朱未易

(南京市社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)法學(xué)研究所，江蘇 南京 210018)

我國地方法治建設(shè)的實(shí)踐、問題及其路徑*

朱未易

(南京市社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)法學(xué)研究所，江蘇 南京 210018)

我國地方法治建設(shè)實(shí)踐大致可以分為體制回應(yīng)型、先行先試型與自生自發(fā)型三種不同的模式，這些實(shí)踐模式也或多或少地有著這樣或那樣的局限，但從全國地方法治建設(shè)的總體性和普遍性來看，還存在著一些帶有傾向性和典型性的問題，這些問題有可能導(dǎo)致的法治風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該引起我們的關(guān)注和警惕。而優(yōu)化地方法治建設(shè)的可能路徑是推進(jìn)國家頂層制度設(shè)計(jì)、重塑政府與社會(huì)的關(guān)系、激活多元主體有序參與、強(qiáng)化公眾評(píng)價(jià)關(guān)鍵環(huán)節(jié)等。

地方法治 實(shí)踐 模式 問題 路徑

在我國，地方法治作為一種獨(dú)特的法治現(xiàn)象，始終與國家法治同步生長(zhǎng)，尤其自“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的基本方略確立以來，地方法治的地位逐漸愈益顯現(xiàn)，日趨構(gòu)成中國社會(huì)轉(zhuǎn)型期逐步走向整體法治的一條主線[1]P39-56。但在國家整體主義法治觀中，地方法治話語一直處于“被遮蔽”的狀態(tài)，曾有學(xué)者感慨，地方法治在學(xué)術(shù)研究和法治實(shí)踐中呈現(xiàn)雙重的邊緣化[2]P19-23。隨著我國法治發(fā)展和研究范式的轉(zhuǎn)換，地方法治必將逐步從法治發(fā)展的邊緣走向中心，地方法治也必將成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期中國法學(xué)理論研究的重要對(duì)象。[3]P50-64本文在法治中國的視野下來考察和檢視地方法治建設(shè)的實(shí)踐，以期待能夠探尋地方法治建設(shè)運(yùn)行與發(fā)展的客觀規(guī)律性，并在梳理與檢視地方法治建設(shè)實(shí)踐與問題的基礎(chǔ)上，給予地方法治的未來發(fā)展提供一個(gè)可能的方案和路徑。

一、地方法治建設(shè)實(shí)踐的梳理

美國著名人類學(xué)家克利福德·格爾茨認(rèn)為，法律其實(shí)是地方知識(shí)，它的地方性不僅在于空間、時(shí)間、階級(jí)及其他許多方面，更在于它的腔調(diào)，即對(duì)所發(fā)生的事實(shí)賦予一種地方通俗的定性，并將之聯(lián)結(jié)到當(dāng)?shù)仃P(guān)于“可以不可以”的通俗觀念。[4]P250地方知識(shí)在地方法治中具有基礎(chǔ)性作用，體現(xiàn)了地方法治的個(gè)性特征，也決定著地方法治必然以多種多樣的方式運(yùn)行，并突顯出具有地方法治發(fā)展模式的個(gè)殊性，有些地方根據(jù)本地的特征和發(fā)展需求，探索出一些富有地方特色的法治發(fā)展模式，可以說，地方作為與中央相對(duì)應(yīng)的概念，其覆蓋范圍十分寬泛，根據(jù)我國現(xiàn)有的地方法治建設(shè)實(shí)踐，如果以地方法治建設(shè)的內(nèi)在運(yùn)行為邏輯，其實(shí)踐模式大致可以分為體制回應(yīng)型、先行先試型與自生自發(fā)型三種。

1、體制回應(yīng)型。在中國的地方法治實(shí)踐中一個(gè)最為突出的特點(diǎn)就是：中央出臺(tái)政策文件主導(dǎo)各地方法治建設(shè)的具體進(jìn)程，將法治建設(shè)作為一項(xiàng)國家任務(wù)，自上而下地層層推進(jìn)，地方黨政部門通過制定貫徹意見，落實(shí)中央和國家的有關(guān)決定，并輔助以調(diào)查研究、公眾參與、專家建議等多種途徑和方法匯集推動(dòng)地方法治建設(shè)的意見和建議，形成在國家法治統(tǒng)一性和指導(dǎo)性之下的地方法治實(shí)踐創(chuàng)新，從而及時(shí)的響應(yīng)國家層面法治建設(shè)的目標(biāo)，我們將這種地方法治的實(shí)踐稱之為“體制回應(yīng)型”模式。這一模式的運(yùn)行有兩個(gè)基本特征：一是黨政管理層自上而下的層層推進(jìn)，從國家層面、省級(jí)層面、市級(jí)層面、區(qū)縣級(jí)層面、再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)基層黨政部門層層貫徹落實(shí)、檢查考核；二是黨政管理層自下而上的層層回應(yīng)，從最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始逐級(jí)向上一級(jí)黨政管理機(jī)關(guān)層層報(bào)送法治建設(shè)推進(jìn)的情況與績(jī)效，并接受上級(jí)黨政部門的檢查與考核?？梢钥闯觯@種地方法治建設(shè)的模式是在我國科層制結(jié)構(gòu)體系內(nèi)部運(yùn)行的，效果如何，完全取決于運(yùn)行體系內(nèi)部各級(jí)黨政部門領(lǐng)導(dǎo)的主觀性，但由于地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展的差異，也導(dǎo)致各地法治建設(shè)的不平衡，盡管如此，法治建設(shè)自上而下和自下而上的體制回應(yīng)是暢通的。

