文 /陳 宇 朱明亞 張 帆

【2016年度“質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理”優(yōu)秀征文】

風(fēng)險(xiǎn)管理視角下的質(zhì)量安全監(jiān)管芻議

文 /陳 宇 朱明亞 張 帆

文章在引入全面風(fēng)險(xiǎn)管理理念的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前質(zhì)量安全監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)困境、提出加強(qiáng)構(gòu)建市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)防范與控制的風(fēng)險(xiǎn)管理體系的必要性，并介紹了質(zhì)量安全監(jiān)管的主要實(shí)現(xiàn)路徑，構(gòu)建了產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管控制機(jī)制總體框架模型，在此過程中對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管部門提升質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管效能也提出了合理化建議。

風(fēng)險(xiǎn)管理 質(zhì)量監(jiān)管 應(yīng)急處置

一、當(dāng)前質(zhì)量安全監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)困境

在ISO 9000:2015標(biāo)準(zhǔn)中，“質(zhì)量”被定義為一組固有特性滿足要求的程度，是指一個(gè)關(guān)注質(zhì)量的組織倡導(dǎo)一種文化，其結(jié)果導(dǎo)致其行為、態(tài)度、活動(dòng)和過程，通過滿足顧客和相關(guān)方的需求實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量不僅包括其預(yù)期的功能和性能，而且還涉及顧客對(duì)其價(jià)值和利益的感知。對(duì)于質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督（市場(chǎng)監(jiān)管）部門來(lái)說，質(zhì)量監(jiān)管的主要工作內(nèi)容就是規(guī)制可能或者已經(jīng)出現(xiàn)的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)問題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)是保證產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的主體，但由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的不完善，企業(yè)的逐利行為往往導(dǎo)致產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量得不到保證，因此，為了保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，政府必須采用監(jiān)管手段來(lái)保證產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。但總體來(lái)看，當(dāng)前質(zhì)量安全監(jiān)管工作仍面臨諸多問題和障礙，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

1.質(zhì)量監(jiān)測(cè)外部環(huán)境復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警難度較高

從質(zhì)量安全突發(fā)事件本身的特性來(lái)看，往往具有前兆不充分、復(fù)雜性顯著、危害潛伏時(shí)間長(zhǎng)的特點(diǎn)，使得對(duì)事件的監(jiān)測(cè)與預(yù)警難度加大。以食品產(chǎn)品為例,涉及食品質(zhì)量的突發(fā)事件的形成是一個(gè)復(fù)雜而且相對(duì)漫長(zhǎng)的過程，主要包括原料供應(yīng)、運(yùn)輸、生產(chǎn)與加工、銷售與食用等多個(gè)環(huán)節(jié)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都有可能產(chǎn)生造成食品安全隱患的風(fēng)險(xiǎn)。然而，這些不利因素往往只有在經(jīng)過消費(fèi)者食用之后才會(huì)暴露出來(lái)，同時(shí)，有些食品安全問題具有累積性，爆發(fā)后會(huì)在短時(shí)間內(nèi)形成大面積、大范圍的事件，潛在次生或衍生危害巨大、破壞性嚴(yán)重。因此對(duì)于這類食品質(zhì)量安全突發(fā)事件，質(zhì)量監(jiān)督（市場(chǎng)監(jiān)管）部門往往難以采取有效預(yù)警措施，從而導(dǎo)致質(zhì)量安全突發(fā)事件的發(fā)生乃至局勢(shì)失控。

2.風(fēng)險(xiǎn)管理缺乏主動(dòng)性，事后管理弊端叢生

雖然在質(zhì)量監(jiān)管中有行政許可、產(chǎn)品強(qiáng)制性認(rèn)證等事前監(jiān)管手段，但總體來(lái)說目前現(xiàn)有的質(zhì)量管理體系缺乏查找風(fēng)險(xiǎn)、防范風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)性，主要側(cè)重于質(zhì)量安全事件爆發(fā)后的應(yīng)對(duì)和恢復(fù)，而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)與預(yù)防工作做得不夠。往往等到風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨，才會(huì)想到控制和處置風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該說只重視事后的補(bǔ)救性管理，缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生前可能性階段的預(yù)防性管理。缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)，使質(zhì)量監(jiān)督（市場(chǎng)監(jiān)管）部門在風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)處于被動(dòng)的撞擊式反應(yīng)，而不是主動(dòng)出擊。而且以往無(wú)論是標(biāo)準(zhǔn)化質(zhì)量管理還是全面質(zhì)量管理，都只是從產(chǎn)品質(zhì)量的一個(gè)角度切入進(jìn)行研究，沒有對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)的全流程以及整個(gè)流程中涉及的企業(yè)、消費(fèi)者、監(jiān)管者等多主體進(jìn)行全面的分析研究，因此常規(guī)事后管理模式往往難以應(yīng)對(duì)處置質(zhì)量安全突發(fā)事件。

