文/王瑋娟

【拍案說法】

從舉報答復(fù)行為的性質(zhì)看質(zhì)監(jiān)行政機關(guān)處理舉報答復(fù)的義務(wù)要求

文/王瑋娟

一、案例背景

舉報是個人或組織對涉嫌違法的人或事，依法向國家機關(guān)或有權(quán)受理、處理的其他組織進行檢舉報告的行為。舉報答復(fù)則是舉報人舉報后，舉報受理機關(guān)經(jīng)調(diào)查、處理，采取規(guī)定的行為將處理結(jié)果告知舉報人的行為。實踐中，行政機關(guān)一般以已經(jīng)受理、不予受理、已經(jīng)立案、未發(fā)現(xiàn)違法行為等答復(fù)舉報人，但因上述答復(fù)未能如舉報人所愿，其常以行政機關(guān)不作為或未在法定時限內(nèi)履行法定職責(zé)為由提起行政復(fù)議。對于該申請，復(fù)議機關(guān)是否會予以支持？審理的理由是什么？本文擬就該問題進行探討，并對舉報答復(fù)提出建議，以期為實踐提供參考。

二、案情內(nèi)容

2015年6月26日，舉報人李某向被申請人甲區(qū)市場監(jiān)管局郵寄《舉報信》，反映A公司通過某網(wǎng)銷售的“感應(yīng)小夜燈”未取得強制性產(chǎn)品認證，違反了《強制性產(chǎn)品認證管理規(guī)定》，要求：1.依法受理并書面回復(fù)；2.依法立案查處并給予獎勵；3.依法予以行政處罰并公布；4.書面告知處理結(jié)果。收到舉報后，被申請人于7月6日依職權(quán)對A公司進行調(diào)查，并于7月8日對A公司涉嫌違法行為進行立案。同日，被申請人制作《告知書》，郵寄送達舉報人。

2016年6月27日，被申請人作出《行政處罰決定書》，認為A公司擅自銷售未經(jīng)國家強制性認證的小夜燈，依據(jù)《認證認可條例》第六十七條作出行政處罰決定。2016年11月30日，舉報人向被申請人提出政府信息公開申請，要求公開其對A公司舉報案件的辦理結(jié)果。2016年12月17日，舉報人收到《政府信息公開申請告知書》，認為被申請人未及時告知舉報人案件的處理結(jié)果，于2017年2月15日向市質(zhì)監(jiān)局申請行政復(fù)議。

三、案例分析

甲區(qū)市場監(jiān)管局在答復(fù)書中提出，根據(jù)滬質(zhì)技監(jiān)監(jiān)〔2011〕550號《上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督申訴舉報咨詢工作管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）第二十一條和《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）第十二條的規(guī)定，其在規(guī)定的時間內(nèi)對舉報事項進行調(diào)查，并將“已經(jīng)立案”的處理結(jié)果告知舉報人，已履行了法定職責(zé)。對行政相對人的處罰結(jié)果是否告知不是法定職責(zé)。

本案中，舉報人理解的“處理結(jié)果”與行政機關(guān)作出的“處理結(jié)果”之間存在分歧，何為“處理結(jié)果”，如何理解法律規(guī)定中的“處理結(jié)果”是本案審理的重點。筆者認為要解決這一問題，首先要確定行政機關(guān)舉報答復(fù)行為的法律性質(zhì)。

1.不屬于行政事實行為

有觀點認為，舉報答復(fù)行為不直接針對相對人自身的權(quán)益，屬于事實行為，因而不應(yīng)納入行政復(fù)議、行政訴訟的審理范圍。學(xué)理上，事實行為是指行政主體運用行政職權(quán)做出的，不具有法律效果的行為。但在舉報答復(fù)行為中，舉報人依申請有獲得物質(zhì)獎勵的權(quán)利，如《產(chǎn)品質(zhì)量法》第十條第二款“產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門和有關(guān)部門應(yīng)當為檢舉人保密，并按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定給予獎勵”，因此，行政機關(guān)對舉報作為或不作為均會直接或間接地影響舉報人的合法權(quán)益，將舉報答復(fù)行為簡單視為告知、不產(chǎn)生利害關(guān)系的行政事實行為不妥。

