劉思齊 段 威

（1.天津市濱海新區(qū)人民檢察院，天津 300457；2.天津社會科學院，天津 300191）

天津市檢察機關案件流程管理模式探究

劉思齊1段 威2

（1.天津市濱海新區(qū)人民檢察院，天津 300457；2.天津社會科學院，天津 300191）

天津市檢察機關案件管理辦公室的成立，標志著天津市檢察機關案件管理工作逐步向科學化、規(guī)范化、統(tǒng)一化邁進，案件流程管理制度愈發(fā)完善。但檢察機關案件辦公室的部分職能設置不盡合理、流程監(jiān)控信息技術支持效率不高、與檢察業(yè)務考評體系之間銜接不足等問題，又使得案件流程管理受到掣肘，給司法實踐帶來難度。

檢察機關；案件流程管理；信息智能

檢察機關案件流程管理是檢察機關為保障依法履行法律監(jiān)督職能，適用現(xiàn)代管理理念和方法，引入信息科技管理手段，由特定部門的特定人員采取一定的方法和手段，對檢察機關各類案件的辦理流程、執(zhí)行行為以及由此產生的各種關系進行規(guī)范、組織、協(xié)調和控制等一系列活動的總稱。案件管理部門“管理、監(jiān)督、參謀、服務”的職能定位確定了其作為檢察機關內部監(jiān)督機構，使案件流程管理由分散走向集中、粗放走向集約，特別是使檢察機關內部各業(yè)務部門的案件橫向流程管理由以往的薄弱、局限實現(xiàn)了統(tǒng)籌、系統(tǒng)的轉變。

一、當前天津市檢察機關案件流程管理現(xiàn)狀

（一）案件流程管理機構職能明確、履職有序

2012年至2013年初，天津市各級檢察機關根據(jù)最高人民檢察院的部署陸續(xù)成立了專門的案件管理機構——案件管理辦公室。機構的設置、案件管理中心的建設、人員編制的固定化等工作全面升級，進一步推動了收送案管理、流程監(jiān)控、涉案財物管理、法律文書監(jiān)管、辯護人訴訟代理人接待、案件質量評查、執(zhí)法辦案風險評估預警等案件流程管理工作的順利開展，標志著天津市檢察機關的案件管理工作步入科學化、規(guī)范化、統(tǒng)一化的發(fā)展道路。

（二）案件流程管理制度體系科學、內容細化

天津市各級檢察機關根據(jù)最高人民檢察院相關文件精神、市檢察院《天津市檢察機關案件管理暫行辦法》文件內容，結合本地區(qū)工作實際，分別擬制便于開展具體工作的各類規(guī)范性文件。隨著案件流程管理內容的不斷細化，管理重點的不斷突出，最高人民檢察院及天津市檢察院先后印發(fā)了關于案件管理的一系列行使案件流程管理職能的指導性文件，使案件流程管理內容標準愈發(fā)清晰明確，具體管理手段和方式方法有據(jù)可循，更加貼近和適應司法活動規(guī)律。

（三）案件流程管理信息化平臺逐步科學化、規(guī)范化

2014年天津市各級檢察機關案件管理部門依照最高人民檢察院的統(tǒng)一部署，積極發(fā)揮組織協(xié)調作用，全力推進統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)和案件信息公開系統(tǒng)的部署上線，搭建起全市三級檢察院縱向貫通、橫向集成、資源共享的信息化平臺，對案件辦理的重要環(huán)節(jié)實行節(jié)點控制，充分利用信息化平臺全程、實時預警監(jiān)控案件辦理流程，使規(guī)范執(zhí)法的“軟約束”逐步蛻變成“硬要求”。運用現(xiàn)代科技手段促進司法辦案與信息化建設的深度融合，科學化、規(guī)范化管理水平明顯提升。

（四）案件流程管理能力穩(wěn)中求進、不斷提升

天津市檢察機關案件管理工作自開展至今已逾五年，在此期間，案件流程管理從無到有、從弱到強，逐步走上規(guī)范化、科學化發(fā)展軌道，流程管理內容的側重也隨之發(fā)生變化，由案管成立初期以接收、移送各類案件、收發(fā)各類文書、涉案財物管理、接待辯護人訴訟代理人等事務性流程管理為主，逐漸轉變?yōu)橐葬槍φ谑芾砘蜣k理的案件進行流程監(jiān)控，針對已辦結案件進行質量評查的結果評價為主。這一轉變是檢察機關進一步規(guī)范司法辦案行為，提高辦案質量和效率，促進公正、高效司法，落實司法辦案責任制的必然要求，也是案件管理部門案件流程管理能力水平不斷提高、管理深度不斷增加的必然結果。