作為體制回應(yīng)型的地方法治實(shí)踐模式，如果從時(shí)間維度看，從1997年中共十五大提出“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”開始，一直到2014年中共十八屆四中全會(huì)關(guān)于“中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定”發(fā)布后的近20年間，我國地方法治建設(shè)是一個(gè)從被動(dòng)性體制回應(yīng)到主動(dòng)性體制回應(yīng)、從適應(yīng)性體制回應(yīng)到探索性體制回應(yīng)這樣一個(gè)發(fā)展歷程，從2000年前后地方各級(jí)省市及以下行政區(qū)域相繼提出“依法治省”、“依法治市”、“依法治縣”的口號(hào)和目標(biāo)，這一時(shí)期的地方法治建設(shè)具有被動(dòng)性和適應(yīng)性的特點(diǎn)，各個(gè)地方所謂的法治建設(shè)基本路徑主要是貫徹中央的方針政策，并結(jié)合地方實(shí)際做一些初步的探索。如果從空間維度看，從黨的十八大報(bào)告到四中全會(huì)關(guān)于全面依法治國的重大決定，形成了明晰的法治中國建設(shè)思想理論體系，就全面依法治國提出了一系列新概念、新思想、新理論，中央對(duì)于“法治中國”的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署，也為地方法治建設(shè)指明了方向和路徑，各地方黨委和政府紛紛出臺(tái)了本地區(qū)法治建設(shè)意見或法治政府建設(shè)規(guī)劃，作為對(duì)中央部署的回應(yīng)迅速而又密集，地方黨委的回應(yīng)側(cè)重于對(duì)本地區(qū)法治建設(shè)進(jìn)行全方位的戰(zhàn)略部署，涉及地方立法、執(zhí)法、司法等各個(gè)方面，而地方政府則就法治政府建設(shè)進(jìn)行專項(xiàng)部署?？梢钥闯?，無論是在形式層面還是在內(nèi)容層面，全國各級(jí)地方黨委和政府的這些法治建設(shè)意見或規(guī)劃都是在中央的“法治中國”的戰(zhàn)略部署和國家憲法法律的統(tǒng)攝下，地方各級(jí)黨委與政府以形式相似和內(nèi)容相近的方式出臺(tái)相關(guān)法治建設(shè)意見或法治政府建設(shè)規(guī)劃，作為一種體制內(nèi)的響應(yīng)和回應(yīng)，一方面體現(xiàn)出國家法治自上而下的有序推進(jìn)，另一方面又體現(xiàn)出地方法治自下而上的有序回應(yīng)，形成了上有頂層制度設(shè)計(jì)下有組織落實(shí)保障的互動(dòng)格局，國家法治與地方法治同處于一個(gè)上下貫通的完整系統(tǒng)結(jié)構(gòu)之中，因此，這種體制回應(yīng)型法治建設(shè)模式確實(shí)有別于先行先試與自生自發(fā)兩種實(shí)踐模式。

2、先行先試型。地方法治建設(shè)的先行先試前后經(jīng)歷了近20年的歷程，是在國家沒有出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)和頂層政策設(shè)計(jì)，地方治理和發(fā)展又迫切需要的情形下，地方率先進(jìn)行的具有探索性和實(shí)驗(yàn)性的地方治理法治化實(shí)踐?？梢哉f，先行先試型法治實(shí)踐是貫穿于我國社會(huì)主義法治建設(shè)始終的，其實(shí)，地方先行先試型法治實(shí)踐的興起和發(fā)育是與內(nèi)在制度的生成邏輯基本吻合的，制度的生成復(fù)雜多變，任何制度的形成都不得不強(qiáng)調(diào)復(fù)雜的、無止境的試錯(cuò)過程，而且，這種過程發(fā)生于“歷史性時(shí)間”里，出現(xiàn)在具有不確定性的、“發(fā)展中的”環(huán)境里。[3]P50-64學(xué)術(shù)界通常將這一現(xiàn)象稱為轉(zhuǎn)型期部分地區(qū)的“先行法治化”[5]P18-23?！跋刃蟹ㄖ位钡姆ɡ磉壿嬍牵合劝l(fā)地區(qū)的法治先行，即中國東部地區(qū)在其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)“先發(fā)”的基礎(chǔ)上，在國家法制統(tǒng)一的原則下，率先推行區(qū)域法治化。[6]P80-84

地方法治建設(shè)先行先試的實(shí)踐具體包括三個(gè)層面：一是理念建構(gòu)層面，許多省市率先提出了“法治××”的地方法治建設(shè)理念和主張。如2004年江蘇率先提出“法治江蘇”的理念，然后自江蘇提出“法治江蘇”以來的十余年間，相繼有四川、寧夏、浙江、云南、海南、廣東、湖北、山西、吉林、湖南、安徽、天津、西藏、陜西、內(nèi)蒙古等近20個(gè)省、市、自治區(qū)提出“法治××”的主張。其中，影響最大的是“法治浙江”、“法治深圳”、“法治廣州”等長(zhǎng)三角和珠三角區(qū)域內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的省市法治建設(shè)實(shí)踐，另外，北京和上海主要是通過法治城市的提法確立地方法治建設(shè)的理念。

二是制度建設(shè)層面，先行先試的制度建設(shè)主要以行政程序、生態(tài)保護(hù)、城市治理、區(qū)域合作等法制建設(shè)最為典型。比如在行政程序法制建設(shè)方面，2008年湖南省政府率先制定了《湖南省行政程序規(guī)定》，這一試圖“給行政權(quán)力定規(guī)矩”的法治試驗(yàn)，立刻獲得了法學(xué)界的普遍贊譽(yù)，該規(guī)定無疑以地方政府規(guī)章的形式填補(bǔ)了中國行政法制夢(mèng)寐以求的目標(biāo)之一[7]P115-121。實(shí)踐證明，這一先行性的法治政府建設(shè)的探索完全符合我國行政法治化的價(jià)值取向和發(fā)展方向。截止2016年3月統(tǒng)計(jì)，我國地方層面的省市縣三級(jí)先后已經(jīng)出臺(tái)了15部地方行政程序規(guī)定。①在生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)方面，2014年貴州省出臺(tái)了我國首部省級(jí)生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)，即《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》，該條例成為我國地方首個(gè)生態(tài)文明建設(shè)的基本法，在生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等諸多方面體現(xiàn)了規(guī)制的創(chuàng)新性和地方的特色性。在城市治理法制建設(shè)方面，全國并沒有制定城市治理的國家法規(guī)和省級(jí)地方性法規(guī)的情況下，南京市2012年在全國出臺(tái)了首部城市治理?xiàng)l例的地方性法規(guī)，即《南京城市治理?xiàng)l例》，并首創(chuàng)城市治理委員會(huì)制度，制定了《南京市城市治理委員會(huì)章程》。2013年廣州市政府將該市同德圍地區(qū)老城改造過程中創(chuàng)新的政府與民眾協(xié)商互動(dòng)(簡(jiǎn)稱政民互動(dòng))的城市治理法治化創(chuàng)新模式向全市推廣，成立了廣州市公眾咨詢委員會(huì)，出臺(tái)了《廣州市重大民生決策公眾意見征詢委員會(huì)制度》，這一探索性實(shí)踐由此產(chǎn)生示范效應(yīng)，讓廣州迅速在垃圾焚燒、東濠涌整治等領(lǐng)域也成立了各自的公咨委，公咨委制度已經(jīng)成為廣州城市治理法治化的先試模式。在區(qū)域合作法制建設(shè)方面，就國家范疇內(nèi)的區(qū)域合作而言，目前我國的區(qū)域合作的中央立法缺失，地方的區(qū)域合作治理都采取探索性的立法模式，目前具有典型性分析價(jià)值的區(qū)域發(fā)展地方性法規(guī)有三個(gè)：2006年由廣東省人大常委會(huì)通過并頒布實(shí)施的《廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施條例》、2008年由湖南省人大常委會(huì)通過并頒布實(shí)施的《湖南省長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》、2009年由湖北省人大常委會(huì)通過并頒布實(shí)施的《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)促進(jìn)條例》。

