褚宸舸

西北政法大學人權(quán)研究院、行政法學院教授

全國人大常委會法工委職能之商榷＊

褚宸舸

西北政法大學人權(quán)研究院、行政法學院教授

一、問題的提出

人大制度是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要把手。人大及其常委會的職權(quán)要通過其內(nèi)部組織的職能來實現(xiàn)。機構(gòu)的職權(quán)與其內(nèi)設(shè)組織的職能本應(yīng)是相輔相成的關(guān)系，但是在實踐中二者又往往存在張力。黨的十八大報告將“健全國家權(quán)力機關(guān)組織制度”作為支持和保證人民通過人大行使國家權(quán)力的重要內(nèi)容予以強調(diào)。十八屆三中全會提出“完善人大工作機制”，這需和相關(guān)的機構(gòu)改革與組織建設(shè)配套推進。十八屆四中全會提出“健全憲法實施與監(jiān)督制度”“完善立法體制”，特別是“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度”“加強備案審查制度和能力建設(shè)”等，這些都對人大自身組織制度的改革提出了新的要求。

對人大組織制度的研究是人大制度研究領(lǐng)域非常薄弱的環(huán)節(jié)。一方面，黨和國家、社會對人大工作的期許越來越高；另一方面，有調(diào)查表明，民眾對人大常委會的職權(quán)和工作情況知之甚少。1參見林龍：《“百姓心目中的人大制度”調(diào)查與思考》，載《人大研究》2010 年第5期。不僅如此，學界對人大組織制度特別是立法組織的研究也比較匱乏。目前，對中國立法體制的研究主要集中于“怎么做”，較少有論著涉及是否應(yīng)當和如何進行改革。在中國知網(wǎng)搜索“法制工作委員會”“法工委”“立法工作者”等關(guān)鍵詞，只能發(fā)現(xiàn)少量宣傳報道性的文獻?？傮w來講，我國學界研究行政組織、政府機構(gòu)改革的論著較多，但是研究人大組織、立法組織改革的鮮見，此領(lǐng)域?qū)崒俜▽W研究中的“冷門”。2基于上述考慮，筆者近年來曾從功能結(jié)構(gòu)和法律規(guī)范的角度，研究全國人大常委會法制工作委員會這個立法組織。參見褚宸舸：《論答復法律詢問的效力——兼論全國人大常委會法工委的機構(gòu)屬性》，載《政治與法律》2014年第4期。關(guān)于全國人大常委會法制工作委員會（以下簡稱法工委）的職能定位，從成立以來就有不少爭論。有學者把法工委稱為“隱形立法者”，發(fā)揮著“小常委會”和“事實上立法引擎”的功能3參見盧群星：《隱性立法者——中國立法工作者的作用及其正當性難題》，載《浙江大學學報（人文社會科學版）》2013年第2期。。也有學者用“立法官僚化”來描述立法過程中立法權(quán)由權(quán)力機關(guān)（名義上的立法者）向其常設(shè)機構(gòu)、專門委員會、工作機構(gòu)（實質(zhì)立法者）的轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，并分析實質(zhì)立法者的行為邏輯遵循了“官僚理論”的基本原則（如專業(yè)性、科層化、封閉性）。4參見王理萬：《立法官僚化：理解中國立法過程的新視角》，載《中國法律評論》2016年第2期。

2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，這是《立法法》自2000年頒布施行以來的首次修改。重新公布的《立法法》（以下簡稱新《立法法》）修改內(nèi)容多，立法制度和體制有一些變化。其中，如何看待和解釋法工委通過新《立法法》擴權(quán)這一現(xiàn)象和事實，法律界同仁似乎尚未關(guān)注。

