閻桂芳，張晉杰

（1.太原師范學(xué)院法律系，山西 晉中 030619；2.山西大學(xué)法學(xué)院，太原 030006）

我國行政處罰聽證制度面臨的困境及其破解

閻桂芳1，張晉杰2

（1.太原師范學(xué)院法律系，山西 晉中 030619；2.山西大學(xué)法學(xué)院，太原 030006）

行政處罰聽證制度有利于通過程序控權(quán)維護(hù)處罰結(jié)果的公正性，推進(jìn)行政處罰民主化、法治化進(jìn)程，協(xié)調(diào)公正與效率的價值沖突。目前，擴(kuò)大我國行政處罰聽證范圍面臨著諸多困境，如立法者對采用擴(kuò)大行政處罰聽證范圍的標(biāo)準(zhǔn)不明確，下位法對“等”字的解釋不統(tǒng)一，學(xué)界對“等”字的解釋存在分歧等。為此，擴(kuò)大我國行政處罰聽證范圍，必須堅持利益標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)行政處罰聽證法制建設(shè)；完善立法解釋體制，明確行政處罰聽證程序適用的范圍；堅持正當(dāng)程序理念，正確理解法律規(guī)范的精神實質(zhì)。

行政處罰；聽證制度；聽證范圍；程序控權(quán)

在現(xiàn)代社會中，為了保障行政相對人的正當(dāng)權(quán)益免受不法公權(quán)力的侵害，人們在強(qiáng)調(diào)事后司法監(jiān)督行政權(quán)的同時，也更加重視行政程序的事中控權(quán)作用。行政聽證制度是行政程序中最重要的制度，是程序控權(quán)的主要內(nèi)容。20世紀(jì)90年代末期，我國已建立了行政聽證制度，最早被應(yīng)用在行政處罰領(lǐng)域中。多年以來，我國的行政處罰聽證制度在不斷地完善，但仍存在諸多問題，其中最突出的問題就是行政處罰聽證的適用范圍過窄。為此，有必要對我國的行政處罰聽證范圍進(jìn)行深入研究，以切實維護(hù)行政相對人的權(quán)益。

一、行政處罰聽證制度的實踐價值

“聽證是裁決的前提，即了解雙方當(dāng)事人，尤其是了解對被告不利的控告，以免發(fā)生錯判”〔1〕。在行政法里，聽證不僅是一項重要的法定程序，而且還是當(dāng)事人享有的一項重要的程序性權(quán)利。行政聽證制度彰顯現(xiàn)代民主精神，是現(xiàn)代行政程序法的核心制度。筆者認(rèn)為，行政處罰聽證制度是行政主體在對行政相對人作出行政處罰決定之前，由當(dāng)事人申請或處罰機(jī)關(guān)依職權(quán)決定舉行聽證會，就違法事實的認(rèn)定以及有關(guān)的法律適用等問題，聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，防止公權(quán)力恣意行使的程序性制度。

在普通法系國家，聽證制度直接淵源于英國古老的自然公正原則。第二次世界大戰(zhàn)后，因受普通法系自然公正原則的影響，許多大陸法系的國家也開始重視發(fā)揮聽證制度在保障行政相對人程序參與、保護(hù)人權(quán)上的積極作用。歐洲公約規(guī)定，在合理時間內(nèi)由一獨立的裁判機(jī)關(guān)舉行“公平聽證”，聽取雙方的意見，進(jìn)行公開審判，乃是任何人在任何刑事訴訟中的權(quán)利與義務(wù)。目前，這一刑事司法規(guī)則已擴(kuò)展到了行政處罰領(lǐng)域，是當(dāng)代行政法學(xué)的一個飛躍，并在司法實踐中發(fā)揮著極為重要的作用。

（一）通過程序控權(quán)維護(hù)處罰結(jié)果的公正性

行政處罰聽證制度能夠保障行政相對人享有聽證權(quán)，確保其能真正地參與到行政處罰的決策過程之中，了解行政處罰決定所依據(jù)的全部事實和理由，通過提供證據(jù)，表達(dá)意見，進(jìn)行辯論和反駁，防止行政偏私和權(quán)力濫用，使行政相對人通過行使法律所規(guī)定的聽證權(quán)以實現(xiàn)看得見的程序正義，最終保障行政相對人實體正義的實現(xiàn)。在現(xiàn)代行政法中，行政聽證程序的功能日漸凸顯：一方面，行政聽證程序的溝通、協(xié)商和宣泄功能在很大程度上緩解行政主體與相對人的緊張對立關(guān)系，提高行政執(zhí)法的認(rèn)可水平；另一方面，行政聽證程序采用事中控權(quán)的機(jī)制，對實現(xiàn)聽證程序的獨特價值與確保行政處罰結(jié)果的公正性具有重要意義。