三是實(shí)踐操作層面，各地省市在法治建設(shè)的具體操作層面，創(chuàng)造了各種形式多樣、內(nèi)容各異的實(shí)施辦法，其中以地方法治建設(shè)的評(píng)估與監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系、法治政府建設(shè)的清單制度、區(qū)域合作發(fā)展的軟法規(guī)制體系等較為典型。在地方法治建設(shè)的評(píng)估或監(jiān)測(cè)指標(biāo)方面，如2008年杭州余杭區(qū)在全國率先制定了我國第一個(gè)縣域一級(jí)法治指數(shù)——杭州市“余杭法治指數(shù)”正式對(duì)外發(fā)布，為全國城市法治建設(shè)的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系探索出先行先試的樣本。隨著評(píng)估與監(jiān)測(cè)指標(biāo)的進(jìn)一步完善和發(fā)展，全國的許多省份或城市也相繼制定出臺(tái)了符合各地需要的法治建設(shè)績(jī)效評(píng)估或監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系。②在法治政府建設(shè)的權(quán)力清單制度建設(shè)方面，2004年河北省出臺(tái)了《關(guān)于開展推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見》，在全國首開行政權(quán)力清單制度建設(shè)之先河。③再如2009年四川省成都市人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行工作的意見》，率先在全國建立了行政權(quán)力運(yùn)行網(wǎng)上公開制度。④河北和四川等省市較早實(shí)施的權(quán)力清單制度是在國家層面沒有制度設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署的情況下先行先試的結(jié)果，積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和進(jìn)行了有效的制度探索，為2015年中辦和國辦制定和出臺(tái)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》以及相應(yīng)的制度規(guī)范提供了試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和問題導(dǎo)向。在區(qū)域合作發(fā)展的軟法規(guī)制方面，如2006年東北三省簽訂的《東北三省立法運(yùn)作框架協(xié)議》，開啟了區(qū)域法治建設(shè)的軟法規(guī)制新路徑。⑤這種區(qū)域立法合作的實(shí)踐表明，“地方法治現(xiàn)象可以存在于某個(gè)特定行政區(qū)域，也可以存在于不同行政區(qū)劃間，其以地緣、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)文化及社會(huì)治理需求為紐帶發(fā)展形成法治共同體，目的在于通過建立超越行政區(qū)劃的廣域行政和跨域治理，解決既有行政區(qū)劃導(dǎo)致法治治理存在盲區(qū)的弊端”[8]P123-143+207。我國當(dāng)下的區(qū)域軟法型治理實(shí)踐可謂是地方先行先試型法治實(shí)踐的一種新的發(fā)展樣式，根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2008-2016年的九年間列入國家戰(zhàn)略層面區(qū)域發(fā)展的規(guī)范性文件、發(fā)展規(guī)劃、行政協(xié)議等具有軟法屬性的文本就有近50個(gè)，⑥這些省際區(qū)域合作與發(fā)展軟法的實(shí)施涉及到多個(gè)省級(jí)行政主體之間的協(xié)調(diào)，⑦因此這些軟法實(shí)施的難度可想而知，一是省際之間前所未有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化利益合作發(fā)展的緊迫性，合作發(fā)展協(xié)商與協(xié)議法律依據(jù)的缺失，影響區(qū)域合作的成效；二是跨省級(jí)行政區(qū)域如果要進(jìn)行合作立法，那么合憲性和合法性問題也亟待高位法律制度上的創(chuàng)新與突破。

3、自生自發(fā)型。正如蘇力先生所言，“法制是從社會(huì)中生發(fā)出來的，”“一個(gè)民族的生活創(chuàng)造了它的法制,”[9]P302,304或者用哈耶克的話說，法律肯定不是為了實(shí)現(xiàn)某一已知目的而創(chuàng)造出來的，而毋寧是因?yàn)樗軌蚴鼓切┮罁?jù)它而行事的人更為有效地追求他們各自目的而逐漸發(fā)展起來的。[10]P177在當(dāng)前各地的法治實(shí)踐中，自生自發(fā)型地方法治建設(shè)的特點(diǎn)除了少數(shù)民族地區(qū)按照我國法律法規(guī)實(shí)施有條件的自治外，主要還是體現(xiàn)在全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村、社區(qū)和社會(huì)組織基層治理法治化的實(shí)踐和探索過程之中，凸顯了基層治理的規(guī)則之治。全國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村在實(shí)施村民自治過程中創(chuàng)造了很多的經(jīng)驗(yàn)和制度，村民自治是我國法律確立的村級(jí)事務(wù)管理的基本形式，它的核心就是“讓村民最大限度地參與村內(nèi)事務(wù)管理”，我國最基層的法治建設(shè)實(shí)踐是鄉(xiāng)村與社區(qū)治理，較為有代表性和典型性的有浙江的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與“鄉(xiāng)村規(guī)則”⑧等，也有廣東和江蘇的基層治理經(jīng)驗(yàn)，這些基層治理法治化的試驗(yàn)、探索和創(chuàng)新，為我國基層治理法治化提供了鮮活的樣本，其個(gè)殊化和典型化特征極具分析的價(jià)值和意義。

通過對(duì)浙江省基層自治的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在這些鄉(xiāng)村自治的過程中凸顯出的是“軟法”規(guī)則之治，⑨體現(xiàn)了基層社會(huì)治理中“軟法”獨(dú)特的規(guī)制功能，“那些不同于傳統(tǒng)法律規(guī)范的規(guī)則將越來越多地在治理中發(fā)揮重要作用，”[11]p94-101+156各種鄉(xiāng)規(guī)民約、社區(qū)公約、社會(huì)組織章程等都成為地方基層維護(hù)社會(huì)秩序和穩(wěn)定的有效手段，這種軟法規(guī)則有很好的治理效果，其治理的過程中突出體現(xiàn)了實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則的運(yùn)用，這些鄉(xiāng)規(guī)民約雖然在原則、條款以及內(nèi)容上遠(yuǎn)不如法律法規(guī)那么的周延和富于邏輯，但是它的實(shí)體和程序規(guī)定卻非常適用，契合了鄉(xiāng)村治理的需要和訴求，特別是程序規(guī)則有著鮮明的地方特色。如“夏履程序”規(guī)定村民參與村內(nèi)事務(wù)管理的程序和路徑為：對(duì)于村內(nèi)公共事務(wù)，先征求村民意見建議→村兩委會(huì)再提出初步方案→民主聽證、聽取意見→黨員討論完善方案→村民代表表決確定→信息反饋、村務(wù)公開→辦理村內(nèi)公共事務(wù)接受村民監(jiān)督。在夏履鎮(zhèn)，村級(jí)一切事務(wù)都按照這一程序辦理，從而收緊“村官”手中權(quán)力，體現(xiàn)出基層治理真正還權(quán)于民、還政于民的法治理念，也是程序法治在浙江基層社會(huì)自治中最突出的運(yùn)用和體現(xiàn)。

