李 榮

上海大學(xué)，上海 200444

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農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)二次分離的風(fēng)險及防范

李 榮

上海大學(xué)，上海 200444

2014年中央一號文件提出承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)再分離以及經(jīng)營權(quán)抵押的構(gòu)想，是對農(nóng)地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)初次分離的續(xù)造，其宗旨是為了破除初次分離形成的二元格局，突破“農(nóng)地農(nóng)民用”及“均田制”的發(fā)展藩籬。然而，這一構(gòu)想的提出也存在權(quán)利沖突及相關(guān)制度發(fā)展滯后的問題，制定合理有效的協(xié)調(diào)機(jī)制也是當(dāng)務(wù)之急。

土地承包經(jīng)營權(quán)；二次分離；經(jīng)營權(quán)抵押

上世紀(jì)80年代初，我國農(nóng)村開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實現(xiàn)了土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的首次分離，極大的調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，釋放了農(nóng)地生產(chǎn)力，契合了當(dāng)時城鄉(xiāng)二元體制的格局，被譽(yù)為是30多年來我國農(nóng)地制度改革取得的最大成就。[1]然而，隨著改革開放的日益深入，土地流動性不斷增強(qiáng)，二元格局被打破，2014年中央頒布《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，提出“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。這一政策的提出為農(nóng)村土地改革提供了政策基礎(chǔ)，為農(nóng)地承包現(xiàn)狀提出構(gòu)想方案，也將進(jìn)一步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

那么此次承包經(jīng)營權(quán)的再次分離究竟將會帶來怎樣的效果，又會遇到怎樣的瓶頸，它是否會成為我國農(nóng)地改革的第二次飛躍仍是值得仔細(xì)深究的問題。

一、歷史發(fā)展的必然選擇——承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離

土地承包經(jīng)營權(quán)的二次分離是基于社會現(xiàn)實與實踐經(jīng)驗的考量而產(chǎn)生的，是順應(yīng)社會發(fā)展的制度創(chuàng)新。

(一)首次分離后出現(xiàn)的現(xiàn)實問題

1.規(guī)模化經(jīng)營的困境

隨著農(nóng)村社會發(fā)展步伐的加快，其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)社會結(jié)構(gòu)都發(fā)生了深刻的變化，所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離的二元結(jié)構(gòu)已無法滿足農(nóng)民的需要。初次分離狀態(tài)下的均田制在短時間內(nèi)可以解決農(nóng)民的溫飽問題，但細(xì)碎化經(jīng)營模式難與市場接軌，效益低下，并已構(gòu)成新時期提高農(nóng)民收入和農(nóng)產(chǎn)品競爭力的障礙，[2]不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。相較于美國、澳大利亞的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我們不難發(fā)現(xiàn)適度的經(jīng)濟(jì)規(guī)模是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然選擇。而小農(nóng)經(jīng)濟(jì)無法破除規(guī)?；姆h，阻礙了農(nóng)戶規(guī)?；?jīng)營的是實現(xiàn)，一定程度上也起到制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果。

2.農(nóng)地資金供給困境

囿于承包經(jīng)營權(quán)的社會保障功能，農(nóng)戶在現(xiàn)行體制下不得抵押土地，以防農(nóng)戶經(jīng)營不善時，為其提供生活來源。然而農(nóng)戶大多并不富裕，想要實現(xiàn)一定的規(guī)?；?jīng)營，通過農(nóng)地進(jìn)行融資也是比較現(xiàn)實的選擇。二次分離的實現(xiàn)為這樣的困境提出了解決方法，一方面經(jīng)營權(quán)到期后，土地承包經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)仍歸農(nóng)民所有，另一方面利用經(jīng)營權(quán)進(jìn)行融資為急需資金擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶送來了福音。實現(xiàn)土地的最優(yōu)化配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

3.務(wù)農(nóng)主體的變化及多樣化需求的出現(xiàn)

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化使得農(nóng)民的身份屬性也開始多樣化。大量農(nóng)村人口開始進(jìn)入城市務(wù)工，這些務(wù)工人員中，有的長年在外，無暇顧及土地的耕種，務(wù)工已經(jīng)成為他們的重要收入來源，承包經(jīng)營的這部分土地如果不能通過轉(zhuǎn)讓，必將造成資源的一大損失；而務(wù)工也是有風(fēng)險的，城市務(wù)工收入微薄的農(nóng)戶又希望能夠守住自己的承包地，以備不時之需。[3]另外隨著實踐中土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的普遍出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)主體也開始出現(xiàn)，但由于產(chǎn)權(quán)不清晰，沒有長期穩(wěn)定的權(quán)利預(yù)期，現(xiàn)行體制并沒有給予他們合理的規(guī)定，導(dǎo)致他們大多采取掠奪性的生產(chǎn)方式，使農(nóng)地?zé)o法實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，不利于糧食的穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。[4]