法工委是專門為全國人大常委會履行立法相關(guān)職能提供服務(wù)的工作機構(gòu)。繁重的立法任務(wù)的確需要一個常設(shè)性機構(gòu)做日常工作，此機構(gòu)的設(shè)置實屬人大代表兼職性5關(guān)于人大代表的構(gòu)成、代表性和專職代表制改革的研究，參見褚宸舸等：《健全人大代表組織制度研究》，載《岳麓法學評論》（第9卷），中國檢察出版社2015年版。和常委會會議非持續(xù)性的一種替代方案。事實上，改革開放近四十年來，我國社會主義法律體系能夠形成如此規(guī)模，法工委的工作貢獻有目共睹。根據(jù)《憲法》，國家立法權(quán)屬于全國人大及其常委會，即立法是全國人大常委會的法定職權(quán)之一。但是，此職權(quán)要通過法工委履行相應(yīng)職能來實現(xiàn)。因為人大代表的任期有限，絕大多數(shù)代表也沒有法律專業(yè)背景；而法工委工作人員一般長期穩(wěn)定、專業(yè)性強、流動性小。職是之故，在國家立法工作領(lǐng)域，有“權(quán)”的是全國人大及其常委會，有“能”的是法工委。如果借用行政法理論，全國人大及其常委會和法工委的角色關(guān)系，有些類似行政主體和行為主體的關(guān)系。

法工委這種職能狀況，過去一直是靠隱藏在法律之后的“工作”規(guī)則實現(xiàn)的。蔡定劍曾指出：“由于沒有實行修正案的方式和逐條表決的方式由委員們來決定怎么修改，而是由法制工作機構(gòu)（即法工委——引者注）根據(jù)大家發(fā)表的意見來決定吸取哪些意見，不吸取哪些意見。這樣實際上使法律議案的具體修改，最終由領(lǐng)導掌握”。6蔡定劍：《論人民代表大會制度的改革和完善》，載《政法論壇》2004年第6期。但是，在新《立法法》中，法工委的職能變成了法定的職權(quán)，從“幕后”走向“前臺”。新《立法法》這種規(guī)定是否有悖于法工委的職能定位？是否符合人大制度的基本原理？7對此，我最早曾在主持2012年司法部課題“健全國家權(quán)力機關(guān)組織制度問題研究”（課題編號：12SFB4006，2014年9月被批準結(jié)項）的研究報告中提及。2014年年初，在西北政法大學召開的一次內(nèi)部《立法法》修改征求意見會上，我也簡要提出。2015年“兩會”召開前夕，我曾投稿《法制日報》，千字小文被報社內(nèi)參部采用（未公開發(fā)表）。參見褚宸舸：《〈立法法〉修改中全國人大常委會法工委擴權(quán)的利與弊》，載《法治參考》（第332期）2015年3月15日。故本文不揣淺薄拋磚引玉，求教于方家。

二、法工委的機構(gòu)屬性和職能

關(guān)于法工委的機構(gòu)屬性，學界表述不同，認識上有分歧。蔡定劍認為：“法制工作委員會實際上更屬于辦事機關(guān)類型的機構(gòu)。”同時又認為“是人大常委會的工作機構(gòu)?！?蔡定劍：《中國人民代表大會制度》（第四版），法律出版社2003年版，第237、476頁。劉政等將法工委定義為“承擔常委會立法等方面的工作機構(gòu)”。9劉政、程湘清：《民主的實踐——全國人民代表大會及其常委會的組織和運作》，人民出版社1999年版，第311頁。尹中卿則將法工委歸入“全國人大助理機構(gòu)”，屬于“全國人大常委會的辦事機構(gòu)”。10尹中卿：《中國人大組織構(gòu)成和工作制度》，中國民主法制出版社2010年版，第124頁。周偉認為法工委屬于“辦事機構(gòu)”，是隸屬于常委會的“工作機構(gòu)”和法律委員會的“立法工作機構(gòu)”，并與“各專門委員會保持著一種類似于相同性質(zhì)與地位的復雜關(guān)系”。11周偉：《各國立法機關(guān)委員會制度比較研究》，山東人民出版社2005年版，第174、283頁。綜上，法工委的機構(gòu)屬性有“工作機構(gòu)”和“辦事機構(gòu)”兩種主要表述。

