北京市門頭溝區(qū)法治宣傳教育領(lǐng)導(dǎo)小組課題組

落實國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制現(xiàn)狀與對策研究

北京市門頭溝區(qū)法治宣傳教育領(lǐng)導(dǎo)小組課題組

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》首次提出實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，這是黨中央、國務(wù)院對法治宣傳教育模式的重大轉(zhuǎn)變。實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制是普法工作的重大理念創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，其本質(zhì)就是在執(zhí)法過程中進(jìn)行精準(zhǔn)普法、實時普法，讓人民群眾在法治實踐中感受法治精神。該責(zé)任制意在把國家機關(guān)普法責(zé)任進(jìn)一步細(xì)化、實化，以生動直觀的方式把法理、情理講清楚，讓人民群眾更好地理解法律規(guī)定，自覺執(zhí)行法律裁決，這既有利于促進(jìn)嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，減少執(zhí)法中的沖突和對立，也有利于增強普法的針對性和實效性，滿足人民群眾的法治需求，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

為進(jìn)一步推動北京市門頭溝區(qū)落實國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，找準(zhǔn)影響責(zé)任制落實的瓶頸問題，推動形成齊抓共管的普法工作格局，集聚普法工作合力，門頭溝區(qū)通過問卷調(diào)查、重點訪談、實地走訪等方式對全區(qū)30家國家機關(guān)的普法責(zé)任制落實情況進(jìn)行了專項調(diào)研。

一、落實國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的必要性

（一）落實國家機關(guān)普法責(zé)任制是法治宣傳教育發(fā)展的必然選擇。經(jīng)過六個五年普法規(guī)劃，我們的法治宣傳教育工作從單純的法律知識普及發(fā)展到法治文化的培育，從單一部門的普法責(zé)任發(fā)展為國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的落實，這是我們黨和政府在推進(jìn)法治實踐過程中，逐步把握法治宣傳規(guī)律、適應(yīng)普法新常態(tài)的一種必然選擇。面對新形勢下的普法任務(wù)，我們也更深刻地認(rèn)識到，普法是一項社會性的系統(tǒng)工程，我們必須以普法責(zé)任制落實為有力抓手，切實轉(zhuǎn)變由司法行政部門唱普法“獨角戲”的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)化為全社會共同參與的普法“大合唱”。

（二）落實國家機關(guān)普法責(zé)任制是依法行政、打造法治政府的必然要求。要做到依法行政首先執(zhí)法機關(guān)自身必須尊法、學(xué)法、懂法、守法。實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，就是把國家機關(guān)普法責(zé)任進(jìn)一步細(xì)化、實化，在執(zhí)法的過程中進(jìn)行精準(zhǔn)普法、實時普法，就是把普法融入執(zhí)法的全過程、各環(huán)節(jié)。因此，普法責(zé)任制的有效落實，將助推在國家機關(guān)內(nèi)部掀起學(xué)法、用法、守法的良好風(fēng)氣，并在社會上形成示范作用，扎實推進(jìn)依法行政，加快法治政府建設(shè)。

（三）落實國家機關(guān)普法責(zé)任制是推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治國家的必然途徑。黨的十八屆四中全會指出，“增強全民法治觀念，推進(jìn)法治社會建設(shè)”是全面推進(jìn)依法治國的重大任務(wù)之一，從而明確了法治宣傳教育在推進(jìn)依法治國和堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用。法治宣傳教育工作是一項社會性、全面性、系統(tǒng)性工程，絕非一個部門、一個機構(gòu)的職責(zé)。普法責(zé)任制就是要求全社會參與普法，共同推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治國家。

二、北京市門頭溝區(qū)落實國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制現(xiàn)狀

今年，北京市門頭溝區(qū)對全區(qū)30家國家機關(guān)普法責(zé)任制落實情況的專項調(diào)研中，重點從主觀認(rèn)知層面、客觀條件方面、普法能力方面等研究“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制落實過程中是否存在不愿普法、不能普法及不會普法的情況。

（一）主觀認(rèn)知方面。重點從各單位對是否存在“重執(zhí)法輕普法”現(xiàn)象的認(rèn)識和對作為“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制主體的認(rèn)識程度兩個方面考察各單位對責(zé)任制落實的主觀認(rèn)知，研究是否存在不愿普法的情況。

結(jié)合走訪調(diào)研情況和歷年工作總結(jié)、普法信息報送情況來看，各單位開展普法活動次數(shù)普遍不多，有的全年僅幾次活動，多的月均1～3次活動；普法的形式相對傳統(tǒng)，集中在發(fā)放材料、法治講座等基本形式；受教育人數(shù)或影響人數(shù)普遍較局限。根據(jù)問卷抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，26.7%的被調(diào)查對象認(rèn)為本單位主觀認(rèn)知上存在“重執(zhí)法輕普法”的問題，73.3%的被調(diào)查對象認(rèn)為本單位主觀認(rèn)知上不存在此問題；63.3%的被調(diào)查對象認(rèn)為本單位對“普法責(zé)任制”主體的認(rèn)識程度為非常清晰，36.7%的被調(diào)查對象認(rèn)為較為清晰。

