湯 曄 劉博宇

安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽 蚌埠 233000

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行政區(qū)劃改革的實(shí)踐與文化發(fā)展問題
——以安徽樅陽劃歸銅陵為例

湯 曄 劉博宇

安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽 蚌埠 233000

近年，全國各地行政區(qū)劃改革調(diào)整不斷，舊式割裂與新式整改往往帶來一系列優(yōu)劣變化。作為社會團(tuán)結(jié)、社會發(fā)展中相對柔性的因素，文化傳承在行政區(qū)改中，處于不置可否的尷尬境地。本文在“桐城派”文化傳承實(shí)地調(diào)查過程中，深度剖析綜合性因素，提出“經(jīng)濟(jì)搭橋，文化同臺”的意見參考，經(jīng)濟(jì)型行政區(qū)劃調(diào)整下的區(qū)域文化完整性保護(hù)更應(yīng)注重文化軟實(shí)力的能動性，進(jìn)而才能實(shí)現(xiàn)中華民族文化品牌型經(jīng)濟(jì)區(qū)改，為我國文化型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供借鑒，也是對聯(lián)動型“經(jīng)濟(jì)-文化”區(qū)改的一次大膽嘗試。

行政區(qū)劃調(diào)整；桐城派；文化斷裂；文化保護(hù)

自古以來，行政區(qū)劃改革就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步的推動力之一。作為國家進(jìn)行分級管理而實(shí)行的區(qū)域劃分，行政區(qū)改應(yīng)通過充分考慮經(jīng)濟(jì)、地理、民族、歷史、風(fēng)俗等客觀因素，滿足國家行政管理和統(tǒng)治的需求。但是，我國省區(qū)數(shù)量少幅員大、規(guī)模差距懸殊、名稱混亂、邊界模糊、城市型政區(qū)數(shù)量過小且分布不均，以致行政管理層次混雜，行政區(qū)劃管理幅度差異大。而行政機(jī)關(guān)在考慮行政區(qū)改過程中，側(cè)重區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不但模糊我國行政區(qū)改的現(xiàn)有問題，更進(jìn)一步加劇區(qū)域文化的碎片化程度。如何完善“經(jīng)濟(jì)-文化”模式下的行政區(qū)改，既是改變我國當(dāng)下行政區(qū)改模式不統(tǒng)一現(xiàn)狀的新鮮嘗試，也是促進(jìn)行政區(qū)改過程中文化得以傳承發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。

一、我國行政區(qū)劃改革的依據(jù)及實(shí)踐

(一)法律依據(jù)

《中華人民共和國憲法》中規(guī)定了中國現(xiàn)行行政區(qū)域劃分的原則，即以省縣鄉(xiāng)三級為基本級別劃分，其中又可細(xì)分為省、地、縣、鄉(xiāng)、村、組六級，行政區(qū)改在層級劃分中，結(jié)合我國國情，因地制宜地實(shí)行民族自治、特別行政方法。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》、《行政區(qū)域邊界爭議處理條例》，可進(jìn)一步得出行政區(qū)改原則，即保持國家與社會穩(wěn)定，促進(jìn)資源合理開發(fā)利用，兼顧當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活。筆者認(rèn)為，這些原則過于宏觀寬泛，難以對我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃改革中具體矛盾進(jìn)行調(diào)和，對區(qū)改實(shí)踐下的文化傳承發(fā)展造成阻礙。結(jié)合實(shí)際情況分析，我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃改革的一般原則可從以下幾點(diǎn)考慮：①區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緊密性；②區(qū)域穩(wěn)定性與民族自治；③區(qū)域內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)的通達(dá)性和完善性；④區(qū)域人文文化現(xiàn)象的近似性；⑤分類指導(dǎo)，因地制宜。

(二)國內(nèi)的主要實(shí)踐模式

行政區(qū)劃有英美模式、法德模式、前蘇聯(lián)模式之類分，而其多為狹域型區(qū)劃。相較三種模式，我國多為城鄉(xiāng)合治的廣域型城市，以城市帶動周邊鄉(xiāng)村發(fā)展。從我國行政區(qū)劃演變的特征和形式來看，行政區(qū)劃主要分為六類：①建制變更；②行政區(qū)域界線變更；③行政機(jī)關(guān)駐地遷移；④隸屬關(guān)系變更；⑤行政等級變更；⑥更名和命名。

