黃信瑜

(安徽財經(jīng)大學法學院，安徽 蚌埠 233030)

地方政府環(huán)保監(jiān)管責任有效落實的路徑分析*

黃信瑜

(安徽財經(jīng)大學法學院，安徽 蚌埠 233030)

實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展是福國利民、代際公平的一項重要工作，是尊重民意的體現(xiàn)，也是當下民生的迫切需要，更是中國永續(xù)發(fā)展的根本保障。環(huán)保監(jiān)管實踐規(guī)律表明，政府作為環(huán)境保護的直接責任主體，其履行環(huán)境監(jiān)管責任的優(yōu)劣，是直接影響環(huán)境質(zhì)量好壞的關鍵所在。為此，實有必要在總結分析地方政府環(huán)保監(jiān)管責任不足基礎上，完善能充分反映環(huán)?？冃гu價考核與激勵機制的制度安排；以及通過公眾參與和監(jiān)督的外部機制，來協(xié)助與推進地方政府環(huán)保監(jiān)管之責的有效落實。

環(huán)境利益 環(huán)保監(jiān)管 考核機制 公眾參與

隨著科技的進步和工業(yè)文明的發(fā)展，人類對環(huán)境污染的破壞與日俱增。環(huán)境問題已不再局限于一國之內(nèi)，而是逐漸發(fā)展成為全球性的難題。誠如日本著名的環(huán)境法學者原田尚彥所指出的，日益惡化的環(huán)境破壞和污染問題，是伴隨著一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟不斷發(fā)展、社會高度分工和產(chǎn)業(yè)化而出現(xiàn)的客觀現(xiàn)象。無論是資本主義國家還是社會主義國家，日益惡化的生態(tài)環(huán)境問題已成為世界各國共同的煩惱。[1]P2以研究全球生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展著稱的羅馬俱樂部，在其《增長的極限》一書中也指出，若世界按照現(xiàn)在的人口和經(jīng)濟持續(xù)增長，以及資源消耗、環(huán)境污染和資源枯竭仍延續(xù)著工業(yè)文明以來的發(fā)展趨勢繼續(xù)下去，那么我們所在的地球遲早會達到其增長的極限甚至崩潰。[2]P5-10毋庸置疑，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展是福國利民、代際公平的一項重要工作，是尊重民意的體現(xiàn)，也是當下民生的迫切需要，更是中國永續(xù)發(fā)展的根本保障。為此，黨的十七大從國家永續(xù)發(fā)展的全局高度出發(fā)，首次明確提出要建設生態(tài)文明，認真思考與統(tǒng)籌規(guī)劃環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的辯證關系。黨的十八大特別強調(diào)，要把“美麗中國”作為生態(tài)文明建設的宏偉目標，并把生態(tài)文明建設放到中國特色社會主義“五位一體”總體布局的突出地位與戰(zhàn)略高度。繼之，黨的十八屆五中全會提出了五大發(fā)展理念，并將“綠色發(fā)展”作為“十三五”規(guī)劃乃至更長時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要理念，并實行最為嚴格的環(huán)境保護制度。正如總書記習近平所指出的：“生態(tài)環(huán)境保護是功在當代、利在千秋的事業(yè)?！薄耙逍颜J識保護生態(tài)環(huán)境、治理環(huán)境污染的緊迫性和艱巨性，清醒認識加強生態(tài)文明建設的重要性和必要性，以對人民群眾、對子孫后代高度負責的態(tài)度和責任，真正下決心把環(huán)境污染治理好、把生態(tài)環(huán)境建設好”?！盀榱颂嫒嗣駝?chuàng)造良好的生活環(huán)境，決不會以犧牲環(huán)境為代價去換取一時的經(jīng)濟增長，要劃定并嚴守生態(tài)紅線(生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線)，加大對環(huán)境違法行為的法律制裁并建立責任終身追究制度”。實事求是地說，這是自改革開放近40年以來，執(zhí)政黨在當前全面深化改革新形勢的背景下，深刻認識與清醒總結人類文明發(fā)展經(jīng)驗教訓的歷史，以及對生態(tài)文明建設和社會主義現(xiàn)代化建設的基礎上，所得出的重要論斷與指導方針，從而也為現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)保建設指明了新的方向。

近年來，我國經(jīng)濟快的速發(fā)展、生產(chǎn)力水平的不斷提高，必然導致與自然資源、生態(tài)環(huán)境之間關系的緊張和一系列環(huán)保問題的出現(xiàn)。日益突出的環(huán)境污染問題，迫使社會大眾和政府有意識地去面對與正視身邊的環(huán)保問題及所應承擔的環(huán)保責任。不可否認，相較于發(fā)達國家而言，國內(nèi)學界對此研究起步比較晚，從上個世紀末期才開始，遠遠落后于環(huán)境保護立法的制度實踐。鑒于此，如何在一定外在條件的約束下，用更少或更低的成本設計出一套激勵相容及優(yōu)化環(huán)保資源有效配置的制度安排，以達到最接近我們所預設的環(huán)保目標，就成為當下最為迫切需要面對的問題。通過分析，筆者認為，有效破解此困境的最佳路徑就在于：重構能充分反映環(huán)?？冃гu價的考核機制與激勵機制，完善公眾參與環(huán)保監(jiān)管的外部機制。

