桑 寧（司法部法律援助中心副主任）

為什么要給當(dāng)事人選擇律師的權(quán)利
——一個關(guān)于法律援助的重要話題

桑 寧（司法部法律援助中心副主任）

2002年在匈牙利布達佩斯一個國際會議上，第一次聽到這樣的觀點—“當(dāng)事人不應(yīng)該具有選擇律師的權(quán)利”，其理由很簡單，國家負擔(dān)不起。時隔十五年，2017年在北愛爾蘭貝爾法斯特，國際律師協(xié)會組織的一個關(guān)于法律援助原則的專家討論會上，再次聽到了這個熟悉的觀點—“不應(yīng)由當(dāng)事人自己選擇律師”，但理由與布達佩斯聽到的不同了，這次的理由是因為當(dāng)事人不具備作出正確選擇的能力。坦率地講，第一次聽到這個觀點時的感覺是有些無奈，但第二次聽到這個觀點時的感覺是有點似是而非。

是否賦予當(dāng)事人選擇律師權(quán)，是一個國家法律援助政策的一個重要部分。公民享有的權(quán)利越多，就意味著國家的責(zé)任越大，從經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀看，國家的整體實力決定一些社會政策的水平，不僅是合理的，也是讓政策變得切實可行的科學(xué)前提。

一個基本事實

在分析是否賦予當(dāng)事人選擇律師的權(quán)利這個問題之前，我們必須注意到這樣一個基本的事實，就是受援人的權(quán)利很容易受到傷害。主要來自三個方面因素影響：第一個因素是信息不對稱。法律服務(wù)是一個嚴重信息不對稱的領(lǐng)域，當(dāng)事人很容易被掌握著絕對信息優(yōu)勢的服務(wù)提供者牽著鼻子走，在自己的合法利益受到侵害時也渾然不知。從一些調(diào)查數(shù)據(jù)和典型事例看，侵害當(dāng)事人利益的事件時有發(fā)生，有些甚至還很嚴重，而當(dāng)事人總是處在一種被動的地位。第二個因素是公共服務(wù)的屬性。公共服務(wù)的作用是?；?、兜底線，基本需求本身就是一個十分含糊的概念。國際法庭一個著名的判例稱，當(dāng)事人在法律援助服務(wù)中享有的權(quán)利是有限的；英國認為法律援助應(yīng)確保提供符合最低標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)；加拿大認為法律援助服務(wù)應(yīng)是中等收入者所能購買的服務(wù)；國際律師協(xié)會的觀點是最低限度應(yīng)按職業(yè)行為守則行事，在合理的情況下可提出更高的道德要求。我國《法律援助條例》規(guī)定律師應(yīng)提供符合標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)?？梢钥闯觯M管有不同的表述，但都把法律援助定位于滿足最基本需求，與法律服務(wù)追求卓越的目標(biāo)有所不同。事實上我們看到的也是如此，很少有國家會明確法律援助受援人實際享有哪些權(quán)利，也鮮有起身理直氣壯維護自身合法權(quán)利的受援人。第三個因素是法律服務(wù)市場的逐利性。市場是具有逐利性的，而法律援助的最大挑戰(zhàn)之一是律師報酬普遍偏低，由于缺乏吸引力和足夠的動機，優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源無法聚集于法律援助的領(lǐng)域，這也是一個不爭的事實。我們無意貶低律師行業(yè)服務(wù)公益的優(yōu)良傳統(tǒng)，但把一項法律制度建立在良知基礎(chǔ)上也是靠不住的。這些對當(dāng)事人不利的因素交互作用，形成了法律援助發(fā)展面臨的一個世界性的難題，服務(wù)質(zhì)量普遍偏低，而且缺乏有效的治理。