3. 風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制不完善，質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)信息溝通不暢

雖然當(dāng)前本市所有區(qū)均已實(shí)現(xiàn)原工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)“三合一”的大市場(chǎng)監(jiān)管體制，質(zhì)量安全分段式管理的問題有所緩解，但由于區(qū)域性的職責(zé)劃分，高度協(xié)調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制尚不完善。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，應(yīng)對(duì)方式相對(duì)簡(jiǎn)單、單一，處置危機(jī)時(shí)不能做到游刃有余，特別是在面對(duì)復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)事件，需要各種資源協(xié)同運(yùn)作時(shí)，就顯得捉襟見肘，不能形成多元立體反應(yīng)機(jī)制。而且在信息化風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，信息溝通問題變得日益復(fù)雜，全球化和信息多元化使得監(jiān)管部門的信息控制能力弱化。礙于傳統(tǒng)的“外松內(nèi)緊”宣傳策略，當(dāng)有風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，有些監(jiān)管部門往往采取失語(yǔ)的方式，而不主動(dòng)進(jìn)行信息溝通。 這樣不但無(wú)法達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)控制的目的，反而容易陷于被動(dòng)，置自身于合法性危機(jī)和權(quán)威性危機(jī)之中，如此前的“雅培奶粉質(zhì)量門”事件就應(yīng)該引起質(zhì)量監(jiān)督（市場(chǎng)監(jiān)管）部門的深刻反思。

二、質(zhì)量安全監(jiān)管的主要實(shí)現(xiàn)路徑——全面的風(fēng)險(xiǎn)管理

當(dāng)代“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的環(huán)境復(fù)雜性、情況緊急性、過程多變性及原因不確定性，對(duì)質(zhì)量監(jiān)督（市場(chǎng)監(jiān)管）部門的質(zhì)量管理能力和管理體系提出了巨大的挑戰(zhàn)和更高的要求。2015年推出的ISO 9001修訂版將風(fēng)險(xiǎn)管理作為質(zhì)量管理體系（QMS）的一個(gè)要素，說明風(fēng)險(xiǎn)管理的概念已為現(xiàn)實(shí)所接受，這要求質(zhì)量監(jiān)督（市場(chǎng)監(jiān)管）部門必須建立著眼于質(zhì)量安全監(jiān)管的全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系。比如針對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管問題，產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)的可傳導(dǎo)性與乘數(shù)效應(yīng)決定了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效監(jiān)管必須從全流程、多主體的角度出發(fā)，并綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)機(jī)制和管理的控制機(jī)制，從生產(chǎn)環(huán)節(jié)開始對(duì)產(chǎn)品和企業(yè)的全生命周期進(jìn)行監(jiān)管。

1.產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管環(huán)境：基于全流程、多主體的全面風(fēng)險(xiǎn)分析

要實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的全面風(fēng)險(xiǎn)的控制，就需要對(duì)監(jiān)管體系所處的環(huán)境及其可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域進(jìn)行全面的分析與評(píng)估，總結(jié)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為突發(fā)事件的途徑。整體而言，分為以下三種情況：一是基于產(chǎn)品自身屬性的分析，即對(duì)組成產(chǎn)品的部件、產(chǎn)品的主要性能、產(chǎn)品固有的技術(shù)型風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行分析；二是基于全流程的產(chǎn)品鏈分析，即對(duì)產(chǎn)品鏈所涵蓋的原料供應(yīng)、運(yùn)輸、生產(chǎn)與加工、銷售與使用等多個(gè)環(huán)節(jié)中的管理型風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，繼而通過規(guī)范管理行為來(lái)控制風(fēng)險(xiǎn)；三是基于多主體的監(jiān)管體系分析，即對(duì)監(jiān)管體系中的監(jiān)管部門、媒體、公眾、行業(yè)協(xié)會(huì)等多元主體進(jìn)行分析，同時(shí)對(duì)制約這些主體之間相互關(guān)系的工作標(biāo)準(zhǔn)、制度、行為等制度風(fēng)險(xiǎn)也要進(jìn)行系統(tǒng)分析。2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：對(duì)風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的損失進(jìn)行預(yù)防在對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管環(huán)境進(jìn)行全面風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上，需要對(duì)總結(jié)出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行評(píng)估，主要是分析風(fēng)險(xiǎn)的兩個(gè)基本要素：不利后果與可能性。其中，“不利后果”包括主觀和客觀兩個(gè)方面，即可能產(chǎn)生的人身傷害和可能造成的社會(huì)影響。一般情況下，根據(jù)事件的嚴(yán)重程度和頻繁程度對(duì)其進(jìn)行歸類。嚴(yán)重程度就是“這種風(fēng)險(xiǎn)對(duì)社會(huì)的負(fù)面影響有多大”，頻繁程度就是“這種事件經(jīng)常發(fā)生的可能性有多大”。