著眼1978年以來的研究，中國行政區(qū)劃演變模式主要有：建制變更、行政區(qū)拆分、行政區(qū)合并、建制升格以及新設(shè)立行政區(qū)。其中，最主要的模式為建制變更，分為撤縣改市、撤縣改區(qū)、撤市改區(qū)、撤區(qū)改市以及撤區(qū)改縣五種具體模式，其中前三種比較常見，后兩種模式出現(xiàn)次數(shù)較少，屬于逆向調(diào)整。[1](以2015年部分為例，見表1)。

據(jù)以上表1部分現(xiàn)實(shí)狀況和數(shù)據(jù)可知，現(xiàn)下行政區(qū)劃很大程度上是在城鄉(xiāng)二元化的基礎(chǔ)上為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，普遍實(shí)行城市擴(kuò)張和帶動鄉(xiāng)村，而鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是要逐步和城市接軌(具體表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化)。從政策需要和大范圍內(nèi)客觀現(xiàn)狀來看，可見其有效性。但從相應(yīng)方面來講，其撤縣(縣級市)設(shè)區(qū)將行政權(quán)力集中到地級市政府，壯大中心城市的實(shí)力，但降低了改成區(qū)的縣或縣級市的發(fā)展活力，減少了中小城市數(shù)量。宏觀上，相較于狹域型城市來講，廣域型城市模糊城市概念，造成“假性城市化”。除去經(jīng)濟(jì)本位角度，國家民族文化等一些非經(jīng)濟(jì)性的因素也是值得我們?nèi)タ剂康摹?/p>

(三)安徽省行政區(qū)劃改革具體近況

2015年，全國掀起了大面積行政區(qū)劃調(diào)整浪潮，市縣重組、新區(qū)迸發(fā)是其發(fā)展特征，而安徽省的行政區(qū)劃更是調(diào)整不斷。淮南市將八公山區(qū)的李沖回族鄉(xiāng)(以及鳳臺經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)及其管理的社區(qū))劃歸鳳臺縣托管(淮[2015]66號)?！?015年7月1日正式移交；2013年10月1日，將鳳臺縣李沖回族鄉(xiāng)整建制和城關(guān)鎮(zhèn)淮河以南的蘆塘、西魏、淮豐、勝利、拐集、燈塔、山趙、夏灣、淮濱、黑龍?zhí)妒畟€社區(qū)正式劃歸淮南市八公山區(qū)管轄?！?/p>

表1

黃山市將徽州區(qū)巖寺鎮(zhèn)長源村、仙和村，西溪南鎮(zhèn)長林村(約15平方千米、0.7萬人)和休寧縣萬安鎮(zhèn)蕉充村、霞高村、陳坑村、甌山村(約20平方千米、0.6萬人)劃歸屯溪區(qū)新潭鎮(zhèn)管轄。

霍山縣撤銷單龍寺鄉(xiāng)，設(shè)單龍寺鎮(zhèn)(皖民地函[2015]69號)。

利辛縣撤銷劉家集鄉(xiāng)，設(shè)城北鎮(zhèn)(皖民地函[2015]140號)。

懷遠(yuǎn)縣撤銷古城鄉(xiāng)，設(shè)古城鎮(zhèn)(皖民地函[2015]142號)；撤銷褚集鄉(xiāng)，設(shè)褚集鎮(zhèn)(皖民地函[2015]143號)。

臨泉縣撤銷城關(guān)鎮(zhèn)、田橋鄉(xiāng)，設(shè)城關(guān)街道、邢塘街道、田橋街道(皖民地函[2015]237號)。

祁門縣撤銷新安鄉(xiāng)，設(shè)新安鎮(zhèn)(皖民地函[2015]265號)。

2015年10月13日，《國務(wù)院關(guān)于同意安徽省調(diào)整銅陵市六安市安慶市部分行政區(qū)劃的批復(fù)》(國函[2015]181號)：一、同意將安慶市樅陽縣劃歸銅陵市管轄。二、同意撤銷銅陵市銅官山區(qū)、獅子山區(qū)，設(shè)立銅陵市銅官區(qū)，以原銅官山區(qū)、獅子山區(qū)的行政區(qū)域為銅官區(qū)的行政區(qū)域，銅官區(qū)人民政府駐烏木山社區(qū)木魚山大道666號。三、同意設(shè)立六安市葉集區(qū)，將霍邱縣的葉集鎮(zhèn)、三元鎮(zhèn)、孫崗鄉(xiāng)劃歸葉集區(qū)管轄，以葉集鎮(zhèn)、三元鎮(zhèn)、孫崗鄉(xiāng)的行政區(qū)域為葉集區(qū)的行政區(qū)域，葉集區(qū)人民政府駐葉集鎮(zhèn)花園路88號。