(二)再次分離的現(xiàn)實意義

再次分離是在農(nóng)地所有權(quán)基礎(chǔ)上的分離，即保持所有權(quán)不變，從承包經(jīng)營權(quán)中派生出承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。承包權(quán)限于集體組織成員，而經(jīng)營權(quán)則可以是集體成員之外的非農(nóng)業(yè)人口。

土地承包經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置更能適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的要求，同時流轉(zhuǎn)中的經(jīng)營權(quán)可以設(shè)定抵押，這破解了農(nóng)村土地抵押融資困局，為農(nóng)村發(fā)展提供了有效的金融支持。

二、二次分離的潛在問題及防范

(一)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)性質(zhì)界定

二次分離應(yīng)發(fā)學(xué)術(shù)界的質(zhì)疑，認(rèn)為承包經(jīng)營權(quán)是一種民事權(quán)利，經(jīng)營承包只是該權(quán)利的兩個權(quán)能，不能將權(quán)利和權(quán)能混同看待，并且認(rèn)為經(jīng)營權(quán)只是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的術(shù)語，不能作為法學(xué)的概念提出。然而，筆者認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一個權(quán)力束，包括占有、使用、收益、處置等子權(quán)利，且每一項子權(quán)利的內(nèi)容還可以再細(xì)分為由一個人或多個人享有的相應(yīng)的權(quán)益。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離是多個主體分享農(nóng)地產(chǎn)權(quán)這一權(quán)利束的直接體現(xiàn)。經(jīng)營權(quán)是農(nóng)業(yè)漸進(jìn)發(fā)展的產(chǎn)物，不能因為法律規(guī)定的空白而否認(rèn)它的存在，實際上，經(jīng)營權(quán)是承包經(jīng)營權(quán)的派生權(quán)，只是因為權(quán)能讓渡于經(jīng)營權(quán)而產(chǎn)生的新的權(quán)利內(nèi)容，并非單純承包土地的一種資格。

對于承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)可以從以下幾個方面進(jìn)行分析：權(quán)利主體方面。承包權(quán)僅限于集體成員，而經(jīng)營權(quán)可以是集體成員之外的任何人；權(quán)能方面。承包權(quán)的主要權(quán)能在于監(jiān)督承包地的使用、到期收回承包地、再次續(xù)保承包等；而經(jīng)營權(quán)的主要權(quán)能是在承包地上獲得經(jīng)營收益、處分經(jīng)營權(quán)(包括再轉(zhuǎn)讓、抵押擔(dān)保)等。其次，在性質(zhì)方面。承包權(quán)是通過與承包方訂立合同取得權(quán)利，是財產(chǎn)權(quán)，也是用益物權(quán)；而經(jīng)營權(quán)是與經(jīng)營權(quán)人或承包經(jīng)營權(quán)人簽訂流轉(zhuǎn)合同取得，也認(rèn)定是一項用益物權(quán)。在權(quán)利功能方面，承包權(quán)是起到保障農(nóng)戶生存需求的作用，而經(jīng)營權(quán)是基于土地發(fā)展權(quán)的目的而定，起到增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的作用。[5]

(二)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)利沖突

分離之后，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分別負(fù)擔(dān)農(nóng)民生存與發(fā)展的功能，在兩權(quán)歸屬不同主體時，很容易出現(xiàn)“兩權(quán)角力，一權(quán)虛化”的權(quán)利沖突窘境，最終導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。80年代初，為了強(qiáng)化承包經(jīng)營權(quán)，弱化所有權(quán)，鼓勵農(nóng)戶生產(chǎn)而提出聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，釋放土地紅利。事實上，現(xiàn)在的所有權(quán)也確實有所虛化，這種對土地的承包經(jīng)營權(quán)就等同于所有權(quán)。而今，析出經(jīng)營權(quán)也是為了強(qiáng)化經(jīng)營權(quán)，從這種相同的邏輯思維，我們可以預(yù)期出經(jīng)營權(quán)的強(qiáng)大會減弱承包權(quán)的存在，最后全社會可能只承認(rèn)經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)被架空，所有權(quán)進(jìn)一步被虛置，這絕非承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)再次分離所欲追求的效果。[6]同時，此次的二次分離是基于平等主體之間的博弈，相較于第一次的國家與集體之間將會更加激烈。對此，要采取措施加以防范。