（二）推進(jìn)行政處罰民主化、法治化進(jìn)程

民主與法治一直以來就是人類不懈追求的兩大社會理想。根據(jù)人民當(dāng)家作主的社會主義憲政精神，依法行政不僅要求行政主體應(yīng)嚴(yán)格遵守法律，依法行使處罰權(quán)，而且要更加重視民主制度背后所反映出來的國家倫理——控公權(quán)以保民權(quán)。因此，行政主體在處罰決定作出前，應(yīng)認(rèn)真聽取并合理吸納行政相對人的申辯意見，尊重當(dāng)事人的程序參與權(quán)，這是彰顯我國民主制度的一個很好的窗口。在處罰時引入聽證程序，不僅能夠改變“公權(quán)力單方面命令、相對人被動服從”的傳統(tǒng)行使權(quán)力的模式，而且可以將民主因素融入行政處罰制度之中，彰顯“以人為本”的制度特色，有利于推進(jìn)行政處罰民主化進(jìn)程〔2〕。行政處罰聽證制度的建立，保障了行政相對人的程序參與權(quán)，聽證會上的陳述、申辯、質(zhì)證等實質(zhì)上是行政主體與行政相對人進(jìn)行理性溝通的一種正式的程序性方式，有利于實現(xiàn)行政主體與行政相對人的良性互動，在一定程度上杜絕了行政權(quán)力的獨斷性，有利于推進(jìn)行政處罰的法治化進(jìn)程。

（三）協(xié)調(diào)公正與效率的價值沖突

行政處罰聽證程序，一方面要求行政主體在對相對人作出處罰決定前，必須要盡最大可能地努力去搜集相關(guān)的違法證據(jù)并依法認(rèn)定違法事實，以證明其處理決定的合法性與合理性；另一方面，行政主體也會依法尊重行政相對人所享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)，在處罰決定作出前進(jìn)行充分的審慎的考量，以防在后續(xù)的聽證程序甚至復(fù)議、訴訟程序中因舉證不能而承擔(dān)法律責(zé)任。由此可見，公正是該制度的一個重要價值追求。行政聽證制度從程序設(shè)計和流程經(jīng)過來看似乎比較繁瑣，但從長遠(yuǎn)的效果來看則是大大地提高了行政效率。因為在聽證過程中注重違法事實和處罰流程的透明化、公開化、民主化，并且最后作出的處罰結(jié)果能夠最大程度地實現(xiàn)雙方當(dāng)事人的利益平衡。更為重要的是使行政相對人心服口服，既接受了處罰又接受了法治教育，這樣就會在將來大大減少行政相對人尋求權(quán)利救濟(jì)途徑——行政復(fù)議和行政訴訟的可能性，有利于行政機(jī)關(guān)去集中有限的行政資源從事其他為人民服務(wù)的工作，而非被申訴的相對人糾纏于某個個案疲于應(yīng)對。

二、擴(kuò)大我國行政處罰聽證范圍面臨的困境

根據(jù)《行政處罰法》（以下簡稱《處罰法》）第42條的規(guī)定，我國當(dāng)前的處罰聽證范圍僅限于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等財產(chǎn)罰和行為罰，不包括對行政相對人利益影響更大的人身自由罰、聲譽(yù)罰。那么如何解釋《處罰法》第42條規(guī)定的“等”字，就關(guān)涉我國行政處罰聽證范圍究竟有多大的問題。對“等”字尚無統(tǒng)一的理解是當(dāng)前擴(kuò)大我國行政處罰聽證范圍所面臨的主要困境。