一、地方政府環(huán)保監(jiān)管的相關制度安排及其實踐

環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展是可以雙贏的。環(huán)境利益系指人與自然的和諧關系之中所包含的利益，是依托與承載自然界變化所衍生的影響人與人之間的利益關系的總和。[3]P38環(huán)境利益所具有的正外部特性征，理應由政府以財政支出的方式為社會各主體提供這一公共物品(在消費或使用的過程中，既無“排他性”又無“競爭性”)。由于現(xiàn)代經(jīng)濟社會的高速發(fā)展與急劇轉(zhuǎn)型，使得環(huán)境利益主體的現(xiàn)實需求日益多元化，同時環(huán)境利益也呈現(xiàn)出多樣性和多層次性的特點。一般來說，根據(jù)權利與權力資源配置的不同，可以將環(huán)境利益主體劃分為政府、企業(yè)與公眾三方。各方因所面對的外在約束條件的不同，對環(huán)境利益的重視與需求將存在一定程度的差異。各方在參與一般公共事務或是參與環(huán)境利益方面的經(jīng)濟事務時，不同的利益主體在很大程度上，依然遵循著一般經(jīng)濟學意義上的“理性人”來做出相關的決策與行為，即不同的環(huán)境利益主體在一定的外在條件約束下，總是以追求滿足自身利益最大化為目標。一般而言，政府與企業(yè)更加注重從自然環(huán)境資源中獲取更多的經(jīng)濟利益；而公眾則往往會期待與要求政府應當營造更好的生態(tài)環(huán)境空間，以滿足公眾對生活環(huán)境品質(zhì)更為優(yōu)化的追求。事實上，作為重要的環(huán)境利益主體的上述三方，在追求自身利益最大化的同時，更應自覺承擔起相應的治污及環(huán)保責任。然而，從我國當下現(xiàn)狀來看，不同的環(huán)境利益主體在環(huán)保責任承擔方面卻存在不同程度的“失靈”或缺位現(xiàn)象，致使當下整體環(huán)境利益面臨巨大的風險。[4]

當前，在全面推進依法治國及全面深化改革的背景下，生態(tài)環(huán)境保護理念及其實踐價值，已然成為全社會的共識、行動與關切所在。在法治軌道上推進環(huán)保監(jiān)管制度的改革創(chuàng)新，能為地方環(huán)境保護與環(huán)境質(zhì)量改善提供較為堅實的根本保障。實踐表明，生態(tài)文明建設及環(huán)境保護目標的實現(xiàn)成效，與政府環(huán)境監(jiān)管責任的落實程度密切相關?？陀^地講，為推進生態(tài)文明、保護和改善環(huán)境質(zhì)量，以有效防治污染和解決其它突出的環(huán)保問題，我國陸續(xù)出臺了眾多相關的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和標準等，初步形成了一套相應的法律體系。事實上，我國環(huán)境立法工作起步還是比較早的。在1979年，當時的全國人大常委會就通過了《環(huán)境保護法(試行)》，隨后1982年的《憲法》也作出有關的規(guī)定。例如，《憲法》第26條明文規(guī)定:“國家保護和改善生活環(huán)境,防止污染和其他公害”。截至2012年為止，全國人大常委會制定了環(huán)境保護法律10部、資源保護法律20部。另外，部門法(民法、刑法)規(guī)范中也有不少關于環(huán)境保護的內(nèi)容，這些規(guī)范同樣是環(huán)境保護法律體系的有機組成部分。與此同時，與之相應的配套法規(guī)、規(guī)章也陸續(xù)出臺。據(jù)統(tǒng)計，國務院頒布了環(huán)保方面的行政法規(guī)25部，地方人大和地方政府制定了地方性法規(guī)和規(guī)章700余件，國務院有關部門制定的部門規(guī)章69件，以及出臺1000多項的環(huán)境標準。可以說，在環(huán)境保護的主要領域，現(xiàn)有的環(huán)境保護與監(jiān)管法律制度框架已經(jīng)基本形成，而各環(huán)境要素監(jiān)管的主要領域也已得到基本覆蓋，在一定程度上做到了“有法可依”。[5]其中，特別是1989年通過的《環(huán)境保護法》，在總結了實施25年的實踐經(jīng)驗后，于2014年也進行首次修訂，并于2015年1月1日起施行。可以發(fā)現(xiàn)，新的《環(huán)境保護法》主要修訂的亮點就在于：進一步明確政府對環(huán)保監(jiān)管負有最為直接的、重要的監(jiān)督管理職責。從法律條文來看，從原來的47條增加到70條，在很大程度上深化了對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與政府監(jiān)管職責的規(guī)范與要求，被輿論普遍稱為我國“史上最嚴格”的環(huán)境保護法?！董h(huán)境保護法》明文規(guī)定，地方政府主導行政區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境利益資源配置，其應當對“環(huán)境質(zhì)量”承擔最為基本、重要的環(huán)境保護責任(第6條第2款)；同時對污染環(huán)境而造成的危害公眾生命健康、財產(chǎn)安全等重大事故，作為主要的環(huán)保監(jiān)管者的地方政府應承擔相應的責任。