“工作機構(gòu)”和“辦事機構(gòu)”都是我國法律規(guī)范中使用的概念。如《全國人大組織法》第21條規(guī)定：“全國人民代表大會代表向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提出的對各方面工作的建議、批評和意見，由全國人民代表大會常務(wù)委員會的辦事機構(gòu)交由有關(guān)機關(guān)、組織研究處理并負責答復。”這里所謂的“辦事機構(gòu)”主要是指全國人大常委會辦公廳，因為辦公廳的主要職責包含“組織辦理全國人大代表提出的建議、批評和意見，辦理全國人大代表的來信，接待全國人大代表的來訪?！?2尹中卿：《中國人大組織構(gòu)成和工作制度》，中國民主法制出版社2010年版，第123頁?！坝嘘P(guān)機關(guān)、組織”則主要指的是辦公廳下屬部門和法工委，其中法工委負責答復與法制工作有關(guān)的問題。因此，將法工委定性為“辦事機構(gòu)”是不準確的，應(yīng)該表述為“工作機構(gòu)”?！肮ぷ鳈C構(gòu)可以認為是一種半職能性機構(gòu)，它可以行使一定的法律職權(quán)，但不可以以獨立名義發(fā)布執(zhí)行性的文件、指示、命令，它是為職能機構(gòu)提供服務(wù)的。所以，它本質(zhì)上又是一種服務(wù)機構(gòu)。辦事機構(gòu)則是提供純粹的事務(wù)性服務(wù)，帶有一種行政后勤服務(wù)機關(guān)的性質(zhì)，包括為職能機構(gòu)服務(wù)和為工作機構(gòu)服務(wù)?！ぷ鳈C構(gòu)側(cè)重為職能機構(gòu)提供直接的工作服務(wù)。辦事機構(gòu)側(cè)重辦理行政后勤服務(wù)事項?！?3蔡定劍：《中國人民代表大會制度》（第四版），法律出版社2003年版，第476頁。

關(guān)于法工委的職能，全國人大常委會的官方網(wǎng)站“中國人大網(wǎng)”有權(quán)威表述。14參見《全國人大常委會的辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)》，載http://www.npc.gov.cn/pc/XWZX_1/6/200702/t20070225_3174.htm，2016年4月28日最后訪問。據(jù)此，可以把法工委的職能分為三類：

第一，立法輔助職能。這是指在立法過程中，法工委受委員長會議委托，擬訂有關(guān)法律方面的議案草案，以及為全國人大和全國人大常委會審議法律草案服務(wù)，對提請全國人大和全國人大常委會審議的有關(guān)法律草案進行調(diào)查研究，征求意見，提供有關(guān)資料，提出修改建議，并在法律草案交付表決前，負責法律用語的規(guī)范和文字方面的工作。

第二，立法后職能。這是因立法輔助職能附帶產(chǎn)生的職能，如法工委對各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會及中央和國家機關(guān)有關(guān)部門提出的有關(guān)法律方面問題的詢問進行研究、答復，并報全國人大常委會備案；對報全國人大常委會備案的行政法規(guī)和地方性法規(guī)是否違反憲法和法律進行研究，提出意見。

第三，法律研究職能。這是上述職能的附屬性職能。這包括研究處理并答復全國人大代表提出的有關(guān)法制工作的建議、批評和意見以及全國政協(xié)委員的有關(guān)提案；進行與人大工作有關(guān)的法學理論、法制史和比較法學的研究，開展法制宣傳工作；負責匯編、譯審法律文獻的有關(guān)工作。此外，還要辦理全國人大常委會和委員長會議交辦的其他事項。

2007年2月,全國人大機關(guān)立法工作體制進行調(diào)整，調(diào)整方案指出：全國人大常委會法工委負責統(tǒng)籌立法工作全過程,履行規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、指導和服務(wù)等職能；規(guī)劃是指負責擬定立法規(guī)劃、立法計劃；組織是指負責整個立法工作的組織工作；協(xié)調(diào)是指負責立法工作部門之間的協(xié)調(diào)；指導是指要在統(tǒng)一國家法制、統(tǒng)一立法技術(shù)規(guī)范上履行指導職責；服務(wù)是指為全國人大和全國人大常委會的立法工作提供服務(wù)。15參見闞珂：《人民代表大會那些事》，法律出版社2017年版。

