謝小娜

（中共荔灣區(qū)委黨校，廣東 廣州 510360）

從隔離走向融合：多元共生中的城中村治理

謝小娜

（中共荔灣區(qū)委黨校，廣東 廣州 510360）

“城中村”是快速城市化進(jìn)程和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展而形成的經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)象，是我國城市化進(jìn)程中的階段性歷史產(chǎn)物。隨著城市化進(jìn)程的加快和城市的發(fā)展，各地都在探索“城中村”改造治理的方法，在空間改造和社會治理方面形成了一些基本的模式。但是囿于實踐的復(fù)雜多變，各種模式都有自己的局限性。在“城中村”整體改造越來越難以操作的情況下，社會融合成為“城中村”治理的一個可能視角。通過樹立共享城市的規(guī)劃理念，創(chuàng)新“城中村”經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制，搭建融合平臺、融合網(wǎng)絡(luò)，提升融合能力，構(gòu)建多元共生的“城中村”治理成為一個值得研究的問題。

社會融合；多元共生；城中村

“城中村”是中國特色城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的一種獨(dú)特現(xiàn)象，它的根源在于割裂的城鄉(xiāng)二元體制，是我國城市化進(jìn)程中的階段性歷史產(chǎn)物，是快速城市化進(jìn)程和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展而形成的經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)象。近些年，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，城市建設(shè)進(jìn)入飛速發(fā)展的階段。占據(jù)優(yōu)勢地理位置、可盤活利用土地資源較多，以及社會問題較為集中的“城中村”成為各大城市改造治理的重要對象。

一、幾種典型的“城中村”改造治理模式

“城中村”改造治理是一項龐雜的系統(tǒng)工程，涉及空間規(guī)劃、資產(chǎn)改制、管理轉(zhuǎn)型、失地農(nóng)民安置、流動人口管理等方方面面。經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、地理學(xué)、規(guī)劃學(xué)等學(xué)科在“城中村”的研究方面都形成了比較豐富的成果，有一些成果也已經(jīng)轉(zhuǎn)化為政策制度。另外，“城中村”比較集中的深圳、廣州、北京、鄭州等地也一直不斷探索改造治理的方式對策。截止到目前，“城中村”改造治理基本可以分為兩個方面，一方面是硬件改造，主要是“城中村”外在空間的改造，另一方面是軟件治理，主要是管理和服務(wù)機(jī)制的轉(zhuǎn)變。

（一）“城中村”空間改造的幾種典型模式

1.政府主導(dǎo)型

政府主導(dǎo)型改造是指政府在改造中掌握主動權(quán)，直接投資改造“城中村”，由政府來進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)，也直接由政府來承擔(dān)村民的拆遷安置工作。這其中又可以細(xì)分為兩種：一種是政府獨(dú)立開發(fā)，另一種是政府聯(lián)合村集體開發(fā)。其中，政府獨(dú)立開發(fā)是指政府完全擔(dān)當(dāng)改造主體，統(tǒng)一進(jìn)行工程實施，包括資金管理、拆遷安置和房屋買賣都統(tǒng)一由政府來進(jìn)行實施。政府聯(lián)合村集體開發(fā)是指政府提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，啟動前期開發(fā)，而后由村集體進(jìn)行其他改造。

2.村集體主導(dǎo)型

這種模式是指在政府引導(dǎo)下，村集體成立股份公司，將原來的集體土地和集體房產(chǎn)等資產(chǎn)進(jìn)行評估并量化為公司股份，按照集體法人股和村民個人股進(jìn)行改造并分配收益。

3.開發(fā)商主導(dǎo)型

開發(fā)商主導(dǎo)的改造模式是指開發(fā)商成立項目公司，負(fù)責(zé)整個項目的征地拆遷、安置補(bǔ)償、建設(shè)銷售等所有工作，完全按照市場化的方式進(jìn)行運(yùn)作，成本和收益都由開發(fā)商自行承擔(dān)。

4.政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作型

這種改造模式，由政府制定改造的總體規(guī)劃和相關(guān)政策，并根據(jù)實踐中的具體情況進(jìn)行必要的指導(dǎo)和干預(yù)。然后通過招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓改造地塊，選定開發(fā)商參與改造治理，由中標(biāo)的開發(fā)商按照政府的總體規(guī)劃進(jìn)行項目開發(fā)，并完成安置房和配套商品房的建設(shè)工作。