環(huán)保監(jiān)管實踐規(guī)律表明，只有自覺將環(huán)境保護確認為一項基本的、重要的職責，并對人們開發(fā)和利用自然資源、生態(tài)環(huán)境采取一定的法律規(guī)制和積極舉措，才能有效地保護生態(tài)環(huán)境。地方政府作為環(huán)境保護的責任主體，其履行環(huán)保監(jiān)管職責的意識程度與能力水平，是直接關系到地方生態(tài)環(huán)境質(zhì)量好壞的關鍵所在。毋庸置疑，環(huán)境保護有賴于不同環(huán)境利益主體在各個層面、各個領域的共同推動和廣泛參與，同時承擔起相關的環(huán)保責任。根據(jù)相關法律對地方政府地位的法定性與特殊性所做的規(guī)范性要求來看，地方政府應對所在地方的環(huán)境利益保護發(fā)揮重要的主導、引領作用，以及承擔直接的、主要的監(jiān)管職責。然而，從目前來看，不同的環(huán)境利益主體還普遍存在著環(huán)境監(jiān)管職責缺位的現(xiàn)象，其中，尤以地方政府對環(huán)保監(jiān)管不力最為突出。整體而言，當下我國地方政府環(huán)保監(jiān)管正面臨著一定的現(xiàn)實利益與法律責任的博弈與挑戰(zhàn)。

二、地方政府環(huán)保監(jiān)管所面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

(一)“GDP”政績考核的利益驅(qū)動，導致地方政府環(huán)境監(jiān)管“失靈”

事實上，環(huán)境保護的最終成效，在一定程度上取決于不同環(huán)境利益主體之間進行利益博弈后的納什均衡。長期以來，在推行多年的官員政績考核機制影響下，地方政府在很大程度上面臨著唯“GDP”至上的政績考核的利益驅(qū)動。不少地方官員一味地追求與提升短期性政績工程的數(shù)字績效，而不顧及環(huán)境資源惡化的長遠性代價，因而衍生出地方政府部門與當?shù)仄髽I(yè)結成所謂的“利益同盟”，最終導致政府-企業(yè)間的環(huán)境利益博弈陷入“囚徒困境”。此外，中央(委托人)與地方政府(代理人)之間，也存在著環(huán)境保護責任的委托-代理關系缺陷(代理人往往出于自身利益需要而背離委托人的意志)，又進一步加劇了地方政府環(huán)保監(jiān)管責任失靈現(xiàn)象的發(fā)生?？梢哉f，在傳統(tǒng)政績觀的經(jīng)濟性指標引領下，地方政府出于“理性選擇”之故，往往選擇以環(huán)境利益的一定損失為代價，換取超額的經(jīng)濟利益(官員個人也能同時獲取相關的績效獎勵或職務升遷等利益)，從而有意地弱化監(jiān)管的執(zhí)行力度(或有技巧地采取消極的不作為)，導致地方環(huán)保監(jiān)管“失靈”現(xiàn)象發(fā)生。

1.地方政府-企業(yè)間的利益博弈容易陷入“囚徒困境”。囚徒困境是經(jīng)濟學中博弈論的一個著名觀點，它是一種典型的非零和博弈，即當處于博弈中的雙方明知“合作”對各自都有利，但這種合作卻最終難以達成(或是博弈中的雙方均有并同時選擇了對各自而言最優(yōu)的策略時，最后雙方卻會共同得到各自可選策略中最差的收益)。[6]P10-15也就是說，個人理性有時會導致集體的非理性?？梢哉f，在一定程度上，我國的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間正陷入了這樣一種“囚徒困境”。一般而言，參與環(huán)境利益博弈的地方政府和企業(yè)，大都是經(jīng)濟學意義上的理性利益主體，其決策的依據(jù)始終為自身利益的最大化。故，在唯“GDP”政績考核的激勵下，地方政府可能會有更多的將環(huán)境成本外部化的機會主義傾向( 短期行為)，而與生態(tài)文明建設與環(huán)境保護等中央政府“長遠”宏觀目標產(chǎn)生沖突。換言之，當?shù)胤秸x擇履行嚴格的環(huán)境監(jiān)管職責，將會觸及地方污染性企業(yè)的現(xiàn)實重大利益，從而可能引起地方政府招商引資環(huán)境的緊張，進而導致地方政府現(xiàn)實經(jīng)濟利益的一定損失，同時也不利于其相關政績的評價考核。所以，地方政府通常會選擇對環(huán)保監(jiān)管采取有意忽略或消極不作為的方式予以應對，最終以犧牲地方的環(huán)境利益與環(huán)境質(zhì)量為代價。即地方政府往往會“理性”地選擇“默許”企業(yè)的違法獲益行為，從而使得雙方的利益均達到最大化，即在此策略組合下，雙方實現(xiàn)“壞”的納什均衡。