二、檢察機關案件流程管理模式中的特殊關系

檢察機關案件流程管理模式，是將現(xiàn)代管理科學引入檢察管理中，將全面質量管理模式引入檢察案件管理，實現(xiàn)對檢察機關案件的動態(tài)監(jiān)督、過程控制和質量監(jiān)控，是檢察機關強化內部監(jiān)督制約、規(guī)范司法行為的一項重大改革舉措。案件管理檢察職能的賦予、原有檢察工作內容的重新分配以及檢察監(jiān)督管理模式的轉變決定了案件流程管理模式中的一些特殊關系需要加以厘清并妥善處理。

（一）案件流程監(jiān)管與案件實體監(jiān)督的關系

案件流程管理中最為重要的一項內容就是對辦案流程進行監(jiān)控和管理，將以往經驗式的工作過程變?yōu)榱鞒袒鳂I(yè)，進而引導檢察機關對案件的管理由傳統(tǒng)的、注重結果的管理模式向現(xiàn)代的、以過程控制為核心的管理模式轉變，從根本上減少工作的隨意性，實現(xiàn)案件流程控制權與實體辦案權的分立，有效加強對檢察權的監(jiān)督制衡，以利于實現(xiàn)檢察工作從行政性管理向司法型管理的轉變。案件流程監(jiān)管如果屬于微觀管理的范疇，那么案件實體監(jiān)督無疑屬于宏觀管理的范疇。對自偵案件決定撤案、不起訴或判決無罪案件、捕后決定撤案、起訴后撤回起訴以及檢委會或檢察長決定進行評查的重點案件，應當進行個案實體監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)辦案過程中可能存在的問題，充分發(fā)揮內部監(jiān)督作用。

（二）事務性工作辦理與案件流程管理的關系

檢察機關案件管理“管理、監(jiān)督、參謀、服務”的職能定位中，“服務”特指案管部門所承擔的事務性工作。作為案件流程管理的一部分，事務性工作的辦理又是案件管理部門行使“管理、監(jiān)督、參謀”職能的前提和基礎。包括“管理”在內的其他案件流程管理職能的履行，是對在事務性工作辦理搭建的骨架上業(yè)務部門具體辦案行為的檢驗和評價。在常態(tài)化事務性工作的前提基礎上，案件管理部門才能及時了解和掌握檢察機關執(zhí)法辦案的基本信息，并得以進行過程控制和系統(tǒng)管理。由此可見，如若脫離事務性工作的支撐，案件流程管理工作就失去了載體，成了無本之木，監(jiān)控、評查也便無從開展；事務性工作若“擠占過度”，案件管理部門將淪為“傳達室”、“大內勤”的尷尬境地，監(jiān)控、評查無力開展，案件流程管理勢必難以得到升華。

（三）對內監(jiān)督、內部制約監(jiān)督與對外監(jiān)督的關系

內部制約監(jiān)督是指檢察機關內部業(yè)務部門之間的橫向監(jiān)督，與案件流程管理的對內監(jiān)督相比，二者存在以下區(qū)別：一是內部制約監(jiān)督依法定職責進行，監(jiān)督范圍有限，僅局限于某一訴訟環(huán)節(jié)；案件流程管理的對內監(jiān)督雖有法定授權，但監(jiān)督來源于內部管理，并非訴訟意義上的監(jiān)督，監(jiān)督范圍包括案件全過程；二是內部制約監(jiān)督以改變案件處理結果而實現(xiàn)，監(jiān)督依據(jù)案件法律處理情況做出判斷；案件流程管理的對內監(jiān)督則包含監(jiān)控、預警、糾錯、評價等多項管理內容。

對外監(jiān)督是《憲法》和法律賦予檢察機關對外行使刑事立案、偵查、審判等監(jiān)督職能的檢察權，由承擔上述檢察職能的具體業(yè)務部門加以行使。在案件流程管理的案件統(tǒng)一受理或文書接收過程中，經審查案件不符合受理條件或文書不符合要求的，檢察機關有權退回移送機關并要求補正。表面看來，這種對外做出的監(jiān)督行為與具體業(yè)務部門的對外監(jiān)督職能十分相似，但實質而言，這種監(jiān)督屬于司法機關之間相互制約的關系，不是對訴訟違法活動的監(jiān)督。

三、檢察機關案件流程管理模式中的難點問題

（一）部分案件流程管理權限設置的合理性存疑

最高人民檢察院的《人民檢察院案件流程監(jiān)控工作規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》），要求案件管理部門對正在受理或辦理的案件進行實時、動態(tài)的監(jiān)督、提示、防控，這是案件管理部門行使“管理”職能的重要依據(jù)。其中對案件流程的管轄審查做出“是否屬于本院管轄”的判斷，并將其作為是否受理案件的最為主要標準。這一受案審查權限的設置，有違案件管理與案件辦理相分離的原則。由于案件管理部門在受案流程的管轄審查只有形式性，即根據(jù)起訴意見書進行初步判斷，而對級別管轄、地域管轄的適當性等需要通過閱卷調查才能最終確認，因此其對該項審查并無最終判斷權。