二、地方法治建設(shè)問題的檢視

我國地方法治建設(shè)的實(shí)踐模式具有一定的區(qū)域性和個(gè)殊性特征，如果把握失當(dāng)有可能產(chǎn)生法治風(fēng)險(xiǎn)，比如體制回應(yīng)型地方法治模式有可能產(chǎn)生忽視公眾參與與評(píng)價(jià)、拒斥社會(huì)自治的發(fā)展、形式主義與教條主義、削弱地方個(gè)性與特色、抑制主動(dòng)性與創(chuàng)造性的法治風(fēng)險(xiǎn)。而先行先試型地方法治模式又有可能產(chǎn)生偏離國家法治建設(shè)的主軸、突破國家法律的統(tǒng)一性而與上位法沖突、強(qiáng)化地方本位主義或地方中心主義的法治風(fēng)險(xiǎn)。而自生自發(fā)型地方法治模式也有可能產(chǎn)生突破國家和地方法律法規(guī)的約束、強(qiáng)化規(guī)則的自由主義或?qū)嵱弥髁x的法治風(fēng)險(xiǎn)。這些個(gè)殊化的潛在風(fēng)險(xiǎn)或問題不能不引起關(guān)注和警惕，但從全國地方法治建設(shè)的總體性和普遍性來看，地方法治建設(shè)還存在著一些帶有傾向性和典型性的問題，主要表現(xiàn)在以下七個(gè)方面。

1、地方法治建設(shè)縱橫向關(guān)系法治化的問題。就目前來看，央地關(guān)系的法治化還缺乏明確統(tǒng)一的法律規(guī)范，現(xiàn)有的憲法和憲法性法律雖然對(duì)中央與地方的人大、政府、法院和檢察院的立法、行政、司法等職能進(jìn)行了規(guī)定，但并沒有很好地解決法治建設(shè)過程中國家整體主義與地方中心主義的權(quán)力、資源配置關(guān)系，往往產(chǎn)生一統(tǒng)就死、一放就亂的現(xiàn)象，權(quán)力和資源都會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)配現(xiàn)象，央地各自的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)關(guān)系并不明確，地方有限分權(quán)雖有規(guī)范性文件明確但缺乏法律的規(guī)定。其二，隨著橫向的地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的加速，相互之間跨越行政邊界的深度合作已經(jīng)成為一種必然的發(fā)展趨勢(shì)，但問題是區(qū)域法治建設(shè)滯后于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，法治理念和法律制度建設(shè)都落后于經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)成為嚴(yán)重制約區(qū)域發(fā)展快速推進(jìn)的一大瓶頸。這幾年在國家層面連續(xù)而又密集地出臺(tái)了全國區(qū)域發(fā)展的幾大板塊規(guī)劃，如《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》、《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》、《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》等都是屬于我國特別重大的區(qū)域發(fā)展的頂層政策制度設(shè)計(jì)，既需要區(qū)域內(nèi)各地方跨界合作的政策制度規(guī)范，更需要國家層面出臺(tái)高位調(diào)整的法律法規(guī)，但現(xiàn)實(shí)是國家并沒有出臺(tái)調(diào)整區(qū)域發(fā)展的法律法規(guī)，地方也沒有或者說無法制定區(qū)域合作的地方性法規(guī)，目前現(xiàn)有國家層面的憲法、法律和行政法規(guī)對(duì)跨行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的制度供給缺如，可以說，我國跨行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作是在一種無法可依的現(xiàn)狀中發(fā)展，這種區(qū)域發(fā)展的法制空窗期現(xiàn)象極易導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和政策制度無法真正落地生效，而且?guī)砹藚^(qū)際合作無法預(yù)測(cè)的法律、政策和政治風(fēng)險(xiǎn)。

2、地方法治建設(shè)的地域不平衡問題。由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展的差異導(dǎo)致了地方法治建設(shè)的不平衡現(xiàn)象，在區(qū)域分布上出現(xiàn)了發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)法治建設(shè)的不平衡，在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)了城市與農(nóng)村法治建設(shè)的不平衡，這兩大差距表面上源于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，深層上卻源于人觀念的發(fā)展。上海、江蘇、浙江和廣東等省份在地方法治建設(shè)方面有許多的做法要領(lǐng)先于全國其他地區(qū)，其先行先試和自生自發(fā)的創(chuàng)新試驗(yàn)的探索精神和經(jīng)驗(yàn)，往往成為各地學(xué)習(xí)和模仿的樣板。即使是一些危機(jī)事件，也能通過制度化手段化解進(jìn)而轉(zhuǎn)化成危機(jī)治理的經(jīng)驗(yàn)，往往都能夠形成法治思維→法治方法→轉(zhuǎn)化矛盾→解決問題→創(chuàng)制規(guī)則→提供經(jīng)驗(yàn)的良法善治效果。而我國有些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層治理往往缺乏這種思維路徑和行事方式，在處理民眾利益矛盾和沖突事件中往往以維穩(wěn)和權(quán)力萬能的思維模式處理問題，導(dǎo)致矛盾激化走向不可調(diào)和的沖突，增加了地方治理的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。

3、地方法治建設(shè)的強(qiáng)政府弱社會(huì)問題。地方法治建設(shè)在強(qiáng)力推進(jìn)過程中，特別是在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的法治化建設(shè)中往往會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化強(qiáng)政府弱社會(huì)這一固有的傳統(tǒng)社會(huì)治理的特征，突出體現(xiàn)在“四強(qiáng)四弱”：即政府機(jī)構(gòu)強(qiáng)、社會(huì)組織弱；行政權(quán)力強(qiáng)、社會(huì)權(quán)利弱；政府運(yùn)行強(qiáng)、社會(huì)參與弱；政府管制強(qiáng)、社會(huì)監(jiān)督弱。這種強(qiáng)弱反差現(xiàn)象恰恰違背了法治建設(shè)的初衷，忽視了人民群眾作為法治建設(shè)主體的作用，弱化了社會(huì)自治作為法治建設(shè)減壓閥的功能，增加了約束和監(jiān)督行政權(quán)力的難度。