三、法工委通過新《立法法》擴權(quán)的憲法問題

在新《立法法》中，并未直接提到全國人大常委會法工委的名稱，而是代之以“常委會工作機構(gòu)”這樣的表述。全國人大常委會工作機構(gòu)，包括辦公廳、法工委、預算工作委員會、代表資格審查委員會、香港特別行政區(qū)基本法委員會、澳門特別行政區(qū)基本法委員會。我國法律規(guī)范中，“常委會工作機構(gòu)”在哪些地方專指法工委，在哪些地方是統(tǒng)稱或指其他機構(gòu)，要結(jié)合法律規(guī)范的具體語境。因為和立法直接相關(guān)的常委會工作機構(gòu)就是法工委。如《立法法》第34條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當聽取各方面的意見?！边@里“常務(wù)委員會工作機構(gòu)”顯然是指法工委。所以，可以把《立法法》中“常委會工作機構(gòu)”理解為具體指向法工委。新《立法法》中法工委的擴權(quán)主要反映在以下環(huán)節(jié)：

第一，明確規(guī)定編制立法規(guī)劃、擬訂年度立法計劃并按照全國人大常委會的要求，督促立法規(guī)劃和年度立法計劃落實的職權(quán)（第52條）。旨在加強全國人大常委會對立法工作的組織協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮人大常委會在立法工作中的主導作用。

農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中，容易出現(xiàn)意外情況，包括人為因素和自然環(huán)境因素等。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可以通過互聯(lián)網(wǎng)查詢相關(guān)規(guī)避風險的方法，和其他農(nóng)戶交流生產(chǎn)技術(shù)，來減少生產(chǎn)過程中的風險。收獲時期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可以在互聯(lián)網(wǎng)上了解各地農(nóng)產(chǎn)品供需信息，制定銷售規(guī)模和產(chǎn)品定價，優(yōu)化資源要素配置。

第二，健全起草機制，打破以往行政部門主導法律草案起草的慣例，明確規(guī)定法工委可以提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作。強調(diào)對涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等事項的重要法律草案，可以由有關(guān)的專門委員會或者法工委組織起草（第53條）。

第三，明確規(guī)定列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，法工委應(yīng)當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。法律案有關(guān)問題專業(yè)性較強，需要進行可行性評價的，應(yīng)當召開論證會，聽取有關(guān)專家、部門和全國人大代表等方面的意見，并向常委會報告論證情況。法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進行聽證的，應(yīng)當召開聽證會，聽取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人大代表和社會有關(guān)方面的意見，應(yīng)當向全國人大常委會報告聽證情況（第36條）。此外，為了更好發(fā)揮人大代表在立法中的作用，規(guī)定法工委應(yīng)當通過多種形式征求全國人大代表的意見。進行立法調(diào)研時，可以邀請有關(guān)的全國人大代表參加（第16條）。

第四，確立法律案通過前評估制度。擬提請常委會會議審議通過的法律案，在法律委員會提出審議結(jié)果報告前，法工委可以對法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺時機、法律實施的社會效果和可能出現(xiàn)的問題等進行評估。評估情況由法律委員會在審議結(jié)果報告中予以說明（第39條）。

第五，組織立法后評估的職權(quán)?？梢詫τ嘘P(guān)法律或者法律中有關(guān)規(guī)定組織開展立法后評估，評估情況應(yīng)當向常委會提交報告（第63條）。

第六，實質(zhì)性的參與違法審查工作的職權(quán)?！读⒎ǚā吩?1條規(guī)定，可以向制定機關(guān)提出書面審查意見的主體是專門委員會，召開聯(lián)合審查會議的主體是法律委員會與有關(guān)的專門委員會，接受制定機關(guān)反饋的主體是法律委員會和有關(guān)的專門委員會。法律委員會、有關(guān)的專門委員會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關(guān)不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務(wù)委員會會議審議決定。

新《立法法》第100條將法工委納入上述主體，即法工委在審查中認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關(guān)提出書面研究意見；也可以參加聯(lián)合審查會議，要求制定機關(guān)到會說明情況，再向制定機關(guān)提出書面審查意見。制定機關(guān)應(yīng)當在兩個月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會法律委員會和有關(guān)的專門委員會或者法工委反饋。法工委審查認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關(guān)不予修改的，應(yīng)當向委員長會議提出予以撤銷的建議，由委員長會議決定提請常務(wù)委員會會議審議決定。法工委向制定機關(guān)提出研究意見，制定機關(guān)按照所提意見對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進行修改或者廢止的，審查終止。簡言之，首先，當行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，法工委有權(quán)向制定機關(guān)提出書面研究意見。其次，法工委有權(quán)參加聯(lián)合審查會議，向制定機關(guān)提出書面審查意見。再次，法工委有權(quán)要求制定機關(guān)在兩個月內(nèi)反饋是否修改。最后，法工委有權(quán)在行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關(guān)不予修改的情況下，向委員長會議提出予以撤銷的建議。