3.質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管控制：實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源的合理配置

通過先前基于全流程、多主體的全面風(fēng)險(xiǎn)分析基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，就可以制定出處理“潛在損失”的系統(tǒng)規(guī)劃，即設(shè)置產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的內(nèi)容，同時(shí)配置監(jiān)管資源。本文基于施穎（2013）提出的IDEF建模方法，構(gòu)建了產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管控制機(jī)制總體框架模型并進(jìn)行分析，模型主要由應(yīng)用系統(tǒng)、輸入、輸出、控制與機(jī)制構(gòu)成，各應(yīng)用系統(tǒng)為過程控制機(jī)制的基本內(nèi)容（如圖1所示）。

① 應(yīng)用系統(tǒng)（按照產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的基本要求制定）

?支撐系統(tǒng)。主要制定產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的組織、法律、制度、技術(shù)等支撐體系，為過程控制機(jī)制提供約束與保障。

?風(fēng)險(xiǎn)信息快速收集系統(tǒng)。作為風(fēng)險(xiǎn)傷害信息交換中心，用于收集、調(diào)查、分析并發(fā)布傷害數(shù)據(jù)和信息，這些數(shù)據(jù)和信息涉及到產(chǎn)品有關(guān)的傷害、死亡與疾病的原因以及預(yù)防措施。

?危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)系統(tǒng)。基于產(chǎn)品全生命周期的全流程控制，包括設(shè)計(jì)、原材料采購(gòu)、加工制造、銷售運(yùn)輸至消費(fèi)使用整個(gè)生產(chǎn)過程所有環(huán)節(jié)的全面性監(jiān)督控制。

圖1 產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管控制機(jī)制總體架構(gòu)

?產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯系統(tǒng)。主要通過對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全信息進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化采集、規(guī)范化處理，并對(duì)外發(fā)布，最終達(dá)到“源頭可追溯、生產(chǎn)有記錄、流向可跟蹤、責(zé)任可追究”的目標(biāo)。

② 輸入

主要指目前已具備的相關(guān)條件，由內(nèi)部基礎(chǔ)條件與外部基礎(chǔ)條件構(gòu)成，內(nèi)部條件包括產(chǎn)品信息、組織結(jié)構(gòu)、人員情況等，外部條件包括產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)商，上下游企業(yè)等。

③ 輸出

主要指各類信息以及質(zhì)量監(jiān)督（市場(chǎng)監(jiān)管）部門作出的相關(guān)監(jiān)管措施等。

④ 控制

主要指當(dāng)前的監(jiān)管規(guī)模、結(jié)構(gòu)、模式以及技術(shù)水平、法律法規(guī)等。

三、提升質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管效能的思路對(duì)策

當(dāng)前我國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型期，更處于矛盾凸顯期和突發(fā)事件易發(fā)期。涉及到質(zhì)量安全類的突發(fā)事件呈現(xiàn)出種類多、影響大、連發(fā)性強(qiáng)、損失重、處置難等特點(diǎn)。為適應(yīng)新形勢(shì)，當(dāng)前的質(zhì)量監(jiān)督管理體系也需要進(jìn)行深度調(diào)整，按照“放、管、治”三位一體的質(zhì)量提升思路，變注重事后監(jiān)管為事前、事中、事后監(jiān)管相結(jié)合的全過程管理模式，努力構(gòu)建起“企業(yè)自主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、行業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會(huì)參與”的質(zhì)量社會(huì)共治格局。

1.樹立全面風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，構(gòu)建事前預(yù)防機(jī)制

以往的質(zhì)量安全監(jiān)管工作更多的是一種“救火”行為，主要側(cè)重于事后監(jiān)管，并沒有突出預(yù)防、處置和恢復(fù)全過程管理的思路，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警能力弱，主動(dòng)保障性較差。從風(fēng)險(xiǎn)管理全過程視角來(lái)看，今后的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作必須要從“突發(fā)事件”發(fā)生前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警著眼，努力構(gòu)建事前預(yù)防機(jī)制。

具體來(lái)說，一方面要做好產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控規(guī)劃準(zhǔn)備工作，主要包括明確被評(píng)估對(duì)象、建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)則，完善產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)控相關(guān)法律，健全行政許可、強(qiáng)制檢驗(yàn)、分類監(jiān)管、合格評(píng)定、吹哨人等監(jiān)管制度，為產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的順利開展創(chuàng)造良好的環(huán)境；另一方面要做好產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的風(fēng)險(xiǎn)信息收集、評(píng)估、預(yù)警工作。風(fēng)險(xiǎn)管理的核心是風(fēng)險(xiǎn)因素的識(shí)別和評(píng)估，只有正確判斷與識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)源，才能確定風(fēng)險(xiǎn)管理工作的目標(biāo)和任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，確定產(chǎn)品質(zhì)量安全的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，根據(jù)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，及時(shí)準(zhǔn)確地向社會(huì)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)警示，提醒消費(fèi)者注意產(chǎn)品存在的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)和潛在危害。