（二）客觀條件方面。主要從各單位組織機構(gòu)、隊伍保障、經(jīng)費保障、制度保障等方面考察普法責(zé)任制落實的客觀條件，研究是否存在不能普法的情況。

1.組織機構(gòu)情況。85.2%的被調(diào)查對象建立了組織領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任機構(gòu)，14.8%的被調(diào)查對象未建立組織領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任機構(gòu)或者責(zé)任機構(gòu)不清晰，可能引發(fā)因權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致的推諉扯皮現(xiàn)象。

2.隊伍基本情況。各單位法律專業(yè)人員比重較低，普遍集中在0～25%這個區(qū)間內(nèi)，多數(shù)不到10%，部分單位通過加強執(zhí)法人員法治培訓(xùn)和配備單位法律顧問等方式彌補自身普法專業(yè)人才的不足；從人員年齡分布來看，除個別單位35歲以下人員占比40～50%外，近90%的單位執(zhí)法普法人員集中在35～45歲和46～55歲這兩個年齡段，執(zhí)法普法人員年齡偏大現(xiàn)象較為突出。從人員編制性質(zhì)構(gòu)成來看，僅22.2%的單位擁有執(zhí)法普法補充力量，表明執(zhí)法普法補充力量較為薄弱。

3.經(jīng)費保障情況。經(jīng)調(diào)查、走訪，有專項普法經(jīng)費的單位占比44.4%，但經(jīng)費額度大多集中在0.4～7萬元之間，僅區(qū)食藥監(jiān)局、區(qū)人民法院、區(qū)衛(wèi)計委年度普法專項經(jīng)費超過20萬元。與此同時，有超過半數(shù)單位無普法專項經(jīng)費，占比55.6%，經(jīng)費保障不足將嚴(yán)重制約執(zhí)法單位開展普法工作。

4.制度保障情況。經(jīng)調(diào)研，各單位制度建設(shè)較為完善，90%以上單位制定了普法規(guī)劃、年度計劃、責(zé)任清單以及學(xué)法制度、法治培訓(xùn)制度等，但從抽查的8家單位普法檔案資料來看，制度的針對性、操作性、科學(xué)性以及制度執(zhí)行效果層面的反饋不甚理想。此外，以案釋法制度的執(zhí)行效果不佳，突出表現(xiàn)為執(zhí)法辦案中釋法說理較為簡單，仍停留在“告知”層面，宣講團(tuán)隊、案例釋法、媒體釋法普遍較為缺乏。

（三）普法能力方面。主要從執(zhí)法與普法身份銜接轉(zhuǎn)換、系統(tǒng)內(nèi)普法能力、普法創(chuàng)新能力等方面考察普法責(zé)任制落實的現(xiàn)實條件，研究是否存在不會普法的情況。

通過重點訪談部分一線執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)，工作中普遍存在執(zhí)法量大、執(zhí)法任務(wù)重、執(zhí)法人員少的問題，且大多數(shù)一線執(zhí)法人員長期進(jìn)行執(zhí)法工作，普法工作往往由本單位法制或宣傳部門統(tǒng)籌，自身普法意識、能力等不能滿足普法責(zé)任制落實的需要，執(zhí)法與普法身份銜接轉(zhuǎn)換方面存在一定困難。

根據(jù)抽樣調(diào)查問卷和集中聽取匯報發(fā)現(xiàn)，各單位非常重視系統(tǒng)內(nèi)普法，特別是注重加強對內(nèi)部工作人員的法治培訓(xùn)和學(xué)法用法考法并建立相應(yīng)考核制度。但工作著眼點大多在提升執(zhí)法能力、降低行政風(fēng)險上，普遍缺乏對普法能力的培養(yǎng)和引導(dǎo)，普法能力并未得到有效提升。

關(guān)于普法創(chuàng)新能力，主要體現(xiàn)在普法陣地、載體、平臺建設(shè)及利用等方面。根據(jù)抽樣調(diào)查問卷結(jié)果顯示，電視、報刊、宣傳櫥窗、網(wǎng)站等傳統(tǒng)媒體陣地載體普及率較高，而法治宣傳教育基地、微信、微博、客戶端、電子觸摸屏等新媒體新技術(shù)新載體的普及率偏低。此外，雖然能利用國家憲法日、法律頒布實施日等重要時間節(jié)點開展集中普法活動，但形式、效果不甚理想。