2.各級政府間存在著多層次的、復雜的環(huán)境保護責任的委托-代理關系鏈條，在博弈過程中，往往衍生出一定的“道德風險”或逆向選擇。對中央政府而言，它同時扮演著“代理人”與“委托人”的雙重角色。一方面，中央政府作為代理人接受社會公眾集體“公意”的托付與授權，有責任創(chuàng)造更好的生活環(huán)境空間，以滿足社會大眾對環(huán)境質(zhì)量的要求；另一方面，中央政府作為“委托人”，有權委托各級地方政府切實履行對地方環(huán)境保護的相關監(jiān)管責任，從而將自身所應承擔的環(huán)保職責逐層轉(zhuǎn)移至各級地方政府。從理論上來說，各級地方政府應自覺承擔起環(huán)境保護的“代理人”職責。但由于委托人(中央政府)和代理人(地方政府)存在著不同的追求目標，同時所面臨的客觀約束條件、資源配置、信息對稱程度、激勵機制與監(jiān)督成本各異等問題，因而各自所面對的效用函數(shù)也存在差異[7]P5-10，所以， 在環(huán)境利益與環(huán)保監(jiān)管職責的博弈過程中，各級政府間極易產(chǎn)生一定的“道德風險”，致使地方政府環(huán)保監(jiān)管責任無法有效落實。此外，由于地方的人事和財權都掌握在同級黨委和政府手中，而中央政府對地方政府的監(jiān)管又缺乏較為有效的約束和監(jiān)督手段，[8]加之中央政府與地方政府因各自的“環(huán)境收益函數(shù)”與“財政收益函數(shù)”的不同，在實現(xiàn)各自總收益(環(huán)境收益與財政收益總和)最大化時也存在差異等情況，其結果必然是，中央政府作為社會公眾的代理人，相較于短期的現(xiàn)實經(jīng)濟效益而言，它更加偏好長遠的“環(huán)境利益”，故一般會以增進整體環(huán)境利益最大化為政策目標；而地方政府則更容易受到以經(jīng)濟性指標為主的政績考核機制的利益驅(qū)動，往往更加偏好現(xiàn)實的短期“經(jīng)濟利益”。如此委托-代理關系所存在的缺陷，必然導致地方政府環(huán)境監(jiān)管責任“失靈”的現(xiàn)象發(fā)生。[9]

(二)地方政府自身環(huán)保監(jiān)管能力及人大執(zhí)法檢查的局限與不足

地方政府是我國法律明文規(guī)定環(huán)境污染治理的直接責任主體。強化與落實政府的環(huán)保監(jiān)管責任不僅是促進生態(tài)文明建設的實際需要，更是環(huán)境保護的關鍵點和突破口。不可否認，造成當前我國環(huán)境保護問題與危機的成因是多方面的，但其中尤以地方政府“監(jiān)管失靈”為主要原因。[10]實踐證明，由于地方政府自身環(huán)保監(jiān)管能力仍存在著一定的局限與不足，加之社會大眾對地方政府環(huán)保監(jiān)管問責的制度安排不夠健全，對其權力的運行也缺乏較為公開化、規(guī)范化的有效制約和監(jiān)督，故還不能做到“讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行”，最終也容易導致地方政府監(jiān)管責任的缺失與無法有效落實。[11]事實上，作為地方政府而言，由于平時要應對各種繁重的日常公務，故對地方環(huán)境質(zhì)量提升與環(huán)境保護所能投入的時間、精力、資源和所謂的“監(jiān)管成本”等是非常有限的，不可能充分地掌握所有環(huán)保問題的相關信息(存在著一定的信息成本)；同時，地方政府作為理性的“經(jīng)濟人”，也會受到自身條件與權責利害相關程度等因素的制約，從而在一定程度上影響、弱化其環(huán)保監(jiān)管的力度與水平。例如，《環(huán)境保護法》規(guī)定了省級以上政府環(huán)境保護主管部門應定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(第54條第1款)；縣級以上政府環(huán)保監(jiān)管部門，應當依法公開環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境事件以及環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費的征收和使用情況等信息(第54條第2款)。此外，縣級以上政府環(huán)保部門和其他負有環(huán)保監(jiān)管部門，應當將企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境違法信息記入“社會誠信檔案”并及時向社會公布(第54條第3款)，而對于“應當依法公開環(huán)境信息而未公開的，可以對直接負責的主管人員和其他直接責任人員采取記過、記大過或者降級處分；造成嚴重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負責人應當引咎辭職 (第68條第7項)。然而，從地方實踐情況來看，上述相關法律規(guī)范事項的落實情況卻不容樂觀，同時也較少見到對地方政府環(huán)保部門官員因監(jiān)管不力或失職進行懲處的情形。

實踐證明，地方政府定期向人大報告環(huán)保監(jiān)管工作是促進和加強地方環(huán)保監(jiān)管工作的一項行之有效的措施，對此，《環(huán)境保護法》第27條作了相關規(guī)定：地方政府應當每年對“環(huán)境狀況”和“環(huán)境保護目標完成情況”向地方人大報告；對“重大環(huán)境事件”應當“及時”向地方人大報告并依法“接受”監(jiān)督。事實上，地方人大及其常委會也高度重視環(huán)境立法以及執(zhí)法檢查工作，每年都會辦理一定的環(huán)保議案。同時，由于地方人大作為地方權力機關掌握著地方政府官員一定的任免權和罷免權，所以也能起到一定的監(jiān)督與威懾作用。但是，從《環(huán)境保護法》中所規(guī)定的地方人大監(jiān)督內(nèi)容來看，卻仍存在著一定的不足。對此，筆者認為，地方人大除了對上述情形進行監(jiān)督外，還應進一步包括對地方政府在執(zhí)行生態(tài)環(huán)境資源保護方面的法律、法規(guī)等落實情況，以及有關地方環(huán)保決策和地方社會輿情反映程度等情況的監(jiān)督。特別是對涉及地方環(huán)保重大影響的項目，地方人大應明文規(guī)定地方政府從決策開始到項目完成的整個過程都必須對外公開，并接受社會公眾和輿論媒體監(jiān)督，從而保證地方環(huán)保的“事前”預防機制能發(fā)揮應有的預設作用。[12]