二、行政區(qū)改對傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展的影響

自樅陽劃歸銅陵以來，網(wǎng)絡(luò)發(fā)文布帖，罵戰(zhàn)不休。細(xì)細(xì)思來，桐城派文化源于桐、樅兩地，而樅陽這一文化大縣劃離安慶，形成桐城—樅陽文化斷裂帶，對于桐城派文化的保護(hù)大為不利。如今，行政區(qū)劃調(diào)整改革的趨勢不可逆，中國文化保護(hù)亦不容緩息，行政區(qū)改下的經(jīng)濟(jì)騰飛物質(zhì)繁榮與文化保護(hù)斷裂帶之避免的矛盾，如何尋找到兩者間最大程度的平衡點(diǎn)，正是筆者本次所要深思探究的問題。[2]

筆者曾通過對桐、樅兩地進(jìn)行走訪調(diào)查，對當(dāng)?shù)赝┏桥晌幕拇胬m(xù)和影響進(jìn)行相應(yīng)調(diào)查，以小見大，探討歷史文化名城在行政區(qū)劃調(diào)整下對于文化傳承保護(hù)的方法與建議。然而無論是學(xué)生群體，還是當(dāng)?shù)孛癖?、基層，在問及桐城派文化時，許多被調(diào)查者一知半解，而這與地方宣傳的忽視、文化流逝的漠然、互聯(lián)網(wǎng)文明沖擊都有著密切關(guān)聯(lián)。人們對桐城派文化認(rèn)同感普遍不強(qiáng)，存在不置可否的尷尬。而“桐城派”文化在桐、樅兩地的發(fā)展也存在差別，這是全國行政區(qū)改背景下的縮影，也是文化犧牲換取經(jīng)濟(jì)利益的苦果。文化犧牲，深層次上來講，是文明流失，處在文化保護(hù)與經(jīng)濟(jì)繁榮患得患失的為政者角度，這也是一大難題。

行政區(qū)劃的大規(guī)則下，民眾們僅以民生角度和效益理解去認(rèn)識身邊的文化更迭，多是表現(xiàn)為順其自然。如今，文化實(shí)用主義盛行，地域文化被人們打上經(jīng)濟(jì)標(biāo)簽，屯溪老街、夫子廟、鼓浪嶼等，無不是出賣文化價值殘渣與重炒地域經(jīng)濟(jì)效益，而面對無經(jīng)濟(jì)效益可圖的“桐城派”時，隨地域人民炒熱輿論，或隔岸觀火，或偃旗息鼓，或無病呻吟，這是文化發(fā)展的劣性，是現(xiàn)階段文明自我修繕?biāo)杳鎸Φ亩贪濉９P者通過文獻(xiàn)比對，總結(jié)緣由有二：

其一，現(xiàn)代社會，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)往往作為行政區(qū)劃之關(guān)鍵，而區(qū)域一旦被行政化，經(jīng)濟(jì)型群體的形成使得民眾在無意識的狀態(tài)下將更注重經(jīng)濟(jì)性發(fā)展，而因其對區(qū)域文化親歷性不足，對文化價值的認(rèn)識偏差，進(jìn)而使文化短板化。

其二，“經(jīng)濟(jì)搭臺，文化唱戲”，經(jīng)濟(jì)實(shí)力位居榜首。就目前行政區(qū)劃而言，行政區(qū)改中側(cè)重經(jīng)濟(jì)考慮，而行政區(qū)改亦將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)差別的存在。樅陽雖為“桐城三祖”之鄉(xiāng)，但在文化發(fā)展進(jìn)程中，僅停留在概念文化上，對于相關(guān)地區(qū)文化沒有進(jìn)行深度開發(fā)，無論是經(jīng)濟(jì)模式還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面都是差強(qiáng)人意。樅陽經(jīng)濟(jì)實(shí)力尚不如桐城，故其惡劣情形遠(yuǎn)重于桐城，且存在一定的惡性循環(huán)：桐城派文化深遠(yuǎn)價值被隔離，致使其表現(xiàn)愈趨向形式化。