（二）城中村社會治理的幾種典型模式

1.“農(nóng)轉(zhuǎn)非”模式

“農(nóng)轉(zhuǎn)非”模式可以說是一種比較典型的計劃經(jīng)濟(jì)時期處理方式，在不同的歷史時期表現(xiàn)也有很大不同。在改革開放以前，因為征地拆遷的數(shù)量很少，加之國營企業(yè)的力量強(qiáng)大，失地農(nóng)民被納入國營企業(yè)中。后來隨著改革開放市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國營企業(yè)弊端的浮現(xiàn)，失地農(nóng)民不再統(tǒng)一安置，而是從征地款中撥付一筆買斷費(fèi)，讓失地農(nóng)民自謀生計。

2.“預(yù)留地”模式

隨著上世紀(jì)九十年代經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城市的擴(kuò)張速度開始加快，這種速度和規(guī)模超出當(dāng)時政府的規(guī)劃預(yù)計，使得政府沒有足夠的能力負(fù)擔(dān)失地農(nóng)民的生計問題。經(jīng)過政府和農(nóng)戶的博弈探索，形成了“預(yù)留地”模式，也就是：政府征用城中村土地的時候，同時增加一定比例的征用土地明確由村級經(jīng)濟(jì)自我征用，并辦理手續(xù)，用來發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，壯大村級集體經(jīng)濟(jì)。

3.“以土地?fù)Q保障”模式

隨著房地產(chǎn)市場的蓬勃發(fā)展，全國各地大量的“城中村”土地被征用，失地農(nóng)民的數(shù)量大規(guī)模增加。為了有效應(yīng)對失地農(nóng)民的生計保障問題，一些地區(qū)探索嘗試把失地農(nóng)民納入城市社會保障體系，同時采取多種措施鼓勵失地農(nóng)民自身發(fā)展。

4.股份制公司模式

一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，“城中村”擁有龐大的集體資產(chǎn)，把這些集體資產(chǎn)進(jìn)行股份量化，使失地農(nóng)民根據(jù)股權(quán)享受分紅收益和養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障以及社區(qū)建設(shè)和相關(guān)服務(wù)。

全國各地“城中村”的數(shù)量之龐大，問題之復(fù)雜絕對不是簡單的幾個模式就能概括完整的。上述幾種改造、治理的模式只是根據(jù)共性問題采取的比較基本、典型處理方式，根據(jù)所處的歷史階段和實地情況的復(fù)雜多變，各種模式都有各自的局限性。

二、一種可能的視角：社會融合

法國社會學(xué)家涂爾干是最早提出社會融合（Social Integration）概念的學(xué)者。他在代表作《自殺論》中指出“現(xiàn)代工業(yè)文明帶來了一些負(fù)面影響，自殺率顯著增長，社會融合能夠?qū)ψ詺⒙十a(chǎn)生重要影響”。涂爾干雖然提出了社會融合的概念，但是并沒有給出明確的定義。根據(jù)《自殺論》的論述，他所稱的社會融合是一種泛指的社會融合，即個體與他人或者社區(qū)建立并保持緊密關(guān)系。進(jìn)入20世紀(jì)，隨著美國和歐洲地區(qū)移民潮的興起，“社會融合”被引入移民研究過程中，并且隨著移民融合問題的持續(xù)深入，社會融合不再僅僅是一個理論概念，而是成為一個社會包容性發(fā)展的目標(biāo)。近些年，隨著我國失地農(nóng)民和流動人口的增加，社會融合問題也成為我國社會學(xué)、心理學(xué)、人口學(xué)、公共管理等學(xué)科的研究對象。但是當(dāng)前社會融合問題的研究主要聚集于具體的人口，比如失地農(nóng)民、農(nóng)民工、農(nóng)民工隨遷子女以及工程移民、扶貧移民等人口群體，對“城中村”這種區(qū)域性整體融合研究很少。

