨地的全程監(jiān)督難以實現(xiàn)。另一方面，因行政權(quán)具有強制性特點，行政執(zhí)法人員往往習(xí)慣于監(jiān)督別人而缺乏被監(jiān)督意識，加之現(xiàn)行法律對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督規(guī)定的不具體性，部分行政執(zhí)法部門及人員往往從自身利益出發(fā)，以種種理由和方式消極對待行政執(zhí)法檢察監(jiān)督。因此，開展行政行為檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)篩選案件，并且監(jiān)督時應(yīng)注意方式方法。

二、增加檢察監(jiān)督手段，發(fā)揮檢察職能

對確有錯誤的行政判決和裁定進行抗訴，開展這項工作，要按照行訴法修正案的規(guī)定，不僅對審判結(jié)果進行監(jiān)督，還要對立案行為進行監(jiān)督。對審判人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的，一律提起抗訴。對適用法律錯誤或違反法定程序的，如系當(dāng)事人利益，則應(yīng)依當(dāng)事人申請?zhí)岢隹乖V；如系國家利益或社會公益，則不必依申請而應(yīng)主動提起抗訴。在抗訴的范圍上，行政檢察應(yīng)當(dāng)擴張適用于訴前、訴中和訴后，既可對訴訟過程嚴(yán)重違反程序?qū)嵤┍O(jiān)督，也可對審判結(jié)果錯誤提起抗訴。要明確抗訴期限。發(fā)現(xiàn)損害國家利益、社會公共利益的，檢察機關(guān)依職權(quán)提起抗訴的不受兩年限制，以此督促行政機關(guān)和法院正確履行職權(quán)。

賦予行政公訴權(quán)。行政公訴制度是為了保障公共利益不受損害，由代表公共利益的國家機關(guān)針對行政機關(guān)侵害公共利益的違法行為提起訴訟的制度。正如習(xí)近平同志在他對《決定》說明中指出的那樣：“在現(xiàn)實生活中，對一些行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，加強對公共利益的保護。由檢察機關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設(shè)。”

加強對行政案件執(zhí)行檢察監(jiān)督。充分發(fā)揮兩法銜接平臺作用，行政機關(guān)在作出重大的行政處罰案件時，應(yīng)當(dāng)及時向檢察院通報案情，對于構(gòu)成犯罪的要及時移交，對于不構(gòu)成犯罪需要申請法院執(zhí)行的案件，在申請法院執(zhí)行的同時，將有關(guān)材料送檢察機關(guān)備案。一方面可以避免法院有案不立，另一方面可以避免申請執(zhí)行后，托關(guān)系、循私情損害國家利益的事情發(fā)生。檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)不作為的，可以通過檢察建議督促其履行職責(zé)；對于行政機關(guān)濫用職權(quán)、侵害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的，可以通過檢察建議糾正違法行為；發(fā)現(xiàn)法院濫用終結(jié)執(zhí)行程序的，也可以通過檢察建議進行糾正。

三、細(xì)化檢察監(jiān)督程序，促進規(guī)范監(jiān)督

行政檢察的功能在于維護行政法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，維護行政法律的統(tǒng)一正確實施，防止權(quán)力濫用。最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長鄭新儉認(rèn)為，行政檢察監(jiān)督對象是行政法律實施中的公權(quán)力，這包括行政訴訟活動，也包括行政行為。就行政訴訟監(jiān)督而言，其監(jiān)督范圍和民事訴訟是一致的，應(yīng)該涵蓋行政訴訟活動中公權(quán)力行使的全過程，包括審判程序、執(zhí)行程序、實體裁判結(jié)果等等；就對行政行為監(jiān)督而言，其范圍目前還沒有達(dá)成共識，需要進一步探討。

關(guān)于行政檢察的啟動權(quán)。行政訴訟中的抗訴監(jiān)督依照行政訴訟法的規(guī)定，這里重點介紹針對侵害公益的違法行政行為的申訴控告。一般來說，應(yīng)當(dāng)以受理公民、法人或者其他組織的控告、申訴為原則，以主動介入為例外。主動介入監(jiān)督的范圍應(yīng)當(dāng)僅限于是國家利益、社會公共利益和不特定多數(shù)人受到違法的行政作為或者不作為行為引起的行政爭議，主要包括以下案件：地方和部門保護主義的行政行為和不作為案件；非訴執(zhí)行中違法裁定終結(jié)損害國家利益的案件，造成環(huán)境嚴(yán)重污染的行政作為和不作為案件；破壞自然資源的行政作為和不作為案件等。

行政公訴應(yīng)建立前置程序。檢察機關(guān)提起行政公訴是抗衡行政違法的最后手段，這種方式耗時較長且成本較為高昂，非確有必要不應(yīng)發(fā)動。應(yīng)松年認(rèn)為，為了節(jié)約司法資源，在檢察機關(guān)提起行政公訴前，可以設(shè)立前置程序。檢察院認(rèn)為行政行為侵害國家利益或者社會公共利益的時候可以向有關(guān)機關(guān)提出要求糾正的法律意見或者建議。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在一定時限內(nèi)糾正或者給予書面答復(fù)。逾期未按要求糾正或者不予答復(fù)的，檢察院可以提起公訴。

關(guān)于提起行政公訴。如果法定期限內(nèi)行政機關(guān)沒有糾正違法行為或者沒有及時回復(fù)，檢察機關(guān)可以對抽象行政行為提請同級人大常委會審查決定，對具體行政行為起訴到法院。這樣一來，雖然檢察建議本身不具有法律強制力，但卻可以成為訴訟的前置程序。如果行政主體不采取相應(yīng)的措施就可能引起檢察機關(guān)正式采取訴訟行動，這就意味著檢察建議和糾正違法通知可以引起相應(yīng)的法律后果。惟有如此，行政權(quán)力的才能得到全方位的監(jiān)督，國家利益、社會公益和行政相對人的合法權(quán)益才能得全面的保護。

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[2]譚義斌,黃萍.關(guān)于檢察建議實施情況的調(diào)研報告[J].人民檢察，2016（08）.

[3]孫玉瓊,李瑞興.從規(guī)范到運作:民事檢察建議適用的新路徑分析[J].河南警察學(xué)院學(xué)報，2013（02）.