2. 完善風(fēng)險(xiǎn)管理組織體系，構(gòu)建事中響應(yīng)機(jī)制

質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)管理工作具有明顯的專業(yè)化特征，實(shí)行專業(yè)化管理為主有利于及時(shí)、全面地掌握信息，有效統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各方面的資源和力量。因此未來(lái)需要整合現(xiàn)有監(jiān)管和技術(shù)資源，打造一支專業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)處置應(yīng)急隊(duì)伍，同時(shí)科學(xué)合理地處理好監(jiān)管部門、第三方檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)等多元主體的關(guān)系，明確職能部門管理、企業(yè)負(fù)責(zé)、專業(yè)機(jī)構(gòu)處置的原則，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，與社會(huì)單元一起完善風(fēng)險(xiǎn)管理組織體系建設(shè)。

同時(shí)，為提高監(jiān)管效率，應(yīng)該深化事中質(zhì)量安全問題核查機(jī)制。按照事前監(jiān)測(cè)體系傳遞的質(zhì)量問題信息，有針對(duì)性地開展問題調(diào)查、核實(shí)與評(píng)估。其主要包括產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、企業(yè)監(jiān)督檢查、產(chǎn)品監(jiān)督抽查等。通過開展質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，以技術(shù)手段驗(yàn)證產(chǎn)品質(zhì)量問題，預(yù)判可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，提高質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力。通過開展企業(yè)監(jiān)督檢查，以行政手段“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”核實(shí)企業(yè)質(zhì)量行為，查找問題形成原因，獲取相關(guān)證據(jù)資料。通過開展產(chǎn)品監(jiān)督抽查，實(shí)現(xiàn)定向抽檢，提高監(jiān)督抽查的精度和問題判定的準(zhǔn)度，提升資源利用效率和費(fèi)效比。

3. 加強(qiáng)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)信息溝通，深化事后輿情應(yīng)對(duì)機(jī)制

質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之后，相關(guān)部門，相關(guān)社會(huì)主體都應(yīng)該及時(shí)有效地形成社會(huì)監(jiān)管合力，共同應(yīng)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)事件所帶來(lái)的社會(huì)輿情關(guān)注。因此，我們要不斷完善產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)通報(bào)制度，包括及時(shí)約談涉事企業(yè)，向其主管部門通報(bào)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)事件，及時(shí)向社會(huì)公布產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)事件的詳細(xì)情況等，消除公眾的恐慌情緒。

具體來(lái)說應(yīng)該著力深化質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)事后輿情應(yīng)對(duì)機(jī)制建設(shè)，提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置能力。突發(fā)性質(zhì)量安全事件的特點(diǎn)要求政府在建立反應(yīng)機(jī)制的過程中必須突出一個(gè)“快”字，即信息的輸入速度要快、信息的分析速度要快、信息的輸出要快、信息的反饋要快。首先要建立高效的、統(tǒng)一的信息收集機(jī)制，依靠產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯系統(tǒng)，以最快的速度，準(zhǔn)確掌握情況的變化；其次要打破信息過于集中的格局，適度賦予相關(guān)監(jiān)管部門信息發(fā)布權(quán)，并更好地完善政府部門發(fā)言人制度，避免出現(xiàn)質(zhì)量安全事件發(fā)生后，監(jiān)管部門“猶抱琵琶半遮面”，集體失語(yǔ)的情況；最后在信息的發(fā)布環(huán)節(jié)，應(yīng)該增加層級(jí)，使更多掌握信息的主體均能及時(shí)發(fā)布信息，擴(kuò)大信息的受眾面，從而有效降低輿情風(fēng)險(xiǎn)。

[1] 施穎. 產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制研究[D]. 北京: 中國(guó)礦業(yè)大學(xué), 2013.

On the basis of introducing a comprehensive risk management concept, combined with the reality of the dilemma of current quality and safety supervision, the paper put forward the necessity of strengthening market supervision system, the risk management system to prevent and control the quality risk. The paper introduces the main path to realize the quality and safety supervision. The paper constructs the overall framework model of product quality and safety risk control and control mechanism, and puts forward some reasonable suggestions on how to improve the quality and safety risk regulation efficiency of market supervision departments.

Risk management; Quality supervision; Emergency disposal

（作者單位：上海市青浦區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局）