程乃勝

南京審計大學教授

監(jiān)審合一抑或監(jiān)審分立*
——監(jiān)察體制改革試點背景下的我國國家審計制度完善

程乃勝

南京審計大學教授

監(jiān)察和審計是國家公權力監(jiān)督體系中最重要的兩個領域，是專門監(jiān)督機關對國家公權力監(jiān)督的兩種最主要的形式。

在我國，目前有三個專門機關行使國家監(jiān)督權，分別是人民檢察院、國家監(jiān)察機關和國家審計機關。檢察機關是國家的司法監(jiān)督機關，不在本文討論范圍之內，而國家監(jiān)察機關和國家審計機關目前均在國家行政機關內部，均存在依法獨立行使監(jiān)督權困難的問題，亟需改革。2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確將“審計監(jiān)督”列為八大監(jiān)督之一，并與“行政監(jiān)督”“司法監(jiān)督”并列，同時提出了以保證審計機關依法獨立行使職權為目的的完善審計制度的要求。2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，同時確定七省市進行國家審計制度改革試點。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在三省市設立各級監(jiān)察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗。2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了《全國人大常委會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，從法律層面為監(jiān)察委員會制度試點鋪平了道路。2017年1月19日、21日、22日，山西省、北京市、浙江省監(jiān)察委員會分別成立。

國家審計和國家監(jiān)察兩大專門監(jiān)督機關同時拉開以保證獨立行使監(jiān)督權為核心的制度改革，這使一個問題不能回避：繼續(xù)監(jiān)審分立還是監(jiān)審合

*本文系國家社科基金項目“國家審計全覆蓋法律應對問題研究”（編號：16BFX001）成果之一。一？理論和實務界已經有不少人主張將國家審計機關并入將來在全國設立的國家監(jiān)察委員會，這種主張有一定的合理性，但我們認為，當下在我國實行“監(jiān)審合一”體制弊大于利，應該在同步改革保證監(jiān)、審機關依法獨立行使監(jiān)督權前提下繼續(xù)維持“監(jiān)審分立”體制。

一、現(xiàn)狀：行政機關內的“監(jiān)審分立”

中國封建社會實行監(jiān)審合一，孫中山先生在《建國大綱》中將監(jiān)察權作為國家五權之一。南京國民政府時期，審計部在監(jiān)察院內。

新中國實行監(jiān)察與審計分立的監(jiān)督制度。1949年，在中央人民政府內設立了人民監(jiān)察委員會。1954年，人民監(jiān)察委員會改為監(jiān)察部，1959年，撤銷了監(jiān)察部。1986年12月，第六屆全國人民代表大會常務委員會決定恢復行政監(jiān)察制度，1987年7月1日，監(jiān)察部正式恢復。1993年，中央和地方各級黨的紀律檢查機關與監(jiān)察機關實行合署辦公。1982年12月，五屆人大五次會議修訂《憲法》，在新中國歷史上第一次規(guī)定設立國家審計制度。1983年9月15日，審計署正式對外辦公。

我國現(xiàn)行《憲法》和《行政監(jiān)察法》、《審計法》規(guī)定了國家監(jiān)察機關、國家審計機關的設立及監(jiān)督權的行使范圍。我國現(xiàn)行《憲法》沒有規(guī)定國家監(jiān)察制度，但用兩個條文規(guī)定了國家審計機關的設立及審計監(jiān)督權的行使范圍。其第91條規(guī)定：“國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支，進行審計監(jiān)督。審計機關在國務院總理領導下，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉?！钡?09條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關。地方各級審計機關依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權，對本級人民政府和上一級審計機關負責?！迸c之相適應，《審計法》第7條規(guī)定：“國務院設立審計署，在國務院總理領導下，主管全國的審計工作。審計長是審計署的行政首長?！钡?條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府的審計機關，分別在省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長和上一級審計機關的領導下，負責本行政區(qū)域內的審計工作?！?/p>

《行政監(jiān)察法》第2條規(guī)定了國家監(jiān)察機關行使監(jiān)督權的范圍是國家行政機關及其公職人員——“監(jiān)察機關是人民政府行使監(jiān)察職能的機關，依照本法對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監(jiān)察”。第7條規(guī)定了國家監(jiān)察機關設立在國家行政機關內?！皣鴦赵罕O(jiān)察機關主管全國的監(jiān)察工作。縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機關負責本行政區(qū)域內的監(jiān)察工作，對本級人民政府和上一級監(jiān)察機關負責并報告工作，監(jiān)察業(yè)務以上級監(jiān)察機關領導為主”。

按照我國現(xiàn)行《憲法》和《行政監(jiān)察法》、《審計法》的規(guī)定，我國當前實行的是“監(jiān)審分立”的專門監(jiān)督體制，但無論是國家監(jiān)察機關還是國家審計機關，都是本級人民政府的職能部門，監(jiān)督權行使的獨立性和權威性比較差，尤其是對本級人民政府無法有效行使監(jiān)督權。

二、借鑒：大多數(shù)國家實行“監(jiān)審分立”

在世界上，“監(jiān)審合一”與“監(jiān)審分立”兩種監(jiān)督體制均存在，但總的來說，“監(jiān)審合一”是極少數(shù)，絕大多數(shù)國家憲法規(guī)定了“監(jiān)審分立”或審計監(jiān)督機關獨立存在。

筆者根據(jù)《世界各國憲法》1本文所引用的外國憲法條文均來自《世界各國憲法》，中國檢察出版社2012年版。文中所涉及的外國憲法相關數(shù)據(jù)是筆者根據(jù)《世界各國憲法》（亞洲卷、歐洲卷、美洲大洋洲卷、非洲卷）統(tǒng)計的，如有不準確，文責自負。統(tǒng)計了亞洲、歐洲、非洲、美洲、大洋洲共193國憲法關于國家監(jiān)察和國家審計制度的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)存在如下六種情況：

