周亮亮胡 赫

（1.中國(guó)氣象局氣象干部培訓(xùn)學(xué)院，北京 海淀 100081；2.中國(guó)氣象局政策法規(guī)司，北京 100081）

關(guān)于行政審批制度改革的幾點(diǎn)思考

周亮亮1胡 赫2

（1.中國(guó)氣象局氣象干部培訓(xùn)學(xué)院，北京 海淀 100081；2.中國(guó)氣象局政策法規(guī)司，北京 100081）

我國(guó)的行政審批制度起始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相配套，是政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面事務(wù)、全面控制社會(huì)生活的一種手段。隨著由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的巨大轉(zhuǎn)變，改革行政審批制度使之與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)成為大勢(shì)所趨。捆綁政府的手，才能放開市場(chǎng)的腿。深化行政審批制度改革，必須堅(jiān)持依法審批、有限審批、限時(shí)審批、服務(wù)性審批。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；行政審批制度改革；行政許可法；簡(jiǎn)政放權(quán)

2017年1月4日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定再取消一批中央指定地方實(shí)施的行政許可并清理規(guī)范一批行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)；審議通過“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃，推動(dòng)營(yíng)造公平法治便捷透明的市場(chǎng)環(huán)境；部署創(chuàng)新政府管理優(yōu)化政府服務(wù)，加快新舊動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換。

一、行政審批制度設(shè)立的初衷

國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組在《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個(gè)問題》中對(duì)行政審批的定義是“行政機(jī)關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為，它一般包含批準(zhǔn)（許可）、否定和備案三種行為和審批、審核、核準(zhǔn)和備案四種形式”。

我國(guó)的行政審批制度起始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。新中國(guó)成立后，從1953年至1956年，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了從新民主主義社會(huì)向社會(huì)主義社會(huì)的過渡，生產(chǎn)資料實(shí)現(xiàn)了由資本主義私有制向社會(huì)主義公有制的轉(zhuǎn)變，計(jì)劃成為資源配置的手段。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相配套地，逐步建立起了一套符合那個(gè)歷史時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的行政審批制度。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，直接的行政控制方式成為配置社會(huì)各種資源的主要手段。那個(gè)時(shí)代的行政審批制度，是政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面事務(wù)、全面控制社會(huì)生活的一種手段，其最終目標(biāo)是為了全面實(shí)現(xiàn)以政府管制替代市場(chǎng)配置，而不是為了解決“市場(chǎng)失靈”問題。

二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呼喚行政審批制度改革

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)勝利召開，開啟了我國(guó)改革開放的歷史新時(shí)期。1987年，黨的十三大提出，社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的體制，應(yīng)該是計(jì)劃與市場(chǎng)內(nèi)在統(tǒng)一的體制。1992年，黨的十四大明確提出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，價(jià)值規(guī)律迫使微觀生產(chǎn)主體不斷進(jìn)行技術(shù)改造，組織和管理創(chuàng)新，盡可能地降低生產(chǎn)成本，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，供求規(guī)律調(diào)節(jié)著不同商品的供求關(guān)系，促使資金、勞動(dòng)等生產(chǎn)要素在不同商品、不同行業(yè)甚至是不同區(qū)域之間流動(dòng)，使有限的資源流向社會(huì)最需要的領(lǐng)域。從長(zhǎng)期看，通過供求規(guī)律的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)，市場(chǎng)機(jī)制可以改善和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，通過競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，使資源由“夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)”、“僵尸企業(yè)”向利用效率最高的領(lǐng)域、主體轉(zhuǎn)移。市場(chǎng)的活力，在于蘊(yùn)藏在千千萬(wàn)萬(wàn)微觀主體（包括企業(yè)與自然人）中的資源、財(cái)富、知識(shí)、技能、信息和無窮的創(chuàng)造力。市場(chǎng)機(jī)制是動(dòng)員億萬(wàn)主體參與財(cái)富創(chuàng)造的好機(jī)制。市場(chǎng)對(duì)資源配置的公正和效率是任何其他的力量包括政府都是無法做到的。

隨著黨和政府對(duì)“三大規(guī)律”，即共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律、人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的不斷深化，黨的十五大提出“使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”，黨的十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十七大提出“從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。