三、地方政府環(huán)保監(jiān)管責任有效落實的破解之道

立法是對利益主體之間的“權利資源學”與“權力資源”進行一定科學化、合法化與制度化的界定、確認與配置[13]，而制度是一套在長期不斷地進化過程中，通過試驗、修正、總結而逐漸固化下來的一種比較客觀的、穩(wěn)定的和理性的均衡選擇結果。并以事先同意、確立的規(guī)則，來激勵或約束參與其中的人們，理性地尋求其效用偏好最大化的行為。[14]P23-25黨的十八大報告中特別提到：要“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次、各領域擴大公民有序政治參與，實現(xiàn)國家各項工作法治化?！绷硗猓蔡貏e強調(diào)政府對涉及人民群眾“切身利益”的相關決策，必須充分聽取廣大群眾與各界團體組織的意見與建議；同時需進一步深化與推進社會監(jiān)督，讓政府部門的權力在陽光之下公開運行。應當說，這是執(zhí)政黨在全面推進依法治國新形勢背景下，為回應與滿足經(jīng)濟社會發(fā)展與改革的現(xiàn)實需要所提出的具體要求，從而也為我們當下環(huán)保監(jiān)管提供了新的思路，指了明新的方向。

(一)應設置能充分反映環(huán)保績效的評價考核機制與激勵機制

思想價值能引領行動作為，進而讓理念具體指導實踐。筆者認為，首先，對當前地方政府的評價考核指標體系，應改變唯經(jīng)濟發(fā)展至上的政績觀和評價考核做法(拿環(huán)保換GDP)。同時在掌握環(huán)保監(jiān)管規(guī)律基礎上，進一步科學合理與創(chuàng)新完善能充分體現(xiàn)較為全面的環(huán)保績效評價考核指標體系，以達到最接近我們所預設的改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推動綠色發(fā)展的環(huán)保目標。亦即把諸如環(huán)境損害、資源浪費、環(huán)境質(zhì)量與生態(tài)效益等在一定程度上能體現(xiàn)生態(tài)建設與環(huán)保狀況的標準，納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀評價體系，從而促使地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念與思路，并成為推進與深化地方環(huán)保建設的重要導向和有力約束；進而解決地方政府發(fā)展績效評價不全面、監(jiān)管責任落實不到位和損害責任追究缺失等問題。換言之，就是應當對“環(huán)境保護目標完成情況”的相應指標賦予較高的“權重比例”，將民眾對地方政府的環(huán)保滿意度與成績等有機結合起來，綜合多方面來進行環(huán)保績效評價考核。而且，相關的評估考核結果應及時向社會大眾、輿論媒體公布，并作為對地方政府領導班子和相關環(huán)保部門領導干部綜合評價考核的重要參考依據(jù)。如此，對地方政府環(huán)保監(jiān)管部門才有威懾力，也才能有助于提高與深化環(huán)保監(jiān)管任務目標的執(zhí)行力。[15]此外，還應把生態(tài)環(huán)境保護目標、任務、具體措施與重點工程項目納入地方政府經(jīng)濟與社會發(fā)展的總體規(guī)劃之中，同時每年制定與公布地方生態(tài)環(huán)保的重點任務及其年度目標。作為政府，應進一步劃定并嚴守生態(tài)紅線(生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線有機組合而成)，加大對環(huán)境違法行為的法律制裁及建立責任終身追究制度。正如環(huán)保部環(huán)境工程評估中心副總工程師任景明所指出的：要提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，要想讓“生態(tài)紅線”得以真正有效，只要通過制度設計與“官帽”掛鉤，明確嚴格的懲罰措施，就能最大地約束地方政府官員的“權力任性”與“環(huán)保失責”。

其次，有必要積極探索構建宏觀自然資源與環(huán)境資產(chǎn)的臺賬體系，通過科學合理的計量方法，將與地方經(jīng)濟發(fā)展相關的自然資源耗損與生態(tài)環(huán)境變化情況，一起反映到國民經(jīng)濟核算體系之內(nèi)進行核算(即經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)保代價)，[16]并對地方領導干部實行自然資源資產(chǎn)的“離任審計”，也就是把它跟考評機制結合起來，變成其中一項重要的、剛性的考評指標。[17]同時，為避免地方政府-企業(yè)間的環(huán)境利益博弈陷入“囚徒困境”，以及解決環(huán)境責任承擔中各級政府間的委托-代理問題，今后制度安排的內(nèi)容應盡可能傾向于激勵性而非強制性，并對不同層級政府環(huán)保監(jiān)管的權責予以更為明確的、細致化的科學配置與劃分。再者，也需進一步科學地優(yōu)化環(huán)保專項資金的使用方式，建立健全中央與地方的協(xié)調(diào)與合作機制，并輔之以財政稅收的優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)政策的適當傾斜、重要建設項目立項審批、引入第三方評價，以及探索與創(chuàng)新地方政府結合民間社會資源的合作模式等手段，來發(fā)揮與強化對地方政府履行環(huán)境責任、開展環(huán)境保護工作、監(jiān)督企業(yè)污染行為等方面的重要引導作用，從而促進環(huán)保監(jiān)管資源配置得以科學優(yōu)化，進而實現(xiàn)社會整體環(huán)境利益的改善與環(huán)境質(zhì)量的提升。

