□吳天凱 胡佳明

新型城鎮(zhèn)化項目PPP模式下的風(fēng)險分擔(dān)

□吳天凱 胡佳明

隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進，PPP(政府和社會資本合作)模式已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的首選融資模式。PPP模式以實現(xiàn)各參與方“多贏”為基本理念，可以有效打破政府預(yù)算管理和債務(wù)約束的困境，撬動社會資本進入公共領(lǐng)域，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供巨大資金來源。但PPP項目具有投資巨大、持續(xù)時間長、風(fēng)險高的特點，因而如何公平、合理分擔(dān)風(fēng)險成為項目成功的關(guān)鍵因素。本文通過對PPP項目共擔(dān)和非共擔(dān)風(fēng)險進行歸類，得出項目參與方的風(fēng)險偏好度，利用博弈理論，結(jié)合項目參與方的地位非對稱性討論了不完全信息下的共擔(dān)風(fēng)險討價還價博弈模型，并提出了相關(guān)改進建議。

風(fēng)險分擔(dān)

在國內(nèi)，PPP模式在改革開放后就開始起步，但長期來由于政府部門角色固化以及法律法規(guī)、市場環(huán)境、合作模式等各方面不成熟，使得這一模式推廣一直較慢。隨著政府定位越來越清晰，整體對民營資本開放力度不斷加大以及新型城鎮(zhèn)化的快速推進，PPP模式的優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn)。近年來，PPP模式在城市建設(shè)中有很多有價值的實踐，成為響應(yīng)國家號召落實混合所有制、實現(xiàn)發(fā)揮市場真正成為決定性要素作用的一個工作方向，推動政府城市運營向政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、合作運營的轉(zhuǎn)向。由于新型城鎮(zhèn)化項目PPP項目投資規(guī)模大、持續(xù)時間長，涉及政府和社會資本等眾多參與者，而各方的目標(biāo)和出發(fā)點又各不相同，風(fēng)險承受的意愿和能力也存在差異。因此，風(fēng)險的合理分擔(dān)成為保證項目成功的關(guān)鍵因素，并與社會公共利益密切相關(guān)。

新型城鎮(zhèn)化項目PPP項目的風(fēng)險是指在項目的整個生命周期內(nèi)，即立項、招標(biāo)、融資、建設(shè)、運營、移交等階段里發(fā)生的影響項目目標(biāo)的不確定性，具有階段性、復(fù)雜性、分散性的特點，單個或者少數(shù)投資主體無法獨立承擔(dān)項目全部風(fēng)險。所以，項目的風(fēng)險承擔(dān)主體一般包括多個項目參與方，他們之間通過一種復(fù)雜的合約關(guān)系共同分擔(dān)風(fēng)險。

新型城鎮(zhèn)化PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)一般應(yīng)遵循三個基本原則：能力風(fēng)險對等原則，風(fēng)險應(yīng)該由最有能力控制風(fēng)險的項目參與者承擔(dān)，并應(yīng)由政府部門和社會資本按一定原則公平分擔(dān)；成本效率最優(yōu)原則，風(fēng)險承擔(dān)者以既定資源的投入最大程度地減少風(fēng)險，能夠使項目的經(jīng)濟利益最大化；風(fēng)險收益匹配原則，風(fēng)險承擔(dān)者在風(fēng)險管理中獲得的收益應(yīng)該與所承擔(dān)風(fēng)險相匹配。

依據(jù)上述風(fēng)險分擔(dān)原則，對容易辨別出以最低資源投入最有效地控制風(fēng)險承擔(dān)方的PPP項目，基本上能夠予以合理分配風(fēng)險，如項目設(shè)計與建造風(fēng)險、項目營運風(fēng)險應(yīng)當(dāng)分配給社會資本，政策、法律風(fēng)險就需要更有控制力的政府部門來承擔(dān)。對于超出私人與政府部門控制范圍的“灰色風(fēng)險”，如金融風(fēng)險、供給與需求風(fēng)險等，則需要建立適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險共擔(dān)機制，由社會資本與政府部門共同承擔(dān)。

PPP項目的實踐經(jīng)驗表明，相關(guān)風(fēng)險分配的歸屬并不難解決，難題在于對承擔(dān)風(fēng)險的收益補償、在于風(fēng)險承擔(dān)的激勵約束機制以及“灰色風(fēng)險”的風(fēng)險共擔(dān)機制的安排。如自然不可抗力風(fēng)險的補償、通貨膨脹風(fēng)險的分擔(dān)比例、市場需求的政府部門擔(dān)保數(shù)量等，由于沒有統(tǒng)一的定量評估方法與標(biāo)準(zhǔn)，成為社會資本與政府部門博弈的焦點。