“城中村”是我國城市化進(jìn)程中的階段性歷史產(chǎn)物，是快速城市化進(jìn)程和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展而形成的經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)象。就其誕生的背景和本質(zhì)來說，“城中村”注定會消失于城市化的過程中。但是伴隨大城市生活成本高企的擠出效應(yīng)，“城中村”已經(jīng)不再僅僅是部分人口謀求生計的臨時踏板，而是中下階層謀求改變自身地位、獲得向上層社會流動、進(jìn)而融入城市文明的社會形態(tài)。按照沃斯（Louis Wirth）的說法：“城市不再僅僅意味著是人們被吸引到一個叫城市的地方、被納入到城市生活體系之中的過程。城市化也指與城市發(fā)展有關(guān)的生活方式的鮮明特征不斷增強(qiáng)的過程。最后，它指人們受城市生活方式影響而在他們中間出現(xiàn)的顯著變化。”在這一過程中，“城中村”臨時踏板的功能逐漸弱化，它越來越顯著的成為所載群體融入城市文明的媒介。所以在目前能夠預(yù)計的時間范圍內(nèi)，“城中村”還將是一個長期的經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)象。

隨著各地政府對“城中村”改造治理的日益重視，“城中村”與城市的差異呈現(xiàn)逐漸縮小的態(tài)勢。但是就目前的發(fā)展來看，“城中村”與城市仍然存在明顯的社會分割，這種分割如果不能得到有效融合，將會成為城市內(nèi)部社會結(jié)構(gòu)的裂縫，使城市發(fā)展的不穩(wěn)定性更加嚴(yán)峻。此外，大量的“城中村”人口難以融入城市，使城市發(fā)展缺乏穩(wěn)定的勞動力支持、缺乏人力資本積累和更新的能力，進(jìn)一步增加城市發(fā)展的內(nèi)部風(fēng)險。作為社會主義國家，我們要推進(jìn)的城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，是以共享發(fā)展理念為目標(biāo)的城鎮(zhèn)化。對于由農(nóng)村向城市過渡過程中的“城中村”，不能簡單把它看作城鎮(zhèn)化的對立面，它更多的是一種從農(nóng)村向城市過渡的試探。面對在能夠預(yù)計的時間范圍內(nèi)，“城中村”將是一個長期的經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)象的現(xiàn)實，重新看待“城中村”的地位，對我們的社會建設(shè)、城市發(fā)展都具有積極的意義。

三、構(gòu)建多元共生狀態(tài)下的“城中村”治理的思路

米格代爾在他的著作《農(nóng)民、政治與革命》中指出一個棘手的問題：“農(nóng)民在什么條件下由以村莊為基礎(chǔ)的謀生型生活轉(zhuǎn)變到持續(xù)地參與村外制度的生活，這是現(xiàn)代化研究中的關(guān)鍵問題”。這個問題同樣適用于我們國家，特別是生活在最靠近城市的“城中村”人口怎么持續(xù)地參與村外制度的生活，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)重要一環(huán)。

（一）樹立共享城市的規(guī)劃理念

黨的十八屆五中全會提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，其中，共享理念旨在讓全體人民共享改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，促進(jìn)社會的公平、和諧、包容發(fā)展。構(gòu)筑共享型城市，是積極發(fā)掘“城中村”推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的有益探索，是彌合城市內(nèi)部社會結(jié)構(gòu)裂縫的有效措施，是減少城市運(yùn)行內(nèi)在風(fēng)險的重要保障，是建設(shè)中國特色社會主義的應(yīng)有之義。共享城市是建立在共享經(jīng)濟(jì)、共享社會基礎(chǔ)上的一種城市高級發(fā)展形態(tài)。在共享城市中，實現(xiàn)了讓所有民眾，尤其是弱勢群體都能分享到城市經(jīng)濟(jì)增長帶來的實惠和好處，社會差距縮小，民眾可獲得的社會福祉增加，社會心態(tài)趨于理性、平和，社會開放度、包容度明顯提升。這需要城市規(guī)劃管理者在未來的城市發(fā)展規(guī)劃中站在更高、看得更廣，對共享城市的原則、目標(biāo)、項目等作出統(tǒng)籌安排，制定出互惠互利的共享城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。