新《立法法》進一步規(guī)定法工委具有啟動違法審查程序的職權(quán)。原《立法法》第90條（在新《立法法》中是第99條）曾規(guī)定：“前款規(guī)定以外的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)進行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見?！痹摋l款已經(jīng)確立法工委先行篩查的權(quán)力?！氨匾獣r”這類模糊性立法語言在并未明確規(guī)定審查形式和實質(zhì)標準的情況下，賦予了法工委較大解釋權(quán)空間。新《立法法》在該條中增加一款作為第3款：“有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查?！睂嶋H賦予法工委可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查的職權(quán)。

如前所述，新《立法法》強化和擴大了法工委的職權(quán)，進一步增加了其在立法工作中的權(quán)重，特別是建立了一些新制度，這對建立常態(tài)性的科學立法、民主立法體制與機制，無疑有良好的促進作用。立法是人大及其常委會的重要職權(quán)，通過加強法工委的工作，人大立法工作無疑增加了“內(nèi)力”。

需要指出的是，上文所謂的“擴權(quán)”，其實一直都是法工委過去從事的工作，也是其工作職能之一。只不過以前沒有用法律形式固定下來，這次通過《立法法》將以上實踐做法予以法定化，實際是一種確認，如立法規(guī)劃、計劃的編制、立法前評估和立法后評估的實施。

黨的十八屆三中全會的《決定》提出：“完善中國特色社會主義法律體系，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護和部門利益法制化。……完善人大工作機制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切?！边@無疑要充分發(fā)揮人大內(nèi)部立法輔助機構(gòu)法工委的作用。新《立法法》在某種程度上就是落實十八屆三中全會《決定》的規(guī)定，也吸收了以往人大系統(tǒng)和學界的建議。16如法律案通過前評估制度、立法后評估制度、提前介入的起草機制、編制立法規(guī)劃和擬訂年度立法計劃、聽取意見、建議意見反饋機制等，吸收了近十年來立法學和憲法學界的一些好的建議與意見。如立法參與制度，就旨在完善立法中的利益表達、協(xié)商和博弈，擴大普通民眾參與面和加強專家參與深度。立法前后的評估制度是由省級地方人大的創(chuàng)新實踐“倒逼”的，目前已經(jīng)總結(jié)出一套比較規(guī)范的做法和評估指標體系。當然，這次《立法法》修改只是部分修改而非全面修改，很多地方值得推敲，也遺留了一些重要問題。

也許有人認為，《立法法》在后而《組織法》在前，根據(jù)“新法優(yōu)于舊法”的原理，《立法法》修改、變通《組織法》的內(nèi)容，是可以賦予法工委實質(zhì)性的違憲審查權(quán)的。但是，這種解釋并不符合我國憲法的規(guī)范原理。

根據(jù)《憲法》第2、3、62、67條的規(guī)定，可以認為，違憲審查權(quán)只能是由人民選舉產(chǎn)生的人大代表組成的全國人大和全國人大常委會行使，這是人大制度和違憲審查制度的憲法依據(jù)和法理基礎(chǔ)。按照《憲法》的上述規(guī)定，全國人大及其常委會的法定職權(quán)之一是監(jiān)督憲法。實際工作中，全國人大該職權(quán)是通過以法律委員會為代表的專門委員會履行相應(yīng)職能來實現(xiàn)的，而全國人大常委會的憲法監(jiān)督職權(quán)則是通過法工委履行相應(yīng)職能來實現(xiàn)的。但是，法工委作為內(nèi)部工作機構(gòu)借《立法法》將其職能外部化，變成法定職權(quán)，可能會有架空原本擁有法定職權(quán)的主體的危險。由于法規(guī)備案審查是由法工委內(nèi)設(shè)機構(gòu)運作的，以一個內(nèi)部工作機構(gòu)來替代民意代表機構(gòu)的作用，再通過強化法規(guī)備案審查進一步將其行為合法化，最終有導致立法工作者而非人大代表實施違憲審查的危險后果，這非常值得警惕。