4、地方法治建設(shè)的形式化與碎片化問題。地方法治建設(shè)在有些地方被當(dāng)成一個(gè)體制內(nèi)封閉操作、形式運(yùn)作、典型樣板、肯定評(píng)價(jià)、表彰總結(jié)等具有一整套系統(tǒng)化的儀式和過場(chǎng)，至于具體要達(dá)到怎樣的目的和效果卻不是主要考慮的問題，比如有不少地方的基層法治建設(shè)，今天搞一個(gè)法治文化廣場(chǎng)、明天搞一個(gè)法治活動(dòng)中心、后天樹一個(gè)象征法的獨(dú)角獸等物化的雕塑，只要能有個(gè)形式或最好能夠上報(bào)紙上電視就是最大的成績(jī)和功勞。而另一方面，在社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，整個(gè)社會(huì)出現(xiàn)的碎片化的現(xiàn)象，也影響了地方法治的建設(shè)，產(chǎn)生各自為政、業(yè)務(wù)分割，缺乏相互協(xié)調(diào)、溝通合作，消解結(jié)構(gòu)的完整性和系統(tǒng)性。在地方法治建設(shè)過程中，治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理價(jià)值、治理體系和治理措施等方面也呈現(xiàn)出碎片化現(xiàn)象，表現(xiàn)在推進(jìn)地方法治化過程中理念頻出、概念不斷、常識(shí)缺乏、法規(guī)打架、政出多門、借法執(zhí)法、多頭執(zhí)法等。在數(shù)量特征上表現(xiàn)為大量的毫無作用和價(jià)值的文件碎片、口號(hào)碎片、形式碎片和過程碎片，在地域特征上表現(xiàn)為大量的雷同復(fù)制和重復(fù)浪費(fèi)，在功能特征上表現(xiàn)為交叉重疊、部門主義、保護(hù)主義、集體行動(dòng)困境、“孤島”現(xiàn)象和“便車”現(xiàn)象等。

5、地方法治建設(shè)的部門利益制度化問題。地方或部門利益制度化在地方的立法、行政、執(zhí)法和司法等部門中程度不同地存在，有些地方利用法治建設(shè)的便利塞進(jìn)了地方或部門利益的私貨，我們從表面上看到的是一條條形式化和規(guī)范化的規(guī)定或程序，在為地方利益或部門利益披上一件合法外衣的同時(shí)，一些條款規(guī)定或形式程序的背后卻潛藏著地方或部門獲取利益的機(jī)制，用法規(guī)的固化實(shí)現(xiàn)地方或部門利益的常態(tài)化、穩(wěn)定化和最大化，不惜損害公民利益、公眾利益和公共利益。

6、地方法治建設(shè)的民意缺失問題。有些地方害怕或不敢讓公眾參與到地方法治建設(shè)的過程中來，排除了體制外公眾的參與，缺失了民意的評(píng)價(jià)與表達(dá)，雖然有些地方在出臺(tái)的法規(guī)或規(guī)范性文件中規(guī)定重大行政決策必須要經(jīng)過公眾聽證、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、征求意見等公眾參與的程序性規(guī)定，但實(shí)際操作過程中不同程度地打了折扣、走了過場(chǎng)，公眾參與的效果和質(zhì)量并不高；有些地方在關(guān)乎民生的重大的行政決策、地方立法或行政執(zhí)法中屢屢產(chǎn)生民意缺席的現(xiàn)象，公眾參與要么作為一種形式秀，要么干脆連形式都沒有，關(guān)起門來拒民意于千里之外。

7、地方法治建設(shè)的生態(tài)環(huán)境問題。地方法治建設(shè)的生態(tài)環(huán)境亟待改善，雖然全國各地都有程度不同的存在，但是欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其嚴(yán)重，在制度生態(tài)、政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、社會(huì)生態(tài)和文化生態(tài)等方面存在著許多不利于法治建設(shè)的阻卻因素，出現(xiàn)了明規(guī)則不用而潛規(guī)則盛行的非法治社會(huì)的現(xiàn)象，正如習(xí)總書記所講的“有的辦事不靠組織而靠熟人、靠關(guān)系，形形色色的關(guān)系網(wǎng)越織越密，方方面面的潛規(guī)則越用越靈”[12]P765。形成了辦事不講規(guī)則講關(guān)系、做事不講規(guī)矩講權(quán)勢(shì)、干事不講效果講形式、處事不講原則講情面、出事不講責(zé)任講靠山的惡劣生態(tài)環(huán)境，憑關(guān)系、用權(quán)力、靠金錢成為贏家通吃的致勝法寶。這種危險(xiǎn)和惡劣的社會(huì)生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重阻礙了法治建設(shè)的進(jìn)程和發(fā)展，甚至嚴(yán)重扭曲了法治建設(shè)的理念、原則、目標(biāo)、任務(wù)和措施。

三、地方法治建設(shè)優(yōu)化的路徑

地方法治相對(duì)于國家法治而言是一種地方治理法治化的過程和狀態(tài)，[13]P230-239對(duì)地方法治建設(shè)實(shí)踐模式與問題的評(píng)價(jià)與分析，是要努力探尋出地方法治建設(shè)的良性發(fā)展之路，使地方法治建設(shè)能夠成為推動(dòng)國家法治進(jìn)步的基礎(chǔ)性力量。因此，本文提出的可能性路徑就是，強(qiáng)化國家頂層制度設(shè)計(jì)，重塑政府與社會(huì)的關(guān)系，激活多元主體有序參與，強(qiáng)化公眾評(píng)價(jià)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)我國地方治理的良法善治。

1、推進(jìn)國家頂層制度設(shè)計(jì)。地方法治建設(shè)的良性發(fā)展需要在兩個(gè)層面上展開，一是既要能夠按照國家法治建設(shè)的統(tǒng)一性要求自上而下地有序推進(jìn)；二是又要能夠結(jié)合地方的實(shí)際情況自下而上的進(jìn)行能動(dòng)性探索。那么，前提是必須強(qiáng)化國家在地方或區(qū)域法治層面的頂層制度設(shè)計(jì)，這種制度設(shè)計(jì)應(yīng)該具有系統(tǒng)性和全局性，需要在憲法和法律、行政法規(guī)和規(guī)章、重大政策部署、一系列規(guī)范性文件等不同制度層面進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和推進(jìn)。

首先是中央與地方縱向關(guān)系的法律制度供給。在我國，地方法治能否良性發(fā)展，必須依賴于中央與地方關(guān)系的法律制度設(shè)計(jì)，否則地方法治建設(shè)可能會(huì)導(dǎo)致“法治割據(jù)”現(xiàn)象的產(chǎn)生，甚至成為“地方保護(hù)主義”的代名詞，如在先行先試型和自生自發(fā)型地方法治實(shí)踐中，經(jīng)常發(fā)生以“地方特殊性”為由，行“地方保護(hù)主義”之實(shí)，因此，通過加強(qiáng)中央與地方關(guān)系的法治化設(shè)計(jì)，才可以為地方法治建設(shè)提供依據(jù)，而且還能有效緩解甚至消除中央與地方及各個(gè)地方之間法治建設(shè)的差異，從而確保“法治中國”的整體推進(jìn)和全面落實(shí)。中央與地方縱向關(guān)系的法制化最主要的是要進(jìn)一步明確和規(guī)定央地之間在立法、行政和司法領(lǐng)域的權(quán)力邊界和法律地位，并應(yīng)該由中央與地方關(guān)系法來進(jìn)行規(guī)制，這樣不僅可以有效保證國家法制的統(tǒng)一，而且可以為地方法治秩序的形成和發(fā)展創(chuàng)造制度環(huán)境和激勵(lì)因素。