（一）立法者對采用擴(kuò)大行政處罰聽證范圍的標(biāo)準(zhǔn)不明確

1996年3月，《全國人大法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國行政處罰法（草案）〉審議結(jié)果的報告》提出，行政相對人只有在受到責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營業(yè)執(zhí)照、較大數(shù)額罰款這三種行政處罰類型時方可要求舉行聽證會。有些人大代表認(rèn)為，這項制度僅適用于這三種行政處罰范圍較窄，吊銷各種許可證和執(zhí)照也是對當(dāng)事人權(quán)益影響較大的行政處罰，建議擴(kuò)大允許聽證的范圍，將吊銷許可證或執(zhí)照也納入行政處罰聽證程序的適用范圍，以更充分地保護(hù)相對人的正當(dāng)程序權(quán)益〔3〕。由此，最后表決通過的《處罰法》就采納了上述代表的建議意見?？梢姡⒎ㄕ咴臼窍霐U(kuò)大行政處罰聽證程序的適用范圍，但其僅僅是一種帶有主觀傾向的本意，并沒有提出一個客觀的擴(kuò)大適用行政處罰聽證范圍的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）下位法對“等”字的解釋不相統(tǒng)一

雖然立法者的本意是想擴(kuò)大行政處罰聽證的適用范圍，但是由于正式出臺的法律文本并沒有對此作出明確的規(guī)定，再加上也沒有相關(guān)配套的立法解釋，這就導(dǎo)致在下位立法中對“等”字的解釋存在如下三種版本：一是直接沿用《處罰法》第42條的規(guī)定而不對“等”作解釋，該版本與《處罰法》第42條的規(guī)定完全一致；二是對“等”字進(jìn)行擴(kuò)大解釋，明確規(guī)定其他類型的處罰也應(yīng)適用聽證程序；三是對“等”字進(jìn)行縮小解釋，明確規(guī)定處罰聽證的適用范圍小于《處罰法》所列舉的范圍。上述三種下位法立法版本的差異之大，一方面反映出各地方和各部門在細(xì)化法律規(guī)定上的程度不同的探索和努力，另一方面則突出了我國立法的不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一的大問題。究其根源還在于《處罰法》第42條之規(guī)定的模糊性和相關(guān)權(quán)威、統(tǒng)一的立法解釋的缺乏。

（三）最高人民法院對“等”字的解釋較為保守

2004年5月18日，最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》提出，“法律規(guī)范在列舉其適用的典型事項后，又以‘等’、‘其他’等詞語進(jìn)行表述的，屬于不完全列舉的例示性規(guī)定。以‘等’、‘其他’等概括性用語表示的事項，均為明文列舉的事項以外的事項，且其所概括的情形應(yīng)為與列舉事項類似的事項”。最高人民法院以座談會紀(jì)要的形式主張對“等”字進(jìn)行擴(kuò)張解釋。根據(jù)上述規(guī)定，《處罰法》第42條規(guī)定的“等”字所包含的處罰事項應(yīng)是明文列舉的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款以外的其他類型且應(yīng)符合“類似性”標(biāo)準(zhǔn)事項。同年9月，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于沒收財產(chǎn)是否應(yīng)進(jìn)行聽證及沒收經(jīng)營藥品行為等有關(guān)法律問題的答復(fù)》（以下簡稱《答復(fù)》）提出，沒收較大數(shù)額財產(chǎn)應(yīng)適用聽證程序，這是最高人民法院首次明確擴(kuò)大我國處罰聽證范圍的規(guī)定。該《答復(fù)》絕不僅僅針對個案，而是具有準(zhǔn)司法解釋的效力，具有事實上的普遍適用性〔4〕。2012年4月9日，最高人民法院發(fā)布的6號指導(dǎo)性案例的裁判要點，再一次明確沒收較大數(shù)額涉案財產(chǎn)應(yīng)適用聽證程序。由此可見，最高人民法院通過發(fā)布司法文件、指導(dǎo)性案例的方式，僅僅明確指出沒收較大數(shù)額涉案財產(chǎn)也應(yīng)適用聽證程序，至于其他類型的處罰并沒有涉及。