當然，可能會有學者提出，備案審查過程中，法工委可以出具“研究意見”，進行事前“篩查”等，事實上是法工委謙抑的表現(xiàn)。因為法工委從事的是程序性工作，出具“研究意見”而非“審查意見”，最后提出的建議能否得到委員長會議和常委會會議的認可，決定權(quán)并不在法工委。也可能有人指出，從工作層面上進行“草擬”和“協(xié)調(diào)”，最后通過權(quán)是委員長會議和常委會會議。但是，因為立法的專業(yè)化、封閉性特點，人大立法權(quán)的行使出現(xiàn)了明顯的“下沉”趨勢。有學者就指出，經(jīng)由“全國人大→常委會→委員長會議→法工委”的轉(zhuǎn)移路徑，最終致使立法過程依賴于法工委的輔助。立法工作者憑借其法工委的制度平臺，以及法律體系復雜化、精細化帶來的技術(shù)立法傾向，借助法學發(fā)展帶來的知識動力，迅速成為支配與替代人大代表的“實質(zhì)立法者”。17參見王理萬：《立法官僚化：理解中國立法過程的新視角》，載《中國法律評論》2016年第2期。法工委為委員長會議和常委會會議的立法決策設(shè)定了“基本議程”和信息篩選，實際深刻影響了立法。

事實上，法工委在設(shè)立依據(jù)、機構(gòu)屬性、組成人員方面都與專門委員會存在巨大差異。首先，從設(shè)立依據(jù)來看。專門委員會的設(shè)立依據(jù)是《憲法》第70條的規(guī)定：“全國人民代表大會設(shè)立民族委員會、法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設(shè)立的專門委員會。在全國人民代表大會閉會期間，各專門委員會受全國人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導。各專門委員會在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案?！倍üの脑O(shè)立依據(jù)是《全國人民代表大會組織法》第28條的規(guī)定：“常務(wù)委員會可以根據(jù)需要設(shè)立工作委員會?！彼?，法工委的憲法地位明顯低于專門委員會。其次，從機構(gòu)屬性來看，專門委員會是權(quán)力機關(guān)的常設(shè)工作機關(guān)，屬權(quán)力機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)，法工委則是全國人大常委會的輔助性工作機構(gòu)。最后，從組成人員來看，專門委員會成員均為人大代表，法工委則不盡然，其工作人員絕大部分不具有全國人大代表身份，只有法工委主任等個別領(lǐng)導作為全國人大法律委員會副主任或委員，其身份是人大代表。

上述差異意味著法工委不能與專門委員會等量齊觀，更不能與專門委員會一道行使實質(zhì)的違憲審查權(quán)。法工委作為工作機構(gòu)只有工作職能，如《立法法》所表述的“進行研究”的職能。全國人大常委會的工作委員會的研究意見不應(yīng)產(chǎn)生法律效力，只有上升到專門委員會審議和確認之后，才會產(chǎn)生相應(yīng)法律效力。所以，新《立法法》第100條將法工委意見外部化、公開化存在違憲的問題，可能會造成法工委作為一個職能主體代替常委會或?qū)ｉT委員會這樣的職權(quán)主體。當然，“研究意見”為什么只能內(nèi)部使用不能對外，為什么說“研究意見”會產(chǎn)生外部化和公開化的結(jié)果，“研究意見”和“審查意見”的區(qū)分究竟是什么，“研究意見”有沒有強制的法律效力，這些問題交織在一起，值得更深入的探討。