其次是地方與地方橫向關(guān)系的法律制度供給。面對(duì)地方之間合作無法可依的狀況，以及有可能帶來的不可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)，亟待國家層面的法律制度安排，特別是要確定省級(jí)地方之間合作各方主體的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)，構(gòu)建區(qū)際、省際合作與發(fā)展中利益損害方司法救濟(jì)的權(quán)利和法律機(jī)制，為地方和區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作政策制度的實(shí)施提供法律保障。一是區(qū)際和省際合作的法規(guī)制度供給，對(duì)于跨省區(qū)域立法，應(yīng)該賦予國家對(duì)跨省級(jí)行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作開發(fā)的法律法規(guī)制定權(quán)，跨省級(jí)行政區(qū)域各方主體具有立法建議權(quán)和實(shí)施權(quán)，同時(shí)也具有制定省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施國家區(qū)域法的地方性法規(guī)。比如在“跨行政區(qū)域合作發(fā)展”、“跨區(qū)域自然資源開發(fā)與治理”、“跨區(qū)域江河湖泊治理與執(zhí)法”、“跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理與執(zhí)法”等方面亟待進(jìn)行國家層面的立法，以明確跨行政區(qū)域合作與開發(fā)的主體、原則、合法性審查等重大方面的法律事項(xiàng)或授權(quán)，以及締結(jié)跨行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政協(xié)議或行政合同的法律效力、法律地位等方面的法律規(guī)定。對(duì)于省內(nèi)區(qū)域合作，應(yīng)賦予省級(jí)行政區(qū)對(duì)內(nèi)經(jīng)濟(jì)合作開發(fā)的地方性法規(guī)制定權(quán)，并報(bào)國家立法部門進(jìn)行合法性審查和備案。二是區(qū)際和省際合作的軟法制度供給，國家層面和地方層面應(yīng)該在區(qū)際和省際合作的法律法規(guī)中明確合作各方在立法協(xié)商、政策協(xié)調(diào)、執(zhí)法協(xié)作、司法合作等領(lǐng)域簽訂行政合同或行政協(xié)議的法律地位和法律效力，以及規(guī)范區(qū)際、省際或省內(nèi)合作發(fā)展共同體章程、政策建議、發(fā)展宣言、行動(dòng)綱領(lǐng)等軟法的實(shí)施效力。

2、重塑政府與社會(huì)的關(guān)系。我國地方法治建設(shè)良性發(fā)展在政府與社會(huì)關(guān)系層面，應(yīng)該是構(gòu)建服務(wù)型政府與自治型社會(huì)的新型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，主要可以通過規(guī)范政府權(quán)力與推進(jìn)社會(huì)自治予以實(shí)現(xiàn)。一是規(guī)范政府權(quán)力。構(gòu)建系統(tǒng)完備的政府行為規(guī)范制度和規(guī)制機(jī)制，將政府行為嚴(yán)格限制在法律法規(guī)的框架內(nèi)，將政府行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，讓“法無授權(quán)不可為”真正成為公權(quán)力行使的一種現(xiàn)實(shí)和常態(tài)。因此，規(guī)范政府行為的制度約束主要應(yīng)該體現(xiàn)在政府的公共信息公開、公共決策透明、行政職權(quán)明晰、行政執(zhí)法公開、行政救濟(jì)暢通等幾個(gè)方面。比如制定并公開政府行政清單制度：如行政信息、行政事項(xiàng)、行政權(quán)力、行政服務(wù)、行政執(zhí)法、行政責(zé)任等清單，對(duì)法外行權(quán)的行為實(shí)施倒查追責(zé)機(jī)制，以防止政府濫用行政權(quán)力以及侵損公民權(quán)益或公共利益，形成政府有所作為的正向激勵(lì)和負(fù)向問責(zé)的體制機(jī)制。

二是推進(jìn)社會(huì)自治。社會(huì)自治除了個(gè)人意義上的自治，主要是指社群意義上的自治，社會(huì)自治是以政府治理為前提而又與之相區(qū)別的一種治理方式，代表著一種新型的社會(huì)治理模式，[14]P39-44可以說推進(jìn)社會(huì)自治與規(guī)范政府權(quán)力將形成一種互為相長(zhǎng)的政府與社會(huì)的新型關(guān)系，而且社會(huì)自治的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)實(shí)際上也是在努力突破傳統(tǒng)的自上而下的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)模式，從而對(duì)構(gòu)建新型社會(huì)治理模式提出了變革性要求。既需要政府的推動(dòng)和保障，但又要求政府公權(quán)力退出社會(huì)自治領(lǐng)域，政府是社會(huì)自治的助推者，但政府又不是社會(huì)自治的直接組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，這就要求政府行政權(quán)與社會(huì)自治權(quán)之間的關(guān)系既有張力又保持邊界，需要政府為社會(huì)自治提供良好的政治與社會(huì)生態(tài)環(huán)境，以及法規(guī)和政策制度安排，讓社會(huì)自治共同體能夠按照自身的發(fā)展規(guī)律和制度安排去運(yùn)行。推進(jìn)社會(huì)自治的關(guān)鍵是要保障社會(huì)自治組織享有的自治權(quán)利和行使社會(huì)治理的公共權(quán)力，而保障的最重要的前提就是為社會(huì)自治提供科學(xué)的制度體系，這個(gè)制度體系可以分為三個(gè)層面：一是社會(huì)自治的國家法；二是社會(huì)自治的地方性法規(guī)、規(guī)章及其規(guī)范性文件；三是社會(huì)自治的自我規(guī)制體系。使社會(huì)自治及其組織能夠依法享有自治權(quán)利，依法規(guī)定自治事項(xiàng)，依法規(guī)范成員行為，依法行使治理權(quán)力，依法承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，依法接受社會(huì)監(jiān)督，依法獲得司法救濟(jì)。