（二）創(chuàng)新“城中村”經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制

“城中村”城市化發(fā)展的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)實力的增長。只有促進(jìn)“城中村”產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，才能為“城中村”在與城市的融合中實現(xiàn)多元共生提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。目前“城中村”的產(chǎn)業(yè)基本都是比較低端落后的，缺乏長遠(yuǎn)性、系統(tǒng)性謀劃。未來發(fā)展中，需要摸清“城中村”的資源條件，根據(jù)各村實際狀況謀劃、調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略?？梢耘浜稀俺侵写濉钡膮^(qū)位優(yōu)勢和豐富的勞動力資源，根據(jù)不同需要發(fā)展高、中、低端物業(yè)租賃服務(wù)和現(xiàn)代物業(yè)服務(wù)、家政服務(wù)、市場服務(wù)、物流服務(wù)、文化娛樂服務(wù)等；也可以配合科技創(chuàng)新，提高“城中村”生產(chǎn)要素質(zhì)量，在中心城區(qū)租金高企的擠出效應(yīng)下，打造小微企業(yè)或者微商的孵化器。

（三）以社區(qū)建設(shè)搭建融合平臺

“社區(qū)”一詞，源于德國社會學(xué)家滕尼斯1887年出版的《社區(qū)和社會》，又譯《禮俗社會與法理社會》一書。滕尼斯認(rèn)為，社區(qū)是基于親族血緣關(guān)系而結(jié)成的社會聯(lián)合。中文“社區(qū)”一詞是中國社會學(xué)者在20世紀(jì)30年代自英文意譯而來，因為與區(qū)域相聯(lián)系，所以社區(qū)有了地域的含義，意在強(qiáng)調(diào)這種社會群體生活是建立在一定地理區(qū)域之內(nèi)的?！俺侵写濉币獙崿F(xiàn)與城市社區(qū)的融合發(fā)展，需要在社區(qū)建設(shè)上加大力度。第一，整治“城中村”社區(qū)環(huán)境。社區(qū)環(huán)境是社區(qū)的基礎(chǔ)，社區(qū)內(nèi)的人和事都需要通過社區(qū)環(huán)境才能夠發(fā)生各種關(guān)聯(lián)?！俺侵写濉钡桶婆f的房屋，擁擠不堪的巷道，空空如也的綠地，無法給人們提供舒適的聚集空間，有能力的年輕人都選擇搬離，“城中村”成為老年人、殘疾人、低收入人群聚集的地方，這些人群又無力改善社區(qū)環(huán)境，結(jié)果“城中村”的社區(qū)環(huán)境陷入惡性循環(huán)。這樣的狀況不利于“城中村”的健康發(fā)展。為此，必須改善“城中村”的社區(qū)環(huán)境，塑造富有競爭力的生活質(zhì)量，以此吸引居民、吸引企業(yè)、吸引社會活動。第二，健全公共設(shè)施。公共設(shè)施是社區(qū)內(nèi)人際交往的載體，由于公共設(shè)施的存在，人們參與到社區(qū)的公共空間中來，彼此互動交往，形成社會紐帶，塑造共同的社區(qū)意識。而“城中村”受制于過去的居住區(qū)規(guī)劃和建設(shè)方式，社區(qū)公共設(shè)施配置方面非常不完善。需要從社區(qū)整體的發(fā)展出發(fā)對現(xiàn)有的公共設(shè)施進(jìn)行適當(dāng)?shù)卣{(diào)整，完善社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為居民提供全方位、多樣化的服務(wù)設(shè)施。

（四）以社會組織建設(shè)搭建融合網(wǎng)絡(luò)

“城中村”的居住人口主要是本地村民和外來流動人口兩大群體，這兩個人口群體的社會支持網(wǎng)絡(luò)主要是血緣、地緣、親緣等強(qiáng)關(guān)系，以血緣、地緣、親緣為基礎(chǔ)的互動是一種較低水平的互動，社會交往的范圍難以擴(kuò)大。要實現(xiàn)與城市的融合，需要更高程度、更大范圍的互動，需要突破強(qiáng)關(guān)系群體進(jìn)入弱關(guān)系群體。伴隨市場化程度的日益加深，弱關(guān)系對于人們獲得有用信息具有重要作用。加之日益完善的法律制度和相對理性的科層管理制度的配合，弱關(guān)系能夠為人們的經(jīng)濟(jì)與社會行動提供重要的信任、合作等規(guī)范支持，能夠大大降低日?；顒拥慕?jīng)濟(jì)成本和社會成本，使人們獲得更好的、不同于以往的發(fā)展。根據(jù)“城中村”的實際情況，可以根據(jù)職業(yè)分類成立相應(yīng)的工會或行業(yè)協(xié)會，提供公共服務(wù)、維權(quán)和社會接納，并進(jìn)行知識和組織化的輸入。另外，鑒于目前“城中村”所隸屬的街道辦事處并未真正發(fā)揮其連接政府和社區(qū)的橋梁作用，可以成立類似城中村管理辦公室這樣的公共平臺，并根據(jù)村內(nèi)具體的人口情況吸收相應(yīng)的人口組建志愿者隊伍，在這個平臺框架中可以討論公共政策、公共事務(wù)，可以集中表達(dá)民情、民意，可以協(xié)同進(jìn)行安全檢查、衛(wèi)生檢查、環(huán)境整治、社會幫扶等活動。最終實現(xiàn)在這種與外在組織、制度相對接的過程中，進(jìn)行“城中村”與城市的社會融合。