在發(fā)展是第一生產(chǎn)力的理念指導(dǎo)下，去掉或者削弱相關(guān)程序中的經(jīng)濟(jì)性是不具有現(xiàn)實(shí)意義的，著力點(diǎn)應(yīng)放在民眾身上，培養(yǎng)出有精氣神的人。人分兩類，一類為文化發(fā)展中，傳承并研究文化的人，這類人不僅要在文化發(fā)展中培養(yǎng)自身純粹，踏實(shí)精神，還得為文化發(fā)展找尋新形式，比如新媒體平臺，為文化賦予時代活力，而不是僅以文化發(fā)展之虛名頂替實(shí)質(zhì)上的經(jīng)濟(jì)效益追求。當(dāng)然，政府可以在此以適當(dāng)補(bǔ)助。另一類為普通群眾，這類人對文化的理解往往沒有第一類深刻，“精氣神”在他們身上的體現(xiàn)更多表現(xiàn)為接納，在日常精神消費(fèi)中增加桐城派文化因素，并在消費(fèi)后能做到一定反思，不只是融入而無結(jié)果，對文化的認(rèn)識停留在“食之無味，棄之可惜”的雞肋層次。這兩類人，本質(zhì)上都是謀求文化發(fā)展之人，通過認(rèn)知搞突破，透過思維引對策。這樣，無論是文化中經(jīng)濟(jì)性和發(fā)展中地區(qū)不平衡，都會因為“精氣神”之人的存在而有所改善。

三、文化傳承機(jī)制下的行政區(qū)劃設(shè)計的建議

行政區(qū)劃的設(shè)定，文化傳承與發(fā)展。社會里，這兩條競相發(fā)展的線，時常交織，而交織形成的不僅是聯(lián)系點(diǎn)，還有社會抉擇時產(chǎn)生的痛點(diǎn)。這份疼痛往往是由相對柔性的文化所承受，這是文化的現(xiàn)實(shí)際遇，但站在文化感知和文化扎根的角度，我們需要的不僅是一種簡單的發(fā)展模式。由此面對前后者間力量和愿景的落差，要用何種方式才能平衡，做些有意義的思考？

隨著全球化發(fā)展日益深入，世界各國民族文化不斷交流與合作，加深相互認(rèn)同與理解，各國家、民族通過全球化平臺向世界展示自身民族文化獨(dú)特的風(fēng)采，又進(jìn)一步推進(jìn)全球化發(fā)展。

作為古國文明的翹楚，中華民族文化形成統(tǒng)一的、整體性國家文化形象。幾千年來，儒家思想成為凝聚全國各族人民的重要思想，形成了強(qiáng)大的向心力和凝聚力，保障了民族團(tuán)結(jié)和國家統(tǒng)一。但我國地域廣、民族眾多，各地區(qū)、民族在認(rèn)同中華民族文化的同時，又創(chuàng)造出多樣且獨(dú)特的次民族文化與區(qū)域文化。通過若干區(qū)域文化共同組成，既是區(qū)域文化的有機(jī)統(tǒng)一，也是不同區(qū)域文化借此在中華民族文化整體框架內(nèi)互相作用、互相聯(lián)系，賦予文化全新的生機(jī)活力，故中華民族文化同一性和區(qū)域文化多樣性辯證統(tǒng)一、共生共榮。[3]因此，在我國行政區(qū)劃體制改革中，不僅要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)進(jìn)步，也要注重保護(hù)和弘揚(yáng)區(qū)域文化。為此，特提出以下建議：

(一)必須高度重視區(qū)域文化的保護(hù)和傳承

我國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制不斷地經(jīng)歷漫長悠久的歷史驗證，并在最初設(shè)置與不斷完善的過程中孕育出極具地方特色的區(qū)域文化。溯其根本，行政區(qū)劃調(diào)整的最終目的是推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)與文化的可持續(xù)發(fā)展。但從現(xiàn)實(shí)角度而言，我國各地方要員在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心論與片面政績觀的驅(qū)動下，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而用盡手段，行政區(qū)劃調(diào)整更是“最佳手段”的可選范疇。

行政區(qū)改的決策環(huán)節(jié)，應(yīng)充分認(rèn)識區(qū)域文化對于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會和諧的影響，做好務(wù)虛工作，保證好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化繁榮的協(xié)調(diào)性。同時，絕不能以破壞區(qū)域歷史和文化作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代價?！耙允窞殍b，可以知興替”，在行政區(qū)劃體制改革中，要理性冷靜，認(rèn)真汲取歷史的成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)，更加準(zhǔn)確地把握行政區(qū)劃體制與區(qū)域文化的發(fā)展規(guī)律，尊重區(qū)域文化的多樣性和傳承性。[4]

(二)割裂情況下的文化保護(hù)應(yīng)“雙管齊下”

客觀事實(shí)表明，以歷史文化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展鋪路的“代償性補(bǔ)充”是短期效益，難以長久持續(xù)使用。當(dāng)行政區(qū)改不可逆，政府或有關(guān)部門應(yīng)出面協(xié)調(diào)，保證被割裂的區(qū)域文化能夠得到兩邊行政區(qū)域的重視與保護(hù)。通過修建文化基地，形成體系化文化宣傳中心，進(jìn)而擴(kuò)散文化影響力，擁有共同區(qū)域文化的行政區(qū)之間應(yīng)強(qiáng)化合作，形成跨區(qū)型文化聯(lián)動保護(hù)機(jī)制。