3、激活多元主體有序參與。地方法治建設(shè)的主體結(jié)構(gòu)在我國絕大部分地區(qū)仍然是單元集權(quán)運(yùn)作結(jié)構(gòu)模式，而非多元分權(quán)監(jiān)督結(jié)構(gòu)模式，這也從另一個(gè)方面印證了我國地方仍然是體制回應(yīng)型為主導(dǎo)的法治建設(shè)模式。而作為地方法治建設(shè)原動(dòng)力的公民，以及法人和其他社會(huì)組織等非公權(quán)力組織，是否能使其在真正意義上成為推動(dòng)地方法治建設(shè)的重要力量，則主要取決于地方黨委和政府對(duì)地方法治建設(shè)主體的正確認(rèn)知?，F(xiàn)在看來，地方法治建設(shè)單靠地方黨委和政府這一單元集權(quán)運(yùn)作結(jié)構(gòu)模式來推進(jìn)地方法治建設(shè)，其局限和弊端顯而易見，有可能進(jìn)一步強(qiáng)化地方法治建設(shè)與國家法治建設(shè)的同構(gòu)，并無法有效回應(yīng)法治如何落地和社會(huì)化等問題，無法有效回應(yīng)法治建設(shè)與社會(huì)主體的張力，也無法真正回應(yīng)法治建設(shè)目標(biāo)與效果的統(tǒng)一性問題。因此，重構(gòu)地方法治建設(shè)的多元主體參與的結(jié)構(gòu)模式，激發(fā)公民、法人和其他社會(huì)組織等非公權(quán)力組織多元主體參與的熱情，將直接決定未來地方法治建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展的方向和效果。而地方法治建設(shè)的多元主體有序參與機(jī)制的實(shí)現(xiàn)得益于兩個(gè)層面機(jī)制的成功轉(zhuǎn)型，一是政府公共權(quán)力與社會(huì)自治權(quán)利兩者此消彼長(zhǎng)，或者說公權(quán)力得到有效的法律規(guī)制，而社會(huì)自治獲得制度的支持而有序發(fā)展；二是公眾滿意度評(píng)價(jià)能夠成為法治建設(shè)評(píng)價(jià)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)或主導(dǎo)因素。

4、強(qiáng)化公眾評(píng)價(jià)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。地方法治建設(shè)之所以會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的問題，其中一個(gè)至關(guān)重要的因素是公眾評(píng)價(jià)的缺席，法治建設(shè)目的與效果是否一致取決于公眾的評(píng)價(jià)，他們才是地方法治建設(shè)效果最真實(shí)的感受者和受益者，也是地方法治建設(shè)成效最重要的評(píng)判者和驗(yàn)收者，他們不是旁觀者，更不是無關(guān)者。應(yīng)該全方位地賦予地方公眾對(duì)地方法治建設(shè)滿意度的評(píng)價(jià)權(quán)，以及對(duì)地方法治建設(shè)反映問題與提出建議的權(quán)利，將地方法治建設(shè)從向上級(jí)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)到向地方公眾負(fù)責(zé)的正確軌道上來，只有地方公眾滿意和支持的地方法治建設(shè)才是合理和合法的、才是具有正當(dāng)性的、才是具有真實(shí)效果的。

那么，地方法治建設(shè)如何構(gòu)建評(píng)價(jià)體系？筆者認(rèn)為應(yīng)該建立兩個(gè)方向的認(rèn)知：首先是建立理念性認(rèn)知，應(yīng)該將公眾對(duì)地方法治建設(shè)效果進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)放在地方法治建設(shè)如何構(gòu)建評(píng)價(jià)體系最主要的地位，并作為評(píng)價(jià)地方法治建設(shè)績(jī)效的前置性要求，以體現(xiàn)人民的主體性和公眾的參與性，以公眾滿意不滿意作為地方法治建設(shè)的導(dǎo)向。其次是進(jìn)行技術(shù)性操作，那就是設(shè)計(jì)和構(gòu)建公眾對(duì)地方法治建設(shè)滿意度評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系和操作程序，這可以從三個(gè)方面進(jìn)行操作性設(shè)計(jì)：一是滿意度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)，可以從科學(xué)民主立法、法治政府建設(shè)、公正廉潔司法、法治宣傳教育、城市治理法治、法治社會(huì)建設(shè)、企業(yè)法治建設(shè)、法治隊(duì)伍建設(shè)、法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)等9個(gè)一級(jí)指標(biāo)和設(shè)定若干二級(jí)指標(biāo)來獲得公眾對(duì)地方法治建設(shè)的滿意度評(píng)價(jià)，使得地方黨委和政府能夠從公眾的滿意評(píng)價(jià)中獲得支持與動(dòng)力，從不滿意評(píng)價(jià)中獲得反思與修正。二是問題反饋指標(biāo)體系設(shè)計(jì)，構(gòu)建客觀問題的選擇性反饋、以及主觀問題的舉例性反饋兩個(gè)層面的問題與建議反饋體系，并形成對(duì)滿意度主觀評(píng)價(jià)正向與負(fù)向的邏輯證成體系。三是操作程序設(shè)計(jì)，可以委托獨(dú)立第三方組織或團(tuán)體對(duì)地方法治建設(shè)績(jī)效進(jìn)行公眾滿意度測(cè)評(píng)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和建模分析，并向社會(huì)公開測(cè)評(píng)過程和結(jié)果。只有構(gòu)建這種公開公正的以公眾評(píng)價(jià)為導(dǎo)向的公眾滿意度評(píng)價(jià)體系，才能更加有助于地方黨委和政府實(shí)施的地方法治建設(shè)或法治政府建設(shè)在目的與效果上的統(tǒng)一，也才能夠讓一方的百姓和群眾真正共享到法治建設(shè)的成果和紅利。

注釋：

① 省級(jí)4個(gè)：《湖南省行政程序規(guī)定》、《山東省行政程序規(guī)定》、《江蘇省行政程序規(guī)定》、《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》，省會(huì)城市3個(gè)：《西安市行政程序規(guī)定》、《?？谑行姓绦蛞?guī)定》、《蘭州市行政程序規(guī)定》，地級(jí)城市7個(gè)：《涼山州行政程序規(guī)定》、《汕頭市行政程序規(guī)定》、《酒泉市行政程序規(guī)定(試行)》、《海北藏族自治州行政程序規(guī)定》、《邢臺(tái)市行政程序規(guī)定》、《嘉峪關(guān)市行政程序規(guī)定》、《麗江市行政程序規(guī)定》，縣1個(gè)：《永平縣行政程序規(guī)定》。另外，還有一些省市正在進(jìn)行行政程序立法的調(diào)研和征求意見，如北京、重慶等。