作為立法工作機構(gòu)，法工委作為新《立法法》立法過程的實際操作者，這種擴權(quán)具有“自肥”的嫌疑。古今中外，議會或議員“自肥”的事例并不少見，因為按照“帕金森定律”(Parkinson’s Law)，官僚機構(gòu)的一個必然邏輯就是要不斷地擴充自己的權(quán)力與經(jīng)費。有學者分析立法工作者與法工委（立法官僚機構(gòu)）在立法過程中的權(quán)力運行狀態(tài)，并基于此提出立法工作者“篡奪”立法權(quán)的政治正當性問題。為了保證立法權(quán)的民主性，對于立法官僚化的民主控制已經(jīng)成為現(xiàn)實議題：應(yīng)當逐步建立立法助理制度，提高人大代表的立法能力，限制立法官僚機構(gòu)的決策范圍。應(yīng)當適當調(diào)適全國人大常委會與專門委員會、工作機構(gòu)的關(guān)系，使后者成為真正的“立法幕僚機構(gòu)”，而不是形成對于常委會的反向控制。18王理萬：《立法官僚化：理解中國立法過程的新視角》，載《中國法律評論》2016年第2期。

當然，法工委這個工作機構(gòu)為什么會從幕后走向前臺？不僅是制度演進的需要，更是代表兼職制度、法案表決制度、民主集中制度、人大會期制度等帶來的必然結(jié)果。如果從更宏觀的視野看，全國人大常委會設(shè)立黨組，對立法體制、立法程序都有實質(zhì)性影響，也在一定程度上塑造著法工委的職能和定位。為了貫徹落實好黨的十八屆三中全會決定和十八屆四中全會決定對立法工作提出的新任務(wù)、新要求，2015年6月全國人大常委會黨組首次以報請黨中央批準的方式調(diào)整立法規(guī)劃，對十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃進行了調(diào)整，這次調(diào)整后，法工委今后的立法工作將更繁重。

四、法工委及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)深化改革的建議

全國人大及其常委會作為我國國家機構(gòu)之一，在改革中存在“路徑依賴”。19即一旦進入某一制度設(shè)定的“路徑”（不論其是好是壞），就可能對此路徑產(chǎn)生依賴，慣性的力量會使這一選擇不斷自我強化，并難以走出現(xiàn)有制度的窠臼。十八屆三中、四中全會決定關(guān)于人大制度改革方面的表述，尚未就人大組織機構(gòu)的改革給予整體性的頂層設(shè)計。甚至和改革開放以來轟轟烈烈的七次政府機構(gòu)改革相比較，人民代表大會制度的改革并不明朗。新《立法法》當然也未觸及法工委的組織制度。

筆者建議，應(yīng)將法工委職權(quán)嚴格限定于“輔助性”，合理配置好法工委的內(nèi)設(shè)機構(gòu)及其職能，建立科學和有效的工作機制。

第一，法工委不應(yīng)該行使實質(zhì)性的違憲審查職權(quán)，這方面應(yīng)該自我謙抑和克制。但是，憑借其專業(yè)優(yōu)勢，法工委進行形式上（程序上）篩查或輔助全國人大常委會、專門委員會進行相關(guān)規(guī)范性文件的備案審查并無不妥，而且應(yīng)進一步提高其法規(guī)備案審查能力建設(shè)，在編制、人員、經(jīng)費、制度、考核上予以充分保障。建議在合適的時候，全國人大常委會設(shè)立與法工委獨立、平行的法律法規(guī)備案審查工作委員會。將來如果全國人大內(nèi)部設(shè)立專門的“憲法監(jiān)督委員會”，法律法規(guī)備案審查工作委員會應(yīng)脫離全國人大常委會，作為憲法監(jiān)督委員會的下設(shè)工作機構(gòu)。

從事備案審查工作的法工委法規(guī)備案審查室2004年時編制20余人，目前編制雖然有所增加，但具體仍然不詳。從其承擔的工作量來看，據(jù)十一屆全國人大二次會議上的全國人大常委會工作報告披露，2008年度全國人大常委會收到的所有審查建議的件數(shù)為86件。2009年，我國近二十余年最大的一次法律清理中，共發(fā)現(xiàn)“需要廢止和修改的法律共67件，其中建議廢止的8件，建議修改的59件、141條”。20參見《直面中國法律體系中的“硬傷”20多年首次清理》，載http://news.xinhuanet.com/legal/2009-06/23/content_ 11593349.htm，2016年4月28日最后訪問。2006年《監(jiān)督法》實施之后，全國人大常委會依據(jù)該法對備案的司法解釋實行了逐件審查。自2010年起，審查機關(guān)開始對行政法規(guī)實行逐件審查（約690多件)，而對于地方性法規(guī)，因為數(shù)量極為龐大（截至2012年年底已達9000件），只能采取重點審查的方式。自2008年到2012年，全國人大常委會共收到各類審查建議只有361件（其中以公民個人名義提出的有335件，占92.8%），每年平均僅數(shù)十件。21參見張鵬：《地方性法規(guī)的合法性審查研究》，中國政法大學2014 年博士學位論文，第24、34頁。目前，法規(guī)備案審查的能力如何加強，尚待進一步的研究。