風(fēng)險歸類

新型城鎮(zhèn)化PPP項目成敗的一個關(guān)鍵就是對項目風(fēng)險的評估和分擔(dān)。在新型城鎮(zhèn)化PPP項目中，如果政府部門承擔(dān)過多風(fēng)險，則容易造成政府財政支出壓力；如果社會資本承擔(dān)過多風(fēng)險，則容易損傷社會資本積極性。而合理的項目風(fēng)險分擔(dān)應(yīng)包含兩方面的內(nèi)容：一方面，若該項目風(fēng)險由一方獨立承擔(dān)能達到更好的效果，則由一方承擔(dān)，這時候要做的就是尋找到合適的一方；另一方面，若該項目風(fēng)險雙方都不好控制，或者是雙方都很難確定誰承擔(dān)該項風(fēng)險能取得更好的業(yè)績，則該風(fēng)險需要雙方共擔(dān)，以達到項目整體利益最大化。

在PPP項目中，若一個風(fēng)險超出了任一方能夠獨立承擔(dān)的能力和范圍的時候，這個風(fēng)險就需要政府部門和社會資本共同承擔(dān)，雙方針對此風(fēng)險進行合理的討價還價，最終得出雙方都滿意的承擔(dān)份額。在PPP項目中，政府部門和社會資本之間產(chǎn)生博弈源于它們所追求的目標(biāo)不一致，政府部門追求的是社會價值最大化，而社會資本追求的是經(jīng)濟效益最大化，這將不可避免地導(dǎo)致在有關(guān)風(fēng)險分擔(dān)問題上兩方容易發(fā)生矛盾而影響項目的整體價值。構(gòu)建風(fēng)險分擔(dān)博弈模型就是為了尋找一個平衡點，這個平衡點能得到項目雙方的認(rèn)可，從宏觀上對風(fēng)險合理的分配提供一定的依據(jù)。風(fēng)險分擔(dān)的目的就是使雙方整體滿意度最大，更能有效地調(diào)動雙方參與項目的積極性。

模型構(gòu)件及分析

任何一個PPP項目，在政府部門和社會資本對風(fēng)險分擔(dān)進行討價還價時，政府部門可能會為了顧及大眾利益而向社會資本隱藏一些信息，導(dǎo)致雙方信息不對稱，政府部門在此談判過程中就更具有優(yōu)勢。所以，在不完全信息條件下的討價還價博弈模型中，關(guān)鍵是找出雙方之間的隱藏信息，進而為自己在討價還價過程中占據(jù)優(yōu)勢地位提供支持和幫助。構(gòu)建不完全信息情況下共擔(dān)風(fēng)險的分擔(dān)博弈模型有利于更準(zhǔn)確地反映現(xiàn)實中的PPP項目風(fēng)險分擔(dān)情形，為政府部門和社會資本在信息不完全的情況下采取合適的行動策略，承擔(dān)適量的風(fēng)險份額提供充足的理論和現(xiàn)實基礎(chǔ)。

（一）模型基本假設(shè)

盡管PPP項目風(fēng)險始終存在，但是雙方還是朝著效用最大化的目標(biāo)而展開合作。從博弈論的角度出發(fā)，政府部門和社會資本有關(guān)共擔(dān)風(fēng)險分配方面的博弈可以分為兩個階段，即前期的合作階段和后期的非合作階段。

合作博弈主要表現(xiàn)在政府部門和社會資本通過對市場的了解，發(fā)現(xiàn)了二者具有互補性，政府部門缺乏資金支持，而社會資本缺乏政府保障，進而促使了雙方采取PPP模式開展項目的建設(shè)和運營，也明白了其中的風(fēng)險和由此而產(chǎn)生的收益，最終共同確立了一個雙方都認(rèn)可的分配方案；非合作博弈主要體現(xiàn)在當(dāng)風(fēng)險和收益分配確定之后，公私雙方都會努力去開展項目，盡全力使自身承擔(dān)此風(fēng)險而獲得更大的收益。

在PPP項目運行過程中，風(fēng)險是可預(yù)知和可防控的，但又是不可消滅的，政府部門和社會資本對此應(yīng)該有清晰的認(rèn)識。然而，在現(xiàn)實情況下，公私雙方的信息又是不完全的，雙方對于對方的策略選擇都是未知的，雙方都無法預(yù)知對方為了獲得風(fēng)險收益而會采取什么樣的努力和做出怎樣的策略選擇。

（二）模型討論

PPP項目涉及博弈的主體是政府部門和社會資本，它們之間的博弈始終圍繞著項目整個生命周期，雙方也始終圍繞著風(fēng)險的分擔(dān)和利益的分配問題展開激烈的博弈。