2.符合行政行為標準

①行政行為構(gòu)成要件。我國行政法學(xué)界對行政行為的構(gòu)成要件有三要件說、四要件說等等，尚未形成共識，但各種觀點中的基本要件包括：第一，由行政主體作出；第二，在職能上有行政權(quán)的存在；第三，在法律上有行政法律效果的存在。即行政行為是行政主體通過履行自身的行政管理服務(wù)職能，對行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行為，其影響包括設(shè)立、變更、消除某種權(quán)利或義務(wù)，也包括確定、認可法律關(guān)系或法律事實。

②舉報答復(fù)行為是行政行為。參照上述關(guān)于行政行為構(gòu)成要件的分析，舉報答復(fù)行為的主體為行政機關(guān)，一般該行政機關(guān)為舉報人提出舉報事項并要求依法處理的行政機關(guān)。從職能要件看，《消費者權(quán)益保護法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《強制性產(chǎn)品認證管理規(guī)定》等法律、行政法規(guī)都明確規(guī)定行政機關(guān)負有依法調(diào)查處理答復(fù)舉報人的職責(zé)，行政機關(guān)的答復(fù)是履行行政職責(zé)的行為。從法律效果看，舉報人依申請享有了答復(fù)的行政法權(quán)利，該權(quán)利包括程序上的法律效果，也包括實體意義上的法律效果。因此，行政機關(guān)舉報答復(fù)的行為應(yīng)屬行政行為。此外，因現(xiàn)受理的舉報行為限定為當事人基于維護自身利益需要而提起的，行政機關(guān)對舉報人所作出的具有特定性、具體化的答復(fù)行為是具體行政行為。

3.“已經(jīng)立案”的告知不是具體行政行為

根據(jù)《強制性產(chǎn)品認證管理規(guī)定》第四十八條和《管理辦法》第二十一條的規(guī)定，履行強制性產(chǎn)品認證監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)在收到舉報后，應(yīng)當進行調(diào)查、處理，并將處理結(jié)果告知舉報人。綜合上述關(guān)于舉報答復(fù)法律性質(zhì)的分析，該處理結(jié)果應(yīng)是對舉報人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生一定影響的具體行政行為。但本案中，甲區(qū)市場監(jiān)管局在初步核查后發(fā)現(xiàn)舉報事項涉嫌違法行為，根據(jù)《程序規(guī)定》第十二條予以立案，并將立案情況告知舉報人，該告知不具有行政行為所必需的法律效果，不屬于具體行政行為。因此，被申請人甲區(qū)市場監(jiān)管局在作出行政處罰決定后未將處理結(jié)果告知舉報人，未履行法定職責(zé)，構(gòu)成行政不作為。

4.舉報答復(fù)的建議

日前，市質(zhì)監(jiān)局已修訂并發(fā)布了新的《管理辦法》，其中第二十二條規(guī)定了答復(fù)的要求和延期的時限。實踐中，各區(qū)市場監(jiān)管部門受理舉報量大、人員變動快，法律法規(guī)多，如果舉報案件辦理期限長，如本案自舉報到作出行政處罰決定，用時一年，很容易就導(dǎo)致超期告知、未履行告知義務(wù)的后果。對此，筆者建議根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，可以根據(jù)調(diào)查的情況作出不同的答復(fù)：

①經(jīng)過調(diào)查，作出立案處理的。對該情況可以有兩種方式，一種是在立案后案件事實調(diào)查清楚的，應(yīng)將予以行政處罰的結(jié)果告知舉報人；第二種方式是鑒于全面推行行政處罰信息公開，應(yīng)在告知書中告知舉報人立案情況、立案號及政務(wù)信息公開查詢的渠道等，待行政處罰結(jié)果作出后便無需另行告知。

②經(jīng)過調(diào)查，作出責(zé)令改正、移送等其他處理的。根據(jù)《程序規(guī)定》，質(zhì)監(jiān)部門發(fā)現(xiàn)辦理的案件不屬于本機關(guān)管轄的，應(yīng)當將案件移送有管轄權(quán)的質(zhì)監(jiān)部門處理，并告知舉報人。

③不予立案的。經(jīng)對舉報事項核查，發(fā)現(xiàn)舉報事項不存在，或因不存在違法行為不符合立案標準的，則應(yīng)當作出不予立案的決定，并告知舉報人。

④其他情況的處理。如行政機關(guān)對舉報事項的調(diào)查，無法在法定的時間內(nèi)作出上述三類處理告知的，則應(yīng)當將進行調(diào)查的情況告知舉報人，但該告知并不免除舉報事項調(diào)查清楚后結(jié)果告知的義務(wù)。

（支持單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局政策法規(guī)處）