② 比較有代表性的如《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》(2013)、《法治江蘇建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》(2015)、《法治湖南建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系》(2016)等。2016年上海首創(chuàng)政府“法治GDP”指標(biāo)體系，由6個(gè)二級(jí)指標(biāo)和20個(gè)左右的三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成的“法治政府依法行政狀況測(cè)評(píng)指標(biāo)”,具有客觀性、典型性、可測(cè)性和可比性的特點(diǎn)，六個(gè)二級(jí)指標(biāo)分別為“制度健全度、公眾參與度、信息透明度、行為規(guī)范度、高效便民度、行為可問責(zé)度”，每個(gè)二級(jí)指標(biāo)由3個(gè)—5個(gè)客觀數(shù)據(jù)和社會(huì)滿意度數(shù)據(jù)的三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。參見《滬首創(chuàng)政府“法治GDP”指標(biāo)體系》,載《解放日?qǐng)?bào)》2016年1月15日。2016年南京首創(chuàng)《法治南京建設(shè)監(jiān)測(cè)指標(biāo)(試行)》，由9個(gè)一級(jí)指標(biāo)和50個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成的“法治南京建設(shè)監(jiān)測(cè)指標(biāo)”,在全國15個(gè)副省級(jí)城市中率先建立了動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與模型，通過全面、客觀、實(shí)時(shí)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，對(duì)法治南京建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行較長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)時(shí)監(jiān)視而掌握其動(dòng)態(tài)的變化，準(zhǔn)確測(cè)算和評(píng)估南京地方法治建設(shè)的績(jī)效與問題。

③ 具體可參見《“權(quán)力清單”公布之后……》，載2006年01月16日《人民日?qǐng)?bào)》。

④ 具體可參見《法治城市創(chuàng)建的成都方式》，載2010年08月22日《成都日?qǐng)?bào)》。

⑤ 具體可參見《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議正式簽署》，載2006年7月18日《城市晚報(bào)》。

⑥ 包括涉及國家發(fā)展戰(zhàn)略的有關(guān)區(qū)域發(fā)展的意見、綱要、規(guī)劃、協(xié)議等具有軟法屬性的規(guī)范性文件和技術(shù)性規(guī)則。如以長(zhǎng)江三角洲地區(qū)為例就有《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》(2016)、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(2008)、《長(zhǎng)三角地區(qū)貫徹國務(wù)院<指導(dǎo)意見>共同推進(jìn)若干重要事項(xiàng)的意見》(2008)、《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》(2010)、《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》(2016)、《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市合作協(xié)議》(2004)等。

⑦ 如《促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃》就涉及到山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南等六個(gè)省份；《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》就涉及到長(zhǎng)三角州區(qū)域內(nèi)的上海、江蘇、浙江和安徽三省一市；《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》就涉及到京津冀都市圈的北京、天津和河北兩市一?。弧稏|北地區(qū)振興規(guī)劃》就涉及到東北地區(qū)的遼寧、吉林、黑龍江和內(nèi)蒙古三省一區(qū)。

⑧ 是指浙江在基層和農(nóng)村治理過程中為了保障居民和農(nóng)民的權(quán)益與民主參與，健全基層組織建設(shè)，制定的完善農(nóng)村社會(huì)治理等具有軟法屬性的實(shí)體和程序規(guī)則總稱。如“浙江省村級(jí)組織工作規(guī)則(試行)”、“浙江省村民代表會(huì)議工作規(guī)程(試行)”、還有獨(dú)具個(gè)性特色的如“夏履程序”、“鄉(xiāng)村典章”、“八鄭規(guī)程”等農(nóng)村自治規(guī)則。

⑨ 正如羅豪才教授所言，“國家治理對(duì)法的需求超越了硬法的范疇，軟法就成為一種重要的治理工具。”治理新常態(tài)可資的規(guī)則體系是由不同類別、不同層級(jí)、不同效率社會(huì)規(guī)范構(gòu)成的集合體，除國家法律法規(guī)外，還包括市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等多種形式的社會(huì)規(guī)范。參見湛中樂、趙玄：《我國軟法規(guī)制的現(xiàn)狀與出路——以大學(xué)章程為例的分析》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2015年第6期。

[1] 程金華.國家、法治與“中間變革”——一個(gè)中央與地方關(guān)系的視角[J].交大法學(xué),2013,4.

[2] 黃文藝.認(rèn)真對(duì)待地方法治[J].法學(xué)研究,2012,6.

[3] 周尚君.地方法治試驗(yàn)的動(dòng)力機(jī)制與制度前景[J].中國法學(xué),2014,2.

[4] [美]克利福德·格爾茨.地方知識(shí)——闡釋人類學(xué)論文集[M].楊德睿譯，北京：商務(wù)印書館,2014.

[5] 孫笑俠.局部法治的地域資源——轉(zhuǎn)型期“先行法治化”現(xiàn)象解讀[J].法學(xué),2009,12.

[6] 孫笑俠、鐘瑞慶.“先發(fā)”地區(qū)的先行法治化——以浙江省法治發(fā)展實(shí)踐為例[J].學(xué)習(xí)與探索,2010,1.

[7] 王萬華.統(tǒng)一行政程序立法的破冰之舉——解讀《湖南省行政程序規(guī)定》[J].行政法學(xué)研究,2008,3.

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[11] 湛中樂、趙玄.我國軟法規(guī)制的現(xiàn)狀與出路——以大學(xué)章程為例的分析[J].南京社會(huì)科學(xué),2015,6.

[12] 習(xí)近平.嚴(yán)明黨的組織紀(jì)律，增強(qiáng)組織紀(jì)律性.十八大以來重要文獻(xiàn)選編(上)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014.

[13] 朱未易.地方法治何以可能和正當(dāng)[J].廣東社會(huì)科學(xué),2016,5.

[14] 張康之.論新型社會(huì)治理模式中的社會(huì)自治[J].行政學(xué)研究,2003,9.

(責(zé)任編輯：孫培福)

The practice, problems and route of the local rule of law in China

Zhuwei-yi

(Institute of Political and Law，Nanjing Academy of Social Sciences，Nanjing Jiangsu 210018)

Where the practice of rule of law in our country can be divided into system response type, pilot type and self style three different modes, the mode of practice also has more or less such limitations, but in general and universal national local law construction, there are still some tendentious and typical the problem, these problems may lead to legal risk should arouse our attention and vigilance. The possible path to optimize the construction of local rule of law is to strengthen the top-level system design, reshape the relationship between government and society, activate the orderly participation of multiple subjects, strengthen the key links of public evaluation, etc.

Local rule of law;practice;Pattern;Problem;Route

1002—6274(2017)03—043—08

本文系作者主持的國家社科基金項(xiàng)目“法治中國視野下地方法治建設(shè)的理論與實(shí)踐研究”(項(xiàng)目號(hào)：14BFX006)的階段性成果。

朱未易(1958-)，男，江蘇常州人，南京市社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)法學(xué)研究所所長(zhǎng)、法治研究中心主任、研究員，江蘇創(chuàng)新型城市發(fā)展研究院研究員，研究方向?yàn)榈胤脚c區(qū)域法治、城市治理法治、社會(huì)治理法治等。

DF28

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