(二)通過公眾參與助推與深化政府環(huán)保監(jiān)管之責

環(huán)保監(jiān)管全民有責。公眾參與是環(huán)保監(jiān)管制度建設的重要組成部分，地方政府應大力支持與激勵公眾積極參與地方環(huán)保事務。實踐證明，無論是從環(huán)境監(jiān)管的科學性還是正當性而言，嚴格落實與逐步完善公眾參與和監(jiān)督的制度安排，有助于協(xié)助與推進政府環(huán)保監(jiān)管之責。從法理邏輯上來看，公眾參與也是助推地方政府環(huán)保監(jiān)管公開化和民主化的必然要求。此外，《環(huán)境保護法》中的相關規(guī)定，也為公眾參與和監(jiān)督環(huán)保事務提供了一定的制度保障。該法明文賦予了公眾依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利，而政府部門則應“依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利”(第53條)；同時對污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為者，以及不依法履行環(huán)保監(jiān)管職責的政府部門等，公眾有權對他們進行舉報(第57條)。事實上，社會各階層主體日益對周遭環(huán)境利益的重視與生態(tài)環(huán)保的需要，就是推動和促進其自覺參與和積極監(jiān)督的直接動力來源，也是有效監(jiān)督地方政府嚴格落實環(huán)保監(jiān)管職責的重要外部約束力量。尤其是對新聞輿論、網(wǎng)絡媒體關注度較高、社會影響力較大的地方環(huán)保問題，更能吸引和激發(fā)地方公眾關注、參與的熱情與積極性。

客觀而言，當下我國地方經(jīng)濟發(fā)展、社會結構和利益格局正發(fā)生著深刻的變化，地方政府環(huán)保監(jiān)管工作要因地制宜，充分利用公眾參與的“本土資源”，從而作出更有針對性、更有助于地方政府落實環(huán)保監(jiān)管職責的相應制度安排。實踐證明，如果公眾參與環(huán)保監(jiān)管的信息公開程度有限，范圍、渠道不夠廣泛，外在約束過多且不便利，不能及時地對公眾參與進行一定的有效的反饋，則將極大地消減公眾參與的積極性，同時也容易影響其作用的發(fā)揮與成效。由此可見，在環(huán)境監(jiān)管制度安排中，建立科學合理的公眾參與機制至關重要。對此，筆者認為，當前迫切需要從完善公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權三方面著手。

1.知情權。地方政府應“自覺”主動公開環(huán)保監(jiān)管信息，并進一步細化信息公開的“程序性”規(guī)范。信息公開是決定公眾參與成效的一個關鍵性的變量，同時也是實現(xiàn)環(huán)保監(jiān)管信息“官民”合作的必要條件。地方政府環(huán)保監(jiān)管過程的公開透明，遠比最終結果更具有法治教育的實踐意義，同時也更具有說服力。事實上，環(huán)保監(jiān)管信息公開越廣泛、公正與透明，就越能為公眾參與起到一定的引導、促進與激勵作用。公眾只有在充分地了解與掌握信息的基礎上(信息較為對稱)，才能較為全面、客觀地對參與活動施加影響，從而達到較為理性有效的實質(zhì)性參與。因此，政府環(huán)保部門應當遵循公正、透明與便利的原則，通過其公報、網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于社會公眾知曉的方式，主動及時地公開環(huán)保監(jiān)管的相關信息。

目前，地方政府對環(huán)境信息公開的理念日益增強，但由于法律對地方政府的信息公開僅僅是作出原則性而非較為清晰的、細致的程序性規(guī)定，比如《環(huán)境保護法》第53條規(guī)定①非?；\統(tǒng)，缺乏可操作性。其結果往往是地方政府對相關信息的公開不夠充分或流于“隨意”，致使社會公眾的知情權受到一定的限制，進而衍生出對政府部門的“不信任感”，最終影響其參與和監(jiān)督的成效。同時，對于地方政府環(huán)保監(jiān)管部門違反公開環(huán)境信息義務所需承擔的相關法律責任的約束機制——《環(huán)境保護法》第68條第7項②的規(guī)定成為制度的“擺設”。這也從側面驗證了為何在現(xiàn)實中，幾乎未見到地方政府環(huán)保監(jiān)管人員因未依法公開環(huán)境信息而受到懲處的情形。此外，法律也未對公眾提出申請環(huán)保監(jiān)管信息公開受阻后，如何相應地通過司法尋求救濟等問題作出明確規(guī)定。因此，迫切需要進一步明確與政府環(huán)保監(jiān)管信息公開有關的“程序性”規(guī)范，從而為保障與落實公眾的環(huán)保知情權利，提供重要的、細致化的有力支撐。