第二，使法工委在機構(gòu)人員上獨立于法律委員會，即改變兩委共用工作機構(gòu)的方式，以加強法工委對于其他專門委員會的服務(wù)職能，并進一步完善其機構(gòu)設(shè)置。

作為立法起草的重要機構(gòu)，法工委應(yīng)在法律草案審議中對各專門委員會（包括法律委員會）提供服務(wù)。但是，事實上法工委基本成了法律委員會的專屬機構(gòu)，而其他專門委員會在法律草案審議工作中難以享受到法工委密切、便捷的協(xié)助，這使其他專門委員會在立法中本應(yīng)發(fā)揮的作用大打折扣?；?0世紀90年代法工委的編制和人力資源，曾任全國人大常委會副委員長并長期負責法工委工作的王漢斌說：“法工委為專門委員會審議法律案服務(wù)，主要是提供有關(guān)法律草案的基本資料，反映有關(guān)法律草案的基本情況、主要問題和主要的不同意見，同時提供國外的有關(guān)法律規(guī)定。如果要承擔八個專門委員會起草、審議法律草案的具體任務(wù)，法工委是承擔不了的?！?2王漢斌：《社會主義民主法制文集》，中國民主法制出版社2012年版。二十多年后，應(yīng)該結(jié)合現(xiàn)有實際重新審視該問題。原全國人大常委會委員長李鵬就指出：“法律委要起綜合作用，但也應(yīng)充分發(fā)揮其他專門委員會的作用”。23李鵬：《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》，新華出版社、中國民主法制出版社2006年版，第281頁?！皯?yīng)更多地發(fā)揮專門委員會的作用，在法律銜接和文字方面要發(fā)揮法工委的作用。”24劉政、于友民、程湘清：《人民代表大會工作全書》，中國法制出版社1999年版，第647頁。

法律委員會除了擁有各專門委員會的共同職能外，還要統(tǒng)一審議向全國人大或者全國人大常委會提出的法律草案。法工委與法律委員會在職能上有銜接，在工作內(nèi)容上有交集，即法工委起草法律草案、法律委員會審議法律草案，同時針對審議過程中提出的問題，法工委也要拿出修改方案。兩者既是立法程序上下游的關(guān)系，又是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。法工委在組織機構(gòu)和人事上形成對法律委員會的事實服務(wù)關(guān)系。法工委的主任通常擔任法律委員會的副主任。但是，作為立法起草的重要機構(gòu)，法工委應(yīng)在法律草案審議中對各專門委員會（包括法律委員會）提供服務(wù)。

另外，應(yīng)該改革完善法工委內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置。例如，法工委既設(shè)置廳局級的研究室，但同時下轄各室又設(shè)有處級的研究室，是否屬于“疊床架屋”？又如，既存在研究室、法規(guī)備案審查室等四個側(cè)重職能劃分的科室，又存在刑法室、民法室等以專業(yè)領(lǐng)域劃分的科室。各科室工作任務(wù)和人員配比是否平衡，也值得進一步研究。

*本文系陜西省教育廳2013年專項科學研究項目“國民大會制度研究——兼與人民代表大會制度之比較”（項目編號：2013JK0075）和2010年國家社科基金青年項目“全國人大常委會監(jiān)督權(quán)行使機制研究”（項目編號：10CFX005）的階段性成果。初稿提交浙江大學第三屆“《憲法》釋義與國家治理”學術(shù)研討會交流，吸收了鄭戈、石東坡、劉連泰、鄭磊等教授，劉熊擎天博士的建議。我以前的研究生現(xiàn)任職于聊城法制辦的李明愷協(xié)助搜集部分資料。感謝《中國法律評論》匿名評審人提出的修改意見。文中錯漏由筆者負責。