三、北京市門頭溝區(qū)落實國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制存在的問題

我區(qū)落實國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制表現(xiàn)出的突出問題為普法責(zé)任制實施主體不清晰，執(zhí)法與普法缺乏有效銜接，普法相關(guān)工作機制不完善，普法的創(chuàng)新不足、實效性不強等。

（一）對普法責(zé)任制實施主體認(rèn)識不清。雖然國家層面已經(jīng)提出普法責(zé)任制，但由于對普法責(zé)任主體以及“執(zhí)法”的理解沒有給出權(quán)威的解釋，導(dǎo)致實踐中一些單位將普法責(zé)任制實施主體僅僅理解為行政機關(guān)，將“執(zhí)法”僅僅理解為行政處罰等具體行政行為，從普法責(zé)任制這一機制設(shè)計上來說，不利于實現(xiàn)普法效果最大化。

（二）執(zhí)法與普法缺乏有效銜接。以行政執(zhí)法為例，我國現(xiàn)行法律已經(jīng)明確規(guī)定，行政執(zhí)法者在實施行政執(zhí)法活動時，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人實施行政行為的法律依據(jù)和理由，這在一定程度上明確了執(zhí)法者的普法任務(wù)，但與落實普法責(zé)任制的新要求相比還有較大差距。這其中的關(guān)鍵點在于執(zhí)法與普法的有效銜接問題。實踐中，執(zhí)法普法的模式仍停留在“告知”層面，普法的實際效果不明顯，對于如何把普法融入執(zhí)法全過程等問題未作細(xì)致規(guī)定。

（三）普法相關(guān)工作機制不完善。普法責(zé)任制作為新生事物，它的順利實施需要一系列行之有效的工作機制，并確保這些機制能夠有效運行，比如聯(lián)席會議制度、督查考核制度、第三方評估制度、以案釋法制度等，均有待進(jìn)一步建立健全。實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制后，相關(guān)國家機關(guān)承擔(dān)的普法任務(wù)相比較過去更為艱巨，現(xiàn)有的人力、物力、財力等保障水平與新形勢的要求還存在一定的差距。此外，普法責(zé)任追究機制不夠健全，實踐中缺少對普法責(zé)任落實不到位問題的責(zé)任追究機制，導(dǎo)致一些單位、部門在普法工作中的熱情不高、積極性不足，普法的實際效果大打折扣。

（四）普法的創(chuàng)新不足、實效性不強。由于理念上缺乏激勵機制且考核指標(biāo)“軟”等現(xiàn)實情況，實際工作中，一些單位、部門缺乏創(chuàng)新意識，集中表現(xiàn)為理念、制度、內(nèi)容、形式等方面的創(chuàng)新不足。具體表現(xiàn)為：習(xí)慣于就普法做普法或各自為政，缺乏圍繞中心、服務(wù)大局和資源整合的大普法工作理念；習(xí)慣于按照老方法做普法工作，缺乏因地制宜、適應(yīng)需求的工作理念；雖然設(shè)立了普法制度，但制度的針對性、可操作性不強；普法內(nèi)容不能與時俱進(jìn)，存在一定程度的形式主義。

四、推進(jìn)落實國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的對策及思路

（一）厘清普法責(zé)任制實施主體。理解國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的內(nèi)涵和外延，至少要明確三個問題，即“國家機關(guān)”的范圍，如何理解“執(zhí)法”以及普法的對象范圍。國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)包括國家元首、立法機關(guān)、司法機關(guān)和軍事機關(guān)，而不僅僅局限于行政機關(guān)。此外，總工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會群團(tuán)組織同樣依法負(fù)責(zé)一定群體的服務(wù)保障工作，理應(yīng)結(jié)合工作職能，參照國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制開展普法宣傳。因此，“執(zhí)法”的內(nèi)涵也比較好理解了，顯然除了行政執(zhí)法外，立法機關(guān)的立法、司法機關(guān)的司法活動都屬于“執(zhí)法”的范圍，而不應(yīng)將“執(zhí)法”片面理解為行政處罰等具體行政行為。而普法對象，不僅包括人民群眾，更應(yīng)該包括國家機關(guān)內(nèi)部工作人員。因此，必須進(jìn)一步加強國家機關(guān)工作人員的法治培訓(xùn)，并不斷提升培訓(xùn)的整體性、系統(tǒng)性、科學(xué)性規(guī)劃設(shè)計水平，特別是對執(zhí)法辦案人員及輔助執(zhí)法人員，應(yīng)有側(cè)重地加強普法能力的實操培訓(xùn)，并注重培訓(xùn)成果的實時檢驗。