習(xí)近平總書記指出，“行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求”。傳統(tǒng)的行政審批制度剝奪了市場(chǎng)微觀經(jīng)濟(jì)主體的自主決策權(quán)，日益成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的障礙，甚至成為腐敗滋生的土壤。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的巨大轉(zhuǎn)變，要求變革包括行政審批制度在內(nèi)的上層建筑，使之適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展。建立完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然要求行政審批制度的改革。

三、行政審批制度改革的方向：依法審批、有限審批、限時(shí)審批、服務(wù)性審批

行政審批，在具體操作中，大到國(guó)家重大工程，小至一事一物，項(xiàng)目事無巨細(xì)；審核、核準(zhǔn)、同意、審批、批準(zhǔn)等等，名目五花八門；各級(jí)政府部門，甚至群團(tuán)、中介組織，都競(jìng)相爭(zhēng)奪審批權(quán)，審批主體數(shù)量龐大；多個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)同一事務(wù)都有權(quán)管理，審批權(quán)交叉重疊。上面“多頭多腦”，下面自然“昏頭昏腦”。

據(jù)中國(guó)上市公司協(xié)會(huì)2013年公布?xì)v時(shí)三年對(duì)1539家企業(yè)的調(diào)查結(jié)果顯示，每家每年平均向政府申報(bào)審批項(xiàng)目17.67個(gè)，單個(gè)項(xiàng)目涉及的審批部門平均為5.67個(gè)、審批程序平均為9.4道，受調(diào)查企業(yè)審批時(shí)間最長(zhǎng)項(xiàng)目的平均值為171.35天，其中最長(zhǎng)約為1500天。“這要用多少時(shí)間，提供多少資料，浪費(fèi)多少人力物力財(cái)力？”

捆綁政府的手，才能放開市場(chǎng)的腿。習(xí)近平總書記指出：“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪?！鄙罨姓徟贫雀母?，必須堅(jiān)持依法審批、有限審批、限時(shí)審批、服務(wù)性審批。

1.依法審批

《中華人民共和國(guó)行政許可法》對(duì)實(shí)施行政許可的權(quán)限、范圍、條件和程序，以及原則等做了規(guī)定，是開展行政審批制度改革的重要依據(jù)。2003年8月隨著該法的頒布，國(guó)務(wù)院明確要求：“各地區(qū)、各部門要抓緊清理現(xiàn)行有關(guān)行政許可的規(guī)定，對(duì)與行政許可法規(guī)定不一致的，要及時(shí)予以修改或者廢止；對(duì)確需制定法律、法規(guī)的，要抓緊依法上升為法律、法規(guī)；國(guó)務(wù)院各部門對(duì)因行政管理需要必須實(shí)施行政許可又一時(shí)不能制定行政法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院發(fā)布決定；省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況，需要在本行政區(qū)域內(nèi)停止實(shí)施行政法規(guī)設(shè)定的有關(guān)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政許可的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出意見，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。各地區(qū)、各部門法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行政許可規(guī)定的清理工作，清理工作要在2004年7月1日前全部完成，并向社會(huì)公布清理結(jié)果。凡與行政許可法不一致的有關(guān)行政許可的規(guī)定，自行政許可法施行之日起一律停止執(zhí)行?！?/p>

2.有限審批

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》第二章第十三條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織能夠自主決定的”“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的”“行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的”“行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”，通過這些方式能夠予以規(guī)范的，“可以不設(shè)行政許可”。

2012年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》，明確提出：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng)，一律不設(shè)前置審批。以部門規(guī)章、文件等形式違反行政許可法規(guī)定設(shè)定的行政許可，要限期改正。”

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次明確要求：“深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批?！?/p>

3.限時(shí)審批

《中華人民共和國(guó)行政許可法》第四章第三節(jié)的第四十二至四十五條，對(duì)“期限”作了明確規(guī)定。新一屆政府，針對(duì)群眾反映較多的審批“沉疴”，明確提出：“實(shí)行‘限時(shí)辦理’。建立受理單制度和辦理時(shí)限承諾制，各部門受理申請(qǐng)要出具受理單，依法依規(guī)明確辦結(jié)時(shí)限，不得以任何理由自行延長(zhǎng)審批時(shí)限，防止審批事項(xiàng)久拖不決。探索對(duì)多部門審批事項(xiàng)實(shí)行一個(gè)部門牽頭、其他部門協(xié)同的‘一條龍’審批或并聯(lián)審批，讓審批提速?！崩羁藦?qiáng)總理在多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)，所有審批事項(xiàng)都要嚴(yán)格按照法定時(shí)限做到“零超時(shí)”。