（四）學(xué)界對“等”字的解釋存在分歧

有的學(xué)者主張對《處罰法》第42條“等”字進(jìn)行限縮解釋，認(rèn)為行政處罰聽證程序的適用范圍僅為責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營業(yè)執(zhí)照、較大數(shù)額罰款〔5〕。這種限縮解釋，一是不合乎立法者的本意，二是不符合《處罰法》的立法目的和憲法保障人權(quán)條款的規(guī)定，三是漠視了最高人民法院在擴(kuò)大行政處罰聽證范圍上所作出的不懈努力。因此，越來越多的學(xué)者主張對“等”字進(jìn)行擴(kuò)大解釋。顧婷基于最高人民法院《答復(fù)》和6號指導(dǎo)性案例對行政執(zhí)法實踐效力進(jìn)行了分析，強(qiáng)調(diào)應(yīng)從行政相對人的利益保護(hù)和法條背后所蘊含的法律精神角度，對“等”字進(jìn)行合乎社會發(fā)展潮流和生動法治實踐的解釋〔6〕；沈?？≈鲝垼袁F(xiàn)代法治的正當(dāng)程序理念為基礎(chǔ)，從法律功能、法律文本、實質(zhì)法治這三個角度對行政處罰聽證范圍作出一個與時俱進(jìn)的解釋〔7〕；王紫晴論述了人身自由罰適用聽證程序具有很大的必要性，另外通過借鑒域外美、日、德的相關(guān)經(jīng)驗，主張我國也應(yīng)將人身自由罰納入聽證程序的范圍〔8〕；有學(xué)者主張將沒收違法所得和行政拘留都納入行政處罰聽證范圍〔9〕；有學(xué)者認(rèn)為，鑒于違法建筑拆除問題一直是社會熱點問題，且關(guān)涉的行政相對人的利益一般較大，因此，限期拆除違法建筑物也適用聽證程序〔10〕。

三、擴(kuò)大我國行政處罰聽證范圍的對策建議

行政處罰聽證范圍的擴(kuò)張是世界各國發(fā)展的共同趨勢。在一些發(fā)達(dá)國家，聽證程序的適用范圍已經(jīng)“從‘離我遠(yuǎn)點’的權(quán)利擴(kuò)張到維系某些受益于政府的基本關(guān)系的權(quán)利，正當(dāng)程序聽證權(quán)利擴(kuò)展適用至市場經(jīng)濟(jì)中的新型利益，即授益行政行為，如政府補(bǔ)助、教育獎學(xué)金等”〔11〕。因此，擴(kuò)大我國行政處罰的聽證范圍是趕超行政程序法治發(fā)達(dá)國家的迫切要求，也是我國實現(xiàn)行政程序法治的一個主要著力點。

（一）堅持利益標(biāo)準(zhǔn)，完善行政處罰聽證法律制度

在許多大陸法系國家，認(rèn)定某個行政行為是否適用聽證程序，主要是看該具體行政行為是否為負(fù)擔(dān)處分（不利處分），負(fù)擔(dān)處分將會對行政相對人的利益造成不利影響，因此需要賦予相對人聽證權(quán)。根據(jù)相對人在行政處罰時所影響的利益屬性與影響程度，確定適用聽證程序的范圍，是一條重要的行政法制建設(shè)經(jīng)驗。因此，我國在確定行政處罰聽證范圍時，應(yīng)充分考慮某一行政處罰侵犯相對人權(quán)益的屬性與影響程度，即立法時應(yīng)堅持利益標(biāo)準(zhǔn)〔12〕。從保障人權(quán)的根本目的出發(fā)，應(yīng)加強(qiáng)行政處罰聽證法制建設(shè)，對行政處罰聽證范圍作出更加明確、具體的立法規(guī)定；應(yīng)正確理解立法者的本意，將適用行政處罰聽證程序的處罰類型法定化，進(jìn)而維護(hù)法律的穩(wěn)定性與權(quán)威性。

（二）完善立法解釋體制，明確行政處罰聽證程序適用的范圍

“正確理解法律是準(zhǔn)確適用法律的前提。一個法律條文，如果既可以這樣理解，又可以那樣理解，其在實踐中的適用力必然降低，法律本身在公眾心目中的信仰度也將隨之降低”〔7〕。當(dāng)前，下位法對《處罰法》第42條“等”的不同版本理解的主要原因是全國人大常委會的立法解釋職能不到位。根據(jù)《立法法》第45條之規(guī)定內(nèi)容，全國人大常委會是我國法定的立法解釋機(jī)關(guān)，享有權(quán)威的法律解釋權(quán)。當(dāng)出現(xiàn)需要法律解釋機(jī)關(guān)予以立法解釋的現(xiàn)實情形時，全國人大常委會應(yīng)積極履行法定職權(quán)，及時回應(yīng)現(xiàn)實要求，在前期做好充分調(diào)研、分析、研究等工作的基礎(chǔ)上，有針對性地對某些法律條款作出權(quán)威性的立法解釋，明確某些歧義法律規(guī)定的具體含義。為此，應(yīng)完善我國的立法解釋體制，確保全國人大常委會完成立法解釋的任務(wù)，促使其在充分論證與審議的基礎(chǔ)上，及時發(fā)布相關(guān)的立法解釋，明確我國行政處罰聽證程序適用的具體范圍。