（二）建立執(zhí)法普法有效銜接制度。發(fā)揮區(qū)法宣辦統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督作用，制定全區(qū)性普法責(zé)任清單和執(zhí)法普法指導(dǎo)目錄。通過普法責(zé)任清單進(jìn)一步明確哪些單位普法、普什么法、什么時間普法等內(nèi)容；通過執(zhí)法普法指導(dǎo)目錄，探索執(zhí)法辦案部門事前、事中、事后全過程普法模式，并根據(jù)具體案情特點，當(dāng)事人或行政相對人文化程度、理解能力等個體特點差異等因素決定差別釋法等級，切實發(fā)揮普法對促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法方面的基礎(chǔ)性作用。

（三）建立健全工作運行、保障機制。一是建立聯(lián)席會議制度。法宣辦各成員單位每季度召開一次聯(lián)席會議，或者當(dāng)法宣辦認(rèn)為有重大事項確有必要時，召集成員單位召開聯(lián)席會議。會議可邀請人大代表、政協(xié)委員、人民群眾等列席，共同探討普法宣傳過程中存在的問題，協(xié)商解決之道。二是健全人力、物力、財力保障機制。要建好兩支普法隊伍，既要有知識面寬、善于應(yīng)對一般法律問題，滿足各類普法需求的通用型普法人才，也要有對具體領(lǐng)域有所專長、善于闡釋專業(yè)領(lǐng)域精細(xì)問題、深度問題、前沿問題的業(yè)務(wù)專家型普法隊伍。同時加強普法志愿者隊伍建設(shè)，形成執(zhí)法普法隊伍的有力補充，不斷壯大普法隊伍力量。此外，不斷加強普法經(jīng)費保障，區(qū)法宣辦加強對各單位運用項目化運作模式開展普法工作的指導(dǎo)，強化與區(qū)財政局的溝通與協(xié)調(diào)，逐步實現(xiàn)普法實際經(jīng)費逐年增長。三是完善監(jiān)督考核機制。逐步加大對各單位落實普法責(zé)任制的考核比重，將普法工作開展情況納入黨政績效考核、綜治考核和精神文明建設(shè)考核之中，并注重考核結(jié)果運用，與評先評優(yōu)等進(jìn)行有效掛鉤。探索實行第三方評估工作機制，提升考核考評科學(xué)性。四是探索建立責(zé)任追究機制。責(zé)任追究是所有制度的保障，也是最后一道防線。要探索建立責(zé)任追究機制，對于不落實普法責(zé)任制的機關(guān)，法宣辦、紀(jì)檢部門要敢于追責(zé)，當(dāng)各級黨委政府主要負(fù)責(zé)人作為普法責(zé)任制落實的第一責(zé)任人不作為時，要作出相應(yīng)處分。此外，人大、政協(xié)、媒體及人民群眾也要積極對國家機關(guān)普法責(zé)任制落實情況予以監(jiān)督。

（四）加大執(zhí)法普法工作創(chuàng)新。不斷加強執(zhí)法普法工作創(chuàng)新是抓好普法責(zé)任制落實的重要手段，各責(zé)任主體應(yīng)積極推進(jìn)執(zhí)法普法工作理念創(chuàng)新、方式方法創(chuàng)新和載體陣地創(chuàng)新。一是要大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+法治宣傳”，加強新媒體新技術(shù)在普法工作中的應(yīng)用。新媒體具有快捷、實時、覆蓋面廣等優(yōu)勢，要充分運用微信、微博、客戶端等平臺，策劃趣味性強、知識性強、參與性強的活動，提升普法效果。二是推行“交互式”普法模式。堅持需求導(dǎo)向，國家機關(guān)作為普法主體，要注重與普法受眾的互動，利用新媒體平臺及現(xiàn)場活動等多種方式，調(diào)研普法受眾的普法需求，并強化需求的分析研判，針對普法受眾需求進(jìn)行精準(zhǔn)普法，提高普法實效。三是深入落實媒體公益普法制度。引導(dǎo)報紙、電視臺等媒體要將媒體公益普法為己任，充分發(fā)揮媒體普法宣傳優(yōu)勢，全面落實媒體公益普法責(zé)任。四是建立以案釋法成效機制。加強執(zhí)法辦案典型案例的收集、整理、匯總、發(fā)布，開展案例匯編活動，定期組織以案釋法宣講，利用融媒體開展以案釋法媒體傳播活動，讓群眾感受到更加直觀生動的法治教育。

課題組組長：

楊雄華 （北京市門頭溝區(qū)副區(qū)長、門頭溝區(qū)法治宣傳教育領(lǐng)導(dǎo)小組副組長）

課題組成員：

呂玉寶 （北京市門頭溝區(qū)司法局局長）

魏曉東 （北京市門頭溝區(qū)司法局調(diào)研員）

張士春 （北京市門頭溝區(qū)司法局法宣科科長）

（見習(xí)編輯：辛金霞）