4.服務(wù)性審批

建設(shè)服務(wù)型政府是黨和國(guó)家的重大戰(zhàn)略部署。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，強(qiáng)調(diào)：增強(qiáng)政府服務(wù)職能，首要的是深化行政審批制度改革，政府職能要從“全能型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”。2006年，黨的十六屆六中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)：要建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。這是我們黨首次在黨的文件中提出服務(wù)型政府建設(shè)的明確要求。2012年，黨的十八大報(bào)告提出：“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。”

有人提出，要檢驗(yàn)簡(jiǎn)政放權(quán)的效果，就是要看簡(jiǎn)政放權(quán)能不能真正使政府轉(zhuǎn)變職能，從重管理輕服務(wù)回歸到服務(wù)本位上。行政審批，從本質(zhì)意義上講，是為企業(yè)經(jīng)營(yíng)和社會(huì)的活動(dòng)提供更好的制度環(huán)境，即通過行政審批制度，彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中由于壟斷、外部性、信息不對(duì)稱等造成的市場(chǎng)失靈，減少盲目投資，避免重復(fù)建設(shè)，防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)公共秩序，保護(hù)公共利益，促進(jìn)有限資源的合理配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康有序發(fā)展，而不是運(yùn)用這一權(quán)力來顯示政府的權(quán)威，更不是運(yùn)用這一權(quán)力來尋租。

如何使行政審批回歸到對(duì)公民、法人或其他組織的一種服務(wù)？三項(xiàng)清單制度，即“權(quán)力清單”“負(fù)面清單”和“責(zé)任清單”，是本屆政府給出的答案。通過“權(quán)力清單”，明確政府該做什么，做到“法無授權(quán)不可為”；通過“負(fù)面清單”，明確企業(yè)不該干什么，做到“法無禁止皆可為”；通過“責(zé)任清單”，明確政府怎么管市場(chǎng)，做到“法定責(zé)任必須為”。三張清單三位一體，為民服務(wù)明確，改革邏輯清晰。

從“重審批輕監(jiān)管”向“寬準(zhǔn)入嚴(yán)監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，著力加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)、企業(yè)的事中事后監(jiān)管。推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革向縱深發(fā)展，行政審批制度改革的最終目標(biāo)是促使形成“小政府，大社會(huì)”的格局。正如李克強(qiáng)總理所說，縱觀中國(guó)歷史，凡盛世往往都“居敬行簡(jiǎn)”、輕徭薄賦，政府施政要義，在于以敬民之心行簡(jiǎn)政之道。

［1］寇炳燦，孔祥敬.關(guān)于行政審批制度改革的動(dòng)因和目標(biāo)［J］.中國(guó)行政管理，2002（08）：17－20.

［2］肖楠.李克強(qiáng)斥繁瑣審批：上面“多頭多腦”，下面就會(huì)“ 昏 頭 昏 腦 ”［EB/OL］.http://www.gov.cn/xinwen/2015－02/06/content_2815980.htm.

［3］陳清泰，張永偉.行政審批何其多［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013－06－17.

［4］李捷，許家印.房地產(chǎn)行業(yè)雁過拔毛的太多［N］.新京報(bào)，2014－03－06.

［5］習(xí)近平.在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)上的講話［M］.北京：人民出版社，2016：17.

［6］國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)行政許可法》的通知［EB/OL］.http://www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62498.htm.

［7］中華人民共和國(guó)行政許可法［EB/OL］.http://www.gov.cn/flfg/2005－06/27/content_9899.htm.

［8］國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定［EB/OL］.http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201210/t20121010_65611.html.

［9］中共中央.關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013－11－16.

［10］以敬民之心簡(jiǎn)政放權(quán) 促進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化［EB/OL］.http://www.gov.cn/zhengce/2015－05/13/content_2861196.htm.

（責(zé)編：劉海琴）

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1008-8431（2017）02-0037-03

2017-02-10

周亮亮（1980－），男，中國(guó)氣象局氣象干部培訓(xùn)學(xué)院副教授；胡赫（1982-），男，中國(guó)氣象局政策法規(guī)司高級(jí)工程師。