（三）最高人民法院應(yīng)積極推動行政處罰聽證范圍的擴(kuò)大

由于涉及行政效率和相對人權(quán)益之間的平衡，同時又有非正式聽證程序這一次優(yōu)選項作補(bǔ)充，在某些行政處罰是否應(yīng)賦予相對人以必要的聽證權(quán)問題上，最高人民法院并不比執(zhí)法機(jī)關(guān)更具有專業(yè)能力。對于法律規(guī)范中沒有明確規(guī)定的聽證事項，若最高人民法院要予以突破，則需向行政機(jī)關(guān)提供十分充足的理由，否則在沒有法律規(guī)定的情況下，最高人民法院很難擺脫越權(quán)之嫌疑，容易引起司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的權(quán)力糾葛。因此，最高人民法院在推動行政處罰聽證范圍擴(kuò)大的問題上，態(tài)度相對謹(jǐn)慎和保守。但是最高人民法院通過發(fā)布6號指導(dǎo)性案例，明確沒收較大數(shù)額涉案財產(chǎn)也可適用聽證程序，這就表明法院在擴(kuò)大行政處罰聽證適用范圍的問題上，是可以有所作為的。當(dāng)前，最高人民法院在擴(kuò)大行政處罰聽證適用范圍的問題上是以現(xiàn)有規(guī)范為依據(jù)的且相對自制、審慎的。但是從長遠(yuǎn)來看，最高人民法院很可能采用利益標(biāo)準(zhǔn)去衡量某些不利處分是否有聽證的必要，通過發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)性案例的方式，將某類行政處罰納入聽證范圍，這是擴(kuò)大我國行政處罰聽證程序適用范圍的一種有效途徑。

（四）堅持正當(dāng)程序理念，正確理解法律規(guī)范的精神實質(zhì)

針對部分學(xué)者對《處罰法》第42條“等”字進(jìn)行限縮理解的情形，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)堅持正當(dāng)程序理念。聽證程序是現(xiàn)代行政程序法的核心程序，集中體現(xiàn)著行政程序的功能：通過行政相對人的直接參與，促進(jìn)民主政治的實現(xiàn)；通過限制行政權(quán)的恣意行使，維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益；通過權(quán)利與權(quán)力之間的對話、溝通與合作，減少摩擦、增進(jìn)互信，不斷提高行政效率，提升政府治理水平〔13〕。如果學(xué)界能夠充分認(rèn)識到聽證程序不僅不妨礙正常行政管理秩序，而且具有其獨特的程序價值，那么學(xué)者們定能在擴(kuò)大我國行政處罰聽證程序的適用上達(dá)成共識。另外，根據(jù)《處罰法》第1條的規(guī)定，我國《處罰法》有四個立法目的，即規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實施、保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實施行政管理、維護(hù)公共利益和社會秩序、保護(hù)公民法人或者其他組織的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，第四個目的才是該法的根本目的。維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益是行政處罰法的終極目標(biāo)，是符合我國社會主義憲法精神的，更是行政主體嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政的根本要求。《處罰法》第42條規(guī)定的精神實質(zhì)就是通過賦予行政相對人程序上的防衛(wèi)權(quán)以對抗強(qiáng)大的公權(quán)力，通過保障相對人合法的程序參與權(quán)進(jìn)而實現(xiàn)程序正義乃至實體正義。因此，《處罰法》的立法目的是擴(kuò)大行政處罰聽證范圍的重要依據(jù)。

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責(zé)任編輯 李 雯

D922.1

A

1009-1203（2017）03-0079-04

2017-04-12

閻桂芳（1963-），女，山西臨猗人，太原師范學(xué)院法律系教授，法學(xué)博士，主要研究方向為憲法學(xué)與行政法學(xué)。張晉杰（1991-），男，山西文水人，山西大學(xué)法學(xué)院2014級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要研究方向為行政法學(xué)。