賦予當(dāng)事人選擇律師權(quán)利的好處

賦予當(dāng)事人選擇律師權(quán)利的第一個好處是讓法律援助服務(wù)提供者認清誰才是自己真正的客戶，應(yīng)對誰負責(zé)任。由于政府在法律援助中承擔(dān)著支付者的職責(zé)，所以政府往往會橫亙在法律援助的提供者和法律援助的消費者中間，遮擋住提供者對消費者需求關(guān)注的視線。法律援助作為提供者尋求的一種市場，第一個要打交道的往往并不是真正的法律援助消費者而是政府機構(gòu)。換句話說，就是法律援助提供者要從政府那里獲取法律援助的機會，與真正的法律援助消費者并無多大關(guān)系，這會在很大程度上誤導(dǎo)法律援助提供者，使他們以為政府才是自己需要謹慎應(yīng)對的客戶，而真正法律援助客戶——法律援助受援人就變得沒那么重要了。在這樣的關(guān)系下，政府能否有效地代表法律援助受援人，切實維護法律援助受援人的合法權(quán)益，就成為法律援助受援人實現(xiàn)自己訴求的基本途徑。大量事實證明，政府總是很難扮好這個角色。賦予當(dāng)事人選擇律師的權(quán)利，讓政府退到當(dāng)事人后面做一個當(dāng)事人合法權(quán)益的保護者和簡單的支付人，由當(dāng)事人直接面對提供者，就像法律服務(wù)中的關(guān)系一樣，當(dāng)事人自己選擇某一個合適的提供者，這不僅使法律援助的法律關(guān)系從表面上看變得更加簡單，而且可以使提供者更清楚地認識到他是在為誰服務(wù)，誰才是決定其服務(wù)的人。當(dāng)事人有了選擇的權(quán)利，才有可能理直氣壯的對律師進行監(jiān)督。

賦予當(dāng)事人選擇律師權(quán)利的第二個好處是政府代表當(dāng)事人維護當(dāng)事人合法權(quán)益的投入壓力會有所減輕。由政府機構(gòu)指派、任命律師，隨之而來的一個責(zé)任就是應(yīng)確保所指派、任命律師為當(dāng)事人提供的服務(wù)是合格、有效的，為此政府需要采取多項措施來監(jiān)督法律援助提供者服務(wù)的質(zhì)量。從聯(lián)合國全球法律援助研究報告中可以看出，由于影響法律援助質(zhì)量的要素繁多，提高法律援助服務(wù)質(zhì)量的途徑方法也十分復(fù)雜，而且需要綜合實施才可見效，面對法律援助資源的普遍匱乏、質(zhì)量管理機會成本高昂的現(xiàn)實，沒有哪個國家能夠輕松應(yīng)對由此形成的財政負擔(dān)。讓當(dāng)事人自己選擇律師，就是把機會還給真正的市場，讓無形之手發(fā)揮作用，效果不遜于政府的管制。

賦予當(dāng)事人選擇律師權(quán)利的第三個好處是可以提高法律援助的可獲得性，改善法律援助提供者和受援人之間的關(guān)系。研究表明，當(dāng)事人在獲得法律援助的過程中最關(guān)注的三個問題是：不好找、等候時間長和服務(wù)不專業(yè)。如果由當(dāng)事人自己選擇律師可以取得一舉三得的功效。不好找和等候時間長與政府法律援助機構(gòu)的設(shè)置和程序的復(fù)雜性有關(guān)。從一些國家便利當(dāng)事人改革的成功經(jīng)驗看，在當(dāng)事人獲得法律援助服務(wù)過程中，唯一無法實現(xiàn)便捷化的就是找律師，就像人生病必須要去醫(yī)院找醫(yī)生一樣，這一環(huán)節(jié)是無法省略的。讓當(dāng)事人自己選擇律師，就如同人生病直接去醫(yī)院就可以了，到那里以后所有的程序都由律師代理去辦，當(dāng)事人不僅可以免去許多來回奔波之苦，由專業(yè)人員面對程序還可以提高效率，縮短等候時間，實現(xiàn)真正意義上的“一站式”服務(wù)。另外，當(dāng)事人自己選擇的律師和政府指派的律師在相互關(guān)系的認同方面也存在明顯的差別，通常人們總是相信自己選擇的才是最好的。