正確認(rèn)識文化與經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在聯(lián)系，打造經(jīng)濟(jì)型文化產(chǎn)業(yè)體系，例如黃山市與婺源縣，同為古徽州文化，皖贛兩省力圖共同打造徽州品牌文化，帶動第三產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，為一二產(chǎn)業(yè)積蓄實(shí)力，拉動經(jīng)濟(jì)內(nèi)需的同時又能更好地弘揚(yáng)區(qū)域文化，區(qū)域文化名片由華東地區(qū)輻射至長江流域及全國，以促進(jìn)文化經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。

(三)以區(qū)域文化為依托，保證行政區(qū)劃管理幅度與行政層次合理化

行政區(qū)劃中，管理幅度與行政層級是通過行政區(qū)劃體制長期發(fā)展演變而逐漸完善的。在過程中，區(qū)域文化將行政區(qū)域內(nèi)各個次級行政區(qū)域緊密聯(lián)系，發(fā)揮其紐帶作用，同時區(qū)域文化的規(guī)模大小應(yīng)成為決定行政區(qū)管理幅度和層次的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。社會主義市場經(jīng)濟(jì)初級階段，行政區(qū)管理幅度和層次的合理化能夠暢通行政命令的上傳下達(dá)和民意的下傳上達(dá)渠道，降低行政成本，提高行政效率；促使區(qū)域內(nèi)各經(jīng)濟(jì)要素最佳配置和自由流動，使中心城市輻射效益最大化，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；能夠使區(qū)域內(nèi)社會居民形成共同的心理基礎(chǔ)——?dú)w屬感與凝聚力，保證社會關(guān)系和諧運(yùn)行，穩(wěn)定社會秩序，從而有利于區(qū)域治理。因此，在有必要進(jìn)行行政區(qū)劃管理幅度和層次調(diào)整的過程中，需要以已形成的區(qū)域文化為基礎(chǔ)，參照隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展而改變的政治、經(jīng)濟(jì)、民族、宗教和國防等因素的具體狀況，科學(xué)而合理地確定最適當(dāng)?shù)男姓^(qū)管理幅度和層級。[5]

四、結(jié)語

現(xiàn)代化建設(shè)步伐加快，經(jīng)濟(jì)的追求使得本土文明逐漸流失，樅陽區(qū)改的例子重復(fù)在全國大小城市，行政區(qū)改下的經(jīng)濟(jì)訴求與文化保護(hù)的愿望矛盾劇烈，常常是文化為經(jīng)濟(jì)妥協(xié)讓步，如此以來區(qū)域文化當(dāng)有滄海遺珠之勢。中華文化是中華民族兩千多年來的底蘊(yùn)奠基，是世界上任何民族無法比擬的。尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建成小康社會的同時，更應(yīng)該考慮區(qū)域文化的保護(hù)，尋求兩者的和諧。

于民眾而言，更應(yīng)感受本土文化的博大精深，而不是一味地漠然無知。政府及有關(guān)部門應(yīng)重視本土文化的宣傳，打造區(qū)域品牌，民眾也應(yīng)拓寬思維，愛家鄉(xiāng)，愛文化。行政區(qū)改下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能任由文化妥協(xié)，而應(yīng)形成“經(jīng)濟(jì)搭橋，文化同臺”的局面。

[1]朱建華，陳田，王開泳，戚偉.改革開放以來中國行政區(qū)劃格局演變與驅(qū)動力分析[J].地理研究，2015.

[2]樅陽在線.http：//www.aqzyzx.com/system/2016/03/05/010655988.shtml，2016-8-25.

[3]何星亮.中華民族文化的多樣性、同一性與互補(bǔ)性[J].思想戰(zhàn)線，2010(1).

[4]李金龍，張琦.區(qū)域文化：我國行政區(qū)劃體制改革的重要因素[J].江西社會科學(xué)，2014(4).

[5]李金龍，張琦.區(qū)域文化：我國行政區(qū)劃體制改革的重要因素[J].江西社會科學(xué)，2014(4).

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2095-4379-(2017)07-0009-04

湯曄(1997-)，安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，2014級法學(xué)專業(yè)本科生；劉博宇(1996-)，安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，2014級法學(xué)專業(yè)本科生；指導(dǎo)老師：張衛(wèi)彬，法學(xué)博士，安徽財經(jīng)大學(xué)，教授。