2.參與權。應健全現(xiàn)有的制度安排，積極探索與拓展公眾多元化的參與渠道。地方政府環(huán)保監(jiān)管職責的有效落實，離不開社會廣大公眾與相關組織的積極參與。地方政府應當尊重民意，自覺尋求與凝聚廣泛的社會共識，滿足公眾自覺主動參與和積極監(jiān)督的意愿與需要，此也是“環(huán)保為民”的題中應有之義?！董h(huán)境保護法》第56條雖然明文規(guī)定對應當編制“環(huán)境影響報告書”的建設項目，地方政府環(huán)保部門應在編制時向可能受影響的公眾說明情況，并充分征求其意見。但在現(xiàn)實的地方環(huán)保實踐中，政府部門真正主動將“建設項目”充分征求公眾意見較為少見。再者，從當下地方政府環(huán)保監(jiān)管實踐來看，由于公眾參與權規(guī)定的較為原則性，沒有一套較為完整的、細化的與可操作的程序性規(guī)定可以遵循，導致地方政府環(huán)保部門在征求公眾意見時，都較為主觀、隨意，從而限制和弱化了公眾參與的發(fā)展空間、意愿和動力。為此，應當在現(xiàn)有相關規(guī)定的基礎上，進一步明確、細化公眾參與的程序性規(guī)定，并保證其較好的可操作性。此外，地方政府也應靈活開放、健全創(chuàng)新、積極探索和拓展其他多元化的、便捷有效的與切實可行的參與渠道，讓民主廣泛征求公眾意見方式成為常態(tài)化、規(guī)范化與制度化。這一方面有助于嚴格保障與有效落實公眾參與的合法權利，以及回應和滿足其參與地方生態(tài)環(huán)保建設的需求；另一方面也能形成良好的“官民”互動關系與合作默契，從而更好地協(xié)助與推進地方政府依法履行環(huán)保監(jiān)管職責。

另外不難發(fā)現(xiàn)，在具體的地方實踐中，參與者往往多是分散化的公眾個人，而較少見到具有廣泛代表性和專業(yè)組織性的民間團體(行業(yè)協(xié)會、NGO)，這很容易使公眾參與的廣度與深度不足，導致最終的參與成效與影響范圍較為有限。同時也必須承認，目前我國的民間環(huán)保團體較少且組織化程度不高，對環(huán)境利益訴求也較為分散，加之參與環(huán)保監(jiān)管事務時常面臨著“集體行動的困境”(即團體內(nèi)部成員更多僅是參與活動的“搭便車”者)而難以形成有機的參與合力。與此同時，地方政府則是面臨著難以真實掌握及有效匯聚社會各界參與的客觀需求和有益建議的困境。對此，筆者認為，政府應鼓勵與調(diào)動社會各界行使合法結社權利的積極性，同時也應進一步大力培育和積極扶持現(xiàn)有的各類民間團體組織，使其充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，通過系統(tǒng)的、組織化的集體力量，一同參與和協(xié)助地方政府有效落實環(huán)保監(jiān)管責任。

3.監(jiān)督權。應盡可能賦予和創(chuàng)造更多的條件與機會，充分調(diào)動公眾參與監(jiān)督的積極性。公開透明是環(huán)保監(jiān)管的必要保證，陽光是最好的防腐劑，權力只有公開運行才能防止被濫用。地方政府環(huán)保監(jiān)管的權力來自于社會公眾的授予，必需履行職責并對其負責。尊重與傾聽社會公眾的意見、建議和保障其合法的監(jiān)督權利，是公眾依法享有的、不可剝奪的民主權利，同時也符合現(xiàn)代民主法治原則和憲政基本精神。事實上，地方政府的環(huán)保監(jiān)管離不開廣大社會公眾、網(wǎng)絡媒體與新聞輿論等監(jiān)督。當?shù)胤秸h(huán)保監(jiān)管運行的各個環(huán)節(jié)都能置于社會公眾和媒體輿論(第四權)的監(jiān)督和檢驗，不僅能提高地方政府環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法的公信力和權威性，同時也有助于破解環(huán)?！伴]門監(jiān)管”與“監(jiān)管尋租”問題。因為社會公眾(利害關系人)比環(huán)保監(jiān)管部門更為在意環(huán)境生態(tài)對其自身健康的影響，同時公眾自身也有著更為真實且強烈的感受，也最清楚、最關切與其重大環(huán)境利益密切相關的環(huán)保問題。通過社會公眾廣泛有效的監(jiān)督與網(wǎng)絡媒體的公開報道，不僅有助于推進環(huán)保監(jiān)管信息的公開透明，同時可以降低監(jiān)督成本較低，提高監(jiān)督實效。再者，這種來自民間自發(fā)的、“接地氣”的、可持續(xù)的公眾自覺推動與輿論媒體所組成的社會力量，從實踐的角度證明了其具有源源不絕的生命力與創(chuàng)造力，同時也具有創(chuàng)新與完善環(huán)保監(jiān)管制度的可行性與優(yōu)越性。