在不完全信息博弈中，談判損耗系數(shù)和雙方之間的地位非對稱性始終是存在的，最大的不同點即是政府部門知道自己是否會采取強勢地位而向社會資本轉(zhuǎn)移風(fēng)險分擔(dān)份額，而社會資本不知道政府部門是否會采取強勢地位而向自己轉(zhuǎn)移風(fēng)險，它僅僅知道政府部門會采取強勢地位威懾自己接受承擔(dān)更多的風(fēng)險概率為q1，而不采取強勢地位威懾自己接受承擔(dān)更多的風(fēng)險概率為q2，且q1+q2=1。與之相對應(yīng)的是，當(dāng)社會資本認(rèn)定政府部門會采取強勢地位向自己轉(zhuǎn)嫁更多的風(fēng)險時，社會資本會采取強硬的態(tài)勢進行談判，并只接受可承受的政府部門欲轉(zhuǎn)移風(fēng)險份額。當(dāng)社會資本認(rèn)定政府部門不會采取強勢地位向自己轉(zhuǎn)嫁更多的風(fēng)險時，社會資本會主動向政府部門示好，主動承擔(dān)在采取強勢地位時政府部門欲轉(zhuǎn)移風(fēng)險份額，以達到和政府部門建立良好的戰(zhàn)略合作關(guān)系的目的。

制度設(shè)計和建議

創(chuàng)建風(fēng)險分擔(dān)的約束機制。風(fēng)險分擔(dān)約束機制是PPP模式的核心。在現(xiàn)有的新型城鎮(zhèn)化PPP項目中，項目風(fēng)險分擔(dān)的主體分別為政府和社會資本，風(fēng)險分擔(dān)的約束機制的建立實際上就是圍繞著兩者的風(fēng)險博弈開展。由于政府和社會資本在利益訴求、風(fēng)險分配等方面存在差異，雙方地位的不平等和項目緊迫性的要求等原因，會導(dǎo)致某一方被迫接受對方的要求，在具體實施過程中往往會產(chǎn)生承諾難以兌現(xiàn)或其他爭議性風(fēng)險。因而在確立PPP模式風(fēng)險分擔(dān)時，必須建立一套完整、系統(tǒng)、合理的風(fēng)險分擔(dān)約束機制，加強對風(fēng)險各分擔(dān)方的監(jiān)督和約束，以加強政府部門的引導(dǎo)和服務(wù)，提高社會資本的管理效率和質(zhì)量，保證風(fēng)險分擔(dān)的公平和高效。

設(shè)定風(fēng)險預(yù)備金和建立風(fēng)險補償機制。對新型城鎮(zhèn)化PPP項目進行風(fēng)險分擔(dān)的主要目的，在于對項目實施工程中可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險進行合理分配，保障項目的順利實施。因而在建立風(fēng)險分擔(dān)及約束機制后，有必要設(shè)定風(fēng)險預(yù)備金，并建立風(fēng)險補償機制，提高項目各參與主體風(fēng)險防控的積極性和效率。在PPP項目正式實施之前，政府和社會資本需根據(jù)確定的風(fēng)險承擔(dān)比例，按照比例繳納一定的風(fēng)險預(yù)備金到雙方共同成立的項目公司。如在項目實施過程中，由于一方的原因沒有承擔(dān)風(fēng)險防控的義務(wù)，導(dǎo)致風(fēng)險產(chǎn)生，并給另一方帶來損失的，那風(fēng)險預(yù)備金就劃歸受損方所有。這種機制可以有效約束各項目實施主體方的行為，使雙方更自覺參與到項目風(fēng)險防控，最大限度降低項目風(fēng)險，保障項目的順利開展實施。同時，風(fēng)險的客觀存在性，這就要求項目參與主體在實行風(fēng)險防控時，必然要承擔(dān)一定的成本，而這一成本是很多項目參與方所不愿意承擔(dān)的，從而導(dǎo)致在面對潛在風(fēng)險時，往往采用聽之任之的漠然態(tài)度，項目風(fēng)險也隨之放大。因此必須建立一套面對項目風(fēng)險控制的補償機制，在人、財、物等方面予以風(fēng)險防控一定補償支持，使實施主體消除對項目風(fēng)險防控成本的顧慮，更好防控項目存在的風(fēng)險。

分享風(fēng)險收益。風(fēng)險是一把“雙刃劍”，既可能帶來損失，也可能產(chǎn)生收益。尋求在新型城鎮(zhèn)化PPP項目中的收益，也是在PPP模式中各風(fēng)險分擔(dān)方的一個重要出發(fā)點。在確定項目合理風(fēng)險分擔(dān)機制的同時，有必要對項目風(fēng)險收益進行詳述，明確各方所能得到的風(fēng)險收益，這樣才能保證各參與方的積極性，強化風(fēng)險責(zé)任，加強目標(biāo)引導(dǎo)，真正發(fā)揮政企雙方的優(yōu)勢，做到項目各參與方利益最大化。

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