賦予當(dāng)事人選擇律師權(quán)利的第四個好處是可以防止法律援助機構(gòu)的腐敗和徇私。當(dāng)法律援助成為律師尋求的市場時，誰來指派、任命律師就變成一種實實在在的權(quán)力，既然是權(quán)力就有腐敗和徇私的風(fēng)險。預(yù)防這一風(fēng)險，最有效的方法就是變成當(dāng)事人的權(quán)利。

可能存在的風(fēng)險

任何事物都存有另一面，好處的另一面就是壞處。分析賦予當(dāng)事人選擇律師權(quán)利可能存在的風(fēng)險，是為了讓人們在決定是否為此值得一試的決策當(dāng)中進行全面的考量。管理學(xué)中有一個論斷，成功往往不決定于有多少有利因素，而是取決于有多少不利因素。下面就分析一下賦予當(dāng)事人選擇律師權(quán)利可能存在的風(fēng)險。

第一個風(fēng)險就是對法律援助是律師普遍義務(wù)這一原則的影響。當(dāng)事人可以自主選擇律師，就意味著法律援助在實踐中可能變化為不再是律師的普遍義務(wù)。法律援助實際成為一部分律師的“業(yè)務(wù)”，與法律援助律師的普遍義務(wù)的規(guī)定在實踐中是否存在張力，還需認真研究。但它可行的前提必須是多勞多得。被當(dāng)事人選中次數(shù)多的律師，在經(jīng)濟上應(yīng)該得到更多的正相激勵，至少不能是做的越多，律師失去的越多。在一些經(jīng)濟欠發(fā)達、仍需靠律師履行普遍義務(wù)來滿足法律援助需求的地方，就很難做到讓當(dāng)事人自主選擇律師，我們曾在欠發(fā)達地方看到的一些“點援制”做法，往往是一種附條件的選擇律師權(quán)，實際自由度并不太高。在發(fā)達的東部省份，法律援助在一定程度上已經(jīng)成為律師尋求的市場，“點援制”則表現(xiàn)的相對成熟，當(dāng)事人有了更多的選擇自由。提高律師的補貼，讓律師參與法律援助變成正相激勵，政府需要加大投入，但不應(yīng)將其視作一種風(fēng)險，而是責(zé)任所在。

第二個風(fēng)險是可能當(dāng)事人無法做出正確選擇。法律援助服務(wù)是典型信息不對稱領(lǐng)域。當(dāng)事人很可能會受掌握信息優(yōu)勢一方的暗示和影響，自愿做出一些并不符合自身利益的選擇，導(dǎo)致不良后果。由法律援助機構(gòu)指派、任命律師，在可行能力方面明顯優(yōu)于當(dāng)事人，對提供者的把握也更加客觀全面，不足之處前面已經(jīng)說過了。如何防范、降低這種風(fēng)險，國際經(jīng)驗可以給我們一些啟示，一是政府應(yīng)把好提供者的資質(zhì)準(zhǔn)入關(guān)，讓不符合能力標(biāo)準(zhǔn)的人不能進入。二是認真履行信息披露義務(wù)，讓當(dāng)事人全面掌握法律援助提供者的職業(yè)信息，幫助當(dāng)事人做出合適選擇。

第三個風(fēng)險是管理機構(gòu)權(quán)力改變或喪失帶來的影響。指派、任命律師，是法律援助管理機構(gòu)一項傳統(tǒng)權(quán)力，在法律援助管理權(quán)力結(jié)構(gòu)中具有基礎(chǔ)性作用，失掉這部分權(quán)力，對管理系統(tǒng)會產(chǎn)生連鎖性的影響。管理的邏輯起點變了，從管理理念到路徑、方法都會跟著起變化。歐洲有許多國家是由當(dāng)事人自己選律師，管理模式表現(xiàn)出一種多元化的態(tài)勢，最典型的是德國，因為不需政府機構(gòu)指派、任命律師，所以連專門的法律援助管理機構(gòu)都沒有設(shè)立，目前運作的也十分良好；荷蘭也是由當(dāng)事人自己選擇律師，所以荷蘭法律援助辦公室把主要的精力都放在了提供者的把關(guān)上。再看國際上在法律援助管理方面的那些令人目不暇接的做法和經(jīng)驗，德國、荷蘭真可謂是“大道至簡”。

朱騰飛）