如果允許農(nóng)民一次性將手中剩余的承包期內(nèi)的經(jīng)營權(quán)全部轉(zhuǎn)讓，那么經(jīng)營權(quán)人就實際控制了土地，承包權(quán)的保障性功能就喪失了。因而，筆者認(rèn)為，首先要承認(rèn)經(jīng)營權(quán)的獨立存在。承包權(quán)人通過流轉(zhuǎn)協(xié)議取得轉(zhuǎn)讓收益，相應(yīng)的，經(jīng)營權(quán)人也理應(yīng)獲得該土地經(jīng)營處分權(quán)，承包人不得干預(yù)，除非二者之間另有規(guī)定。其次，合理控制轉(zhuǎn)讓期限。經(jīng)營期過長，不利于農(nóng)戶的保障性權(quán)利，當(dāng)然，經(jīng)營期過短，也不符合農(nóng)作物生長的實際情況。實踐中，通常規(guī)定為3到10年作為參考。

與分離期限的確定相似，在經(jīng)營權(quán)分離的對價上，過高和過低對雙方都存在不利的后果，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)允許政府或其他有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)介入承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，由其根據(jù)農(nóng)村土地的地形等特點，確定相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)參考價格。

(三)經(jīng)營權(quán)抵押的機(jī)制的障礙

容許經(jīng)營權(quán)抵押是本輪土改的重要亮點，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；同F(xiàn)代化發(fā)展籌集所需資金提供了解決途徑。然而，實現(xiàn)抵押仍有各種因素亟待考量。從目前各地試點來看，經(jīng)營權(quán)抵押還存在法律規(guī)制缺乏、配套措施不全、風(fēng)險防控不夠等問題。[7]對于家庭承包土地經(jīng)營權(quán)，我國現(xiàn)行法律是不支持土地抵押權(quán)的實現(xiàn)的，對此，《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》需要對相關(guān)規(guī)范進(jìn)行調(diào)整。必須明確以下幾點：其一，明確經(jīng)營權(quán)可以抵押，抵押的客體是經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)不得抵押；其二，對經(jīng)營權(quán)抵押的期限進(jìn)行限制，必須要在剩余承包期限內(nèi)，但期限不應(yīng)過長；其三，抵押的程序，經(jīng)營權(quán)人同意即可，報發(fā)包人備案；其四，抵押權(quán)的實現(xiàn)，規(guī)定原承包權(quán)人有優(yōu)先購買權(quán)。前兩者不再贅述，筆者認(rèn)為，經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)需要經(jīng)發(fā)包方同意不甚合理，是對經(jīng)營權(quán)權(quán)能的不當(dāng)限制，且發(fā)包方做出是否同意轉(zhuǎn)讓的決定并沒有明確的法定或科學(xué)依據(jù)，其結(jié)果是這一規(guī)定要么流于形式，要么成為發(fā)包方以權(quán)謀私的手段。因而，出于集體組織管理的角度，只需要報之備案即可。原承包人的優(yōu)先購買權(quán)也有利于抵押權(quán)的實現(xiàn)，降低抵押風(fēng)險。

另外，針對實踐中的抵押困難，要制定科學(xué)的土地評估機(jī)制，做到公平合理；完善土地流轉(zhuǎn)市場，為抵押權(quán)的實現(xiàn)提供相應(yīng)的平臺；加快土地確權(quán)工作，做到人地對應(yīng)；最后，要健全社會保障制度和經(jīng)營權(quán)抵押保險制度，緩解經(jīng)營權(quán)抵押的風(fēng)險，為經(jīng)營權(quán)抵押提供制度和現(xiàn)實保障，解決農(nóng)民的后顧之憂。[8]

三、結(jié)語

實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的二次分離是歷史和現(xiàn)實發(fā)展的必然要求也必將是土地改革的第二次飛躍。土地的改革關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，關(guān)系到我國最廣大人民最切身的利益。不論如何改革都應(yīng)該以民為本，不能損害農(nóng)民的基本利益。只有這樣才是真正推動社會發(fā)展的有力之舉。

[1]王小映.賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)——30年農(nóng)村土地制度改革的最大成就[J].中國土地，2008(12)：21-22.

[2]夏顯力，王樂，趙敏娟，羅丹.農(nóng)地由細(xì)碎化走向規(guī)?；闹贫葍?yōu)化及路徑——基于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)資本化的視角[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2012(5)：22-28.

[3]張紅宇.我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢[N].人民日報，2014-1-14.

[4]崔寧波，宋秀娟，于興業(yè).新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的發(fā)展約束與建議[J].江西社會科學(xué)，2014(3)：52-57.

[5]張力.推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)再分離的法制構(gòu)造研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2015(1).

[6]商灝，黨國英.一號文件或倒逼土地承包權(quán)交易[N].華夏時報，2014-01-23：017.

[7]劉奇.農(nóng)地抵押貸款的困境[J].中國金融，2014(5)：19-21.

[8]鄭志峰.當(dāng)前我國農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)再分離的法制框架創(chuàng)新研究——以2014年中央一號文件為指導(dǎo)[J].求實，2014(10).

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2095-4379-(2017)07-0157-02

李榮，上海大學(xué)，研究生，研究方向：法律(非法學(xué))。