（二）現(xiàn)有信息技術手段的瓶頸使案件流程監(jiān)控消耗大量人力，并缺乏效率

流程監(jiān)控作為案件流程管理的重要環(huán)節(jié)，要求案件管理部門對辦案流程進行全程、同步、實時、動態(tài)監(jiān)控。檢察機關所涉及的案件種類繁多，部門內部又存在多種案件類型，每一個案件又可能存在多個訴訟節(jié)點，案件的辦理每時每刻都處于動態(tài)變化之中，十分復雜。對此，即便設置專人專崗，并利用現(xiàn)有主要信息技術載體——檢察機關統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)進行監(jiān)控，但囿于系統(tǒng)智能化水平有限，仍然需投入大量人工運用日志、圖表、臺賬進行標記、提示、反饋、整改。

（三）案件質量管理與檢察業(yè)務考評體系之間缺乏有效銜接

案件流程監(jiān)控與案件質量評查是案件流程管理中案件質量管理的重要環(huán)節(jié)，監(jiān)控糾錯與檢查評價必然會反映個案辦理質量的優(yōu)劣和具體辦案人員執(zhí)法辦案水平的高低。由于當前檢察業(yè)務考評工作仍在不斷摸索，檢察官業(yè)績評價體系和司法檔案制度尚未成型，缺乏與案件質量管理的有效銜接，案件質量管理對案、對人的監(jiān)督評價結果不能直接為檢察業(yè)務考評所用，且缺少相應的獎懲機制和追責力度，不易于發(fā)揮辦案人員提高辦案責任意識的積極性，容易造成監(jiān)督管理后的意見反饋、整改不到位，效果不明顯，不利于辦案質量整體水平的提高。

四、關于推進天津市檢察機關案件流程管理模式的思考及建議

（一）加強系統(tǒng)軟件開發(fā)應用，進一步優(yōu)化案件流程信息智能化管理手段

案件管理部門作為統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)使用管理的主管部門，對業(yè)務辦理的監(jiān)督、管理職能主要依托系統(tǒng)進行。為充分發(fā)揮統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)的信息化優(yōu)勢，提高流程監(jiān)控智能化管理水平和監(jiān)控效率，建議增設部分高級查詢功能。增加案卡填錄查詢功能，在文書檢索功能中加入用印、打印情況查詢功能等；業(yè)務部門子系統(tǒng)增加智能提示功能，在業(yè)務部門子系統(tǒng)中以消息信息的形式對有辦理制作期限類文書進行提示預警，并在案管流程監(jiān)控模塊增設此類文書預警查詢，實現(xiàn)與案管部門信息互動功能。

（二）建立科學合理的檢察業(yè)績考評與獎懲機制，提升案件流程管理實效

推動建立健全以檢察核心業(yè)務數(shù)據(jù)、流程監(jiān)控情況、案件質量評查結果為主要內容的檢察業(yè)績考評體系，并建立、運用好檢察官司法檔案，同時建立科學的獎勵懲處機制。將案件日常流程監(jiān)控情況、案件質量評查結果納入檢察官業(yè)績評價體系和檢察官司法檔案，作為檢察官業(yè)績評價的重要依據(jù)，并依相應的獎懲標準，對檢察官進行獎勵表彰或批評處罰、晉升或降級撤銷檢察官等級、決定年度考核等次等，充分調動檢察官提高辦案質量的積極性。

（三）建立健全措施與司法體制改革相配套，有效銜接的案件流程管理新模式

案件流程管理作為落實檢察官辦案責任制的重要支撐，應當積極適應檢察辦案組織、辦案機制等改革，在履行流程監(jiān)控和案件質量評查等監(jiān)督、管理職能時，要把握好管理的具體方式和介入程度，合理調整、完善監(jiān)督制約的重點與方式。同時，要以科學、完善的檢察業(yè)績考評體系做好對主任檢察官和檢察官助理的業(yè)績評價，督促其合法、合理、有效行使檢察職權，確保司法公正和高效。

［1］王磊.檢察機關案件流程管理模式的若干思考［J］.國家檢察官學院學報.2005（4）:101.

［2］申云天.檢察機關案件管理工作中的十個關系［J］.人民檢察.2012（10）：51.

（責編：張清雅）

D630.9

A

1008-8431（2017）03-0038-03

2017-01-03

劉思齊（1978-），男，天津市濱海新區(qū)人民檢察院助理檢察員；段威（1986-），女，天津社會科學院法學所助理研究員、博士。