不可否認，由于地方的環(huán)保問題眾多且較為復雜，僅憑借著地方政府環(huán)保監(jiān)管部門的自身力量與地方人大的“定期”監(jiān)督，很難對地方生態(tài)環(huán)保事務進行有效的監(jiān)管。《環(huán)境保護法》雖然明文賦予公眾具有一定的環(huán)保監(jiān)管權利，例如該法第55條規(guī)定，重點排污單位應當如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、濃度和總量，以及防治污染設施的建設和運行情況等，需接受社會監(jiān)督。但由于目前對公眾環(huán)保監(jiān)管的規(guī)定較為原則、籠統(tǒng)，缺乏較為剛性的、制度化的約束力，所以很難有效實現(xiàn)。為此，實有必要進一步地提供更為細致化、明確化和制度化的公眾監(jiān)督機制與相應的激勵機制(如提供一定的榮譽或物質(zhì)獎勵)，逐漸倒逼地方政府監(jiān)管部門自覺主動地接受公眾監(jiān)督，這才應是當下有效推進政府環(huán)保監(jiān)管的關鍵所在，同時也是通過社會力量進行民主監(jiān)督的內(nèi)在邏輯要求。再者，也可以對公眾監(jiān)督、舉報的問題，以及對公開通報違法監(jiān)管和監(jiān)管不力的部門，采取限期“約談”地方政府環(huán)保監(jiān)管部門和負責人的做法，使以往監(jiān)督執(zhí)法的對象從緊盯違法企業(yè)而逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)企督政，督政為先”，從而實現(xiàn)由單純的“督企”向綜合的“督政”轉(zhuǎn)變。另外，也可以積極探索與實施“監(jiān)管職責清單”制度，并大力落實“黨政同責”與“一崗雙責”機制，以遏制長期以來地方政府環(huán)保監(jiān)管不力與怠忽職守的情形發(fā)生。[18]最后，地方政府應盡可能賦予和創(chuàng)造更多的條件與機會，充分調(diào)動社會公眾力量參與監(jiān)督的積極性，以進一步釋放其龐大的熱情與潛力，從而為創(chuàng)新與完善環(huán)保監(jiān)管制度變革提供可能的有力支撐。例如，在互聯(lián)網(wǎng)絡科技的迅猛發(fā)展的時代，社會公眾以往參與公共事務的方式和習慣都在相應地發(fā)生著變化。隨著社會公眾的環(huán)境法治觀念和環(huán)境保護意識的不斷增強，藉由移動互聯(lián)網(wǎng)絡平臺的優(yōu)勢(信息傳播的開放性、交互性、平等性與快捷性)，不僅能突破以往環(huán)境信息傳播的時空限制，同時也為“互聯(lián)網(wǎng)+”公眾參與監(jiān)督環(huán)保公共事務提供了一定程度的發(fā)展空間。一方面，不僅監(jiān)督成本較低，且容易達到廣泛的社會宣傳效果；另一方面，也有助于滿足廣大社會公眾實現(xiàn)對環(huán)保事務的日?；⒈憬莼c移動化的監(jiān)督需求。為此，有必要進一步健全與強化地方政府環(huán)保監(jiān)管部門網(wǎng)上信息公開平臺的職責與要求。除了常見的官方網(wǎng)站與電子信箱外，地方政府監(jiān)管部門也可以充分利用時下流行的社交通信工具(如微博、微信與QQ)，及時對公眾參與監(jiān)督環(huán)保事務的相關信息，進行收集、整理、公告、宣傳、咨詢和反饋等，從而打造與實現(xiàn)良好的“公私協(xié)力”環(huán)保監(jiān)管氛圍與格局，助推地方政府環(huán)保監(jiān)管職責有效落實。

注釋：

① 第五十三條 “公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利。各級人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，應當依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利”。

②第六十八條 “地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門有下列行為之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過、記大過或者降級處分；造成嚴重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負責人應當引咎辭職：(七)應當依法公開環(huán)境信息而未公開的”。

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(責任編輯：唐艷秋)

The Parth Analysis on Effective Implementation of Environment Supervision and Regulation in Local Government

HuangXin-yu

(Anhui University of Finance&Economics Law School, Bengbu Anhui 233030)

To realize ecologically and environmentally sustained development is a significant task that not only benefits both the country and the people but also contributes to intergenerational justice. It is a reflection of respecting the people’s will, an essential demand of the people and the fundamental guarantee of the everlasting development of China. As the principle and practice of environment supervision and regulation suggest, government is the direct responsible subject. Whether the government performs effectively its duty of environment supervision and regulation directly influences the quality of environment. In view of this, it is necessary to analyze and summarize the deficiencies in the duty that the local government has assumed and enhance the institutional arrangement that includes environment protection into performance and incentive management mechanism. Besides, it is equally imperative to push ahead the implementation of local government’s duty of environment supervision and regulation by building the external collaborative mechanism that involves public participation and supervision.

environmental benefits; environmental supervision ; evaluation mechanism; public participation

1002—6274(2017)03—145—08

本文系2015年教育部重大課題攻關項目“中國的立法體制研究”(15JZD006)、安徽省教育廳2016年度高校人文社科研究重點項目“文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策與法律保障：臺灣地區(qū)的經(jīng)驗及其啟示”(SK2016A0011)的階段性成果。

黃信瑜(1971-)，男，臺北市人，法學博士，安徽財經(jīng)大學法學院副教授，研究方向為法理學和立法學。

DF02

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