（五）通過教育培訓(xùn)提升融合能力

教育、培訓(xùn)以及工作經(jīng)歷是“城中村”人口人力資本積累的重要方式，對其社會融合具有重要影響，根據(jù)國內(nèi)外目前的相關(guān)研究可以看出，人力資本越強(qiáng)，越有助于社會融合。因為社會融合從本質(zhì)上來講，就是社會流動所產(chǎn)生的一個后果。而人力資本的提升是形成向上社會流動的重要途徑。但是目前“城中村”人口普遍存在受教育層次較低、缺乏專業(yè)技能的狀況，只能從事一些簡單的體力勞動。此外，近些年隨著“城中村”經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)的轉(zhuǎn)變，越來越多的家庭式流動人口在“城中村”居住下來，義務(wù)教育的問題隨之越來越凸顯。但是目前我國義務(wù)教育入學(xué)的原則是按片區(qū)劃分，“城中村”由于經(jīng)濟(jì)水平和各方面都比較落后，所在片區(qū)內(nèi)很少有較好的學(xué)校，使得“城中村”居民和流動人口的孩子難以享受到與城市孩子同等的教育，導(dǎo)致這些后代子女難以在職位結(jié)構(gòu)上超越父輩。要改變這種狀況，就必須提升教育水平和職業(yè)技能。這就需要政府更加均衡的配置教育資源，也需要政府進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃引導(dǎo)和培訓(xùn)組織，并通過政府購買服務(wù)的形式鼓勵城市的教育培訓(xùn)體系向“城中村”人口開放。教育培訓(xùn)水平的提高不但可以幫助受教育者提高知識技能，獲得向上社會流動的機(jī)會，也可以給社會發(fā)展塑造新的人力資本，并進(jìn)而通過階層整體性的上升，彌合社會分層結(jié)構(gòu)的裂縫，削弱社會發(fā)展的內(nèi)在風(fēng)險。

四、結(jié)語

“共生”（Symbiosis）最早來源于生物學(xué)。1879年德國植物學(xué)家Debarry為描述地衣中某些藻類和真菌之間的相互關(guān)系，首先提出了“共生”的概念。所謂共生即指生物間的一種普遍現(xiàn)象，泛指兩個或兩個以上有機(jī)體生活在一起的相互關(guān)系。隨著理論研究的深入，共生理論被廣泛應(yīng)用于民族研究、文化研究、城市規(guī)劃、空間設(shè)計等眾多方面，“共生”的內(nèi)涵與外延也不斷拓展。目前廣義的“共生”概念已演化為共存、共融、和諧。在我國這樣的地域遼闊、人口眾多的大國，新型城鎮(zhèn)化背景下的城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)該是多元共生的，農(nóng)村不一定要淹沒于城市，各個發(fā)展主體怎樣在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中找到自己的獨(dú)特位置，實現(xiàn)農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城、城市多個主體和諧共生的協(xié)調(diào)發(fā)展，仍然是一個值得研究的問題。

［1］載孫遜，楊劍龍.閱讀城市：作為一種生活方式的都市生活［M］.上海：三聯(lián)書店，2007.

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［3］陶希東.共享城市：城市規(guī)劃的未來趨勢［N］.學(xué)習(xí)時報，2016－11－07.

［4］劉娜.對傳統(tǒng)社會融合理論的批判與重構(gòu)［J］.青海社會科學(xué)，2016（1）.

［5］李博.生態(tài)學(xué)［M］.北京：高等教育出版社，2000.

（責(zé)編：劉海琴）

C912.8

A

1008-8431（2017）02-0070-04

2017-02-16

謝小娜（1982－），女，中共荔灣區(qū)委黨校講師。