第一，33個國家憲法中沒有規(guī)定任何專門監(jiān)督機構。2這些國家憲法沒有規(guī)定監(jiān)察制度、審計制度，不等于這些國家不存在這些制度。

第二，布隆迪一個國家只規(guī)定了行政監(jiān)察（監(jiān)督專員）而沒有規(guī)定審計。

第三，真正規(guī)定“監(jiān)審合一”的只有韓國、波蘭、瓦魯阿圖三國憲法。例如1997年實施的《波蘭共和國憲法》第九章為“國家監(jiān)察機關及權利保護”，規(guī)定最高監(jiān)察機關應審查行政機關、地方政府、國家銀行、國家法人及其他國家機關和其他公共組織行為的合法性、經濟節(jié)儉、效能及勤勉問題。同時明確國家監(jiān)察機關即國家審計機關。

第四，有的國家，如格魯吉亞、白俄羅斯、沙特的監(jiān)督機關，雖叫“監(jiān)督院”、“國家監(jiān)督委員會”和“監(jiān)督機構”，但根據(jù)憲法對其職權的描繪，實際上是國家審計機關。1995年通過的《格魯吉亞憲法》第97條規(guī)定：“格魯吉亞監(jiān)察院對國家資金和其他物質財富的使用和支出實施監(jiān)督?！?994年實施的《白俄羅斯共和國憲法》第八章“國家監(jiān)督委員會”中第129條規(guī)定：“國家監(jiān)督委員會對共和國預算的執(zhí)行情況、國家財產的利用情況，實施國家監(jiān)督?！?992年頒行的《沙特阿拉伯王國治國基本法》第八章“監(jiān)督機構”中第79條規(guī)定：“監(jiān)督機構對國家所有收入與支出、動產和不動產進行監(jiān)督?！?/p>

第五，在憲法中既規(guī)定監(jiān)察機關又規(guī)定審計機關的“監(jiān)審分離”模式國家有奧地利、阿根廷、秘魯、厄瓜多爾、所羅門群島、吉爾吉斯斯坦、尼泊爾、芬蘭、斯洛伐克、南非等19個。

第六，138個國家在憲法中只規(guī)定了國家審計監(jiān)督機關；換言之，世界上絕大多數(shù)國家憲法中規(guī)定了獨立的國家審計監(jiān)督機關。當然，沒在憲法中規(guī)定、但根據(jù)其他法律設立審計監(jiān)督機關的國家更多。1968年正式成立的“最高審計機關國際組織”目前共有193個會員，就充分證明了這一點。3數(shù)據(jù)來自INTOSAI官網：http://www.intosai.org/about-us/organisation/membership-list.html，2017年1月24日訪問。

從近現(xiàn)代資本主義國家審計監(jiān)督發(fā)展的歷史來看，在大多數(shù)國家人民授權監(jiān)督國家權力的第一個專門機關是審計機關，而不是其他。因為政府要想實現(xiàn)維護人民利益這一根本職能，必須和人民達成契約進行征稅，稅收構成近現(xiàn)代國家財政收入的主要來源。由于人民不知道政府是否會將取之于民的財政收入都用之于民，所以建立國家審計機關，授權國家審計機關代表人民監(jiān)督政府的財政收支，成為民主國家的不二選擇。以最早出現(xiàn)資本主義民主制度的英國為例，“在長期的斗爭中，英國國家審計制度的安排也隨著王室與議會間權力的變化而發(fā)展變化著。1314年，英國政府在財政部設立了國庫審計師，并任命了第一任國庫審計長，主要負責監(jiān)督政府支出”。4王家新等：《國家審計的政治經濟分析》，上海三聯(lián)書店2013年版，第223頁?！?689年，英國國會通過了《權利法案》，規(guī)定財政權屬于國會。此后，提出由國會審查國家預算和決算，財政大臣必須將上年度的財政決算、下年度的財政預算和征稅項目交國會審議，接受監(jiān)督。為此，1785年根據(jù)《更好檢查和審計國王公共賬目法案》，成立五人審計委員會。1834年，修訂了有關審計法律，設置了實行終身制的審計院長，負責對國家財政資金的審計監(jiān)督，沒有審計院長的批準，財政部不得支付國庫公款”。5董大勝主編：《政府審計》，中國審計出版社1996年版，第12頁。1866年，英國議會通過了標志英國現(xiàn)代審計制度最終形成的《國庫與審計部法案》，該法案“第一次在法律上明確了國家審計代表議會對政府收支的審查與控制，是現(xiàn)代國家審計獨立于行政部門的真正開始”。6王家新等：《國家審計的政治經濟分析》，上海三聯(lián)書店2013年版，第225頁。法國大革命中，1807年，拿破侖頒布法令建立國家審計法院，對國家財政收支進行監(jiān)督。而美國更是早在獨立戰(zhàn)爭期間的1781年就設立了專門的財政監(jiān)督官。1789年，美國立國的當年就“在財政部設置了6名審計官，分別負責財政部、陸軍部、海軍部、內政部、郵政部、國務院和其他各部的審計工作”。7董大勝主編：《政府審計》，中國審計出版社1996年版，第13頁。

三、合理：審計機關獨立存在的正當性

國家監(jiān)督機關和國家審計機關均依法行使國家監(jiān)督權，這是主張“監(jiān)審合一”的最重要的理由；但從我國實際看，兩者在監(jiān)督對象、監(jiān)督權行使范圍和發(fā)揮作用方面均有明顯差異。第一，從監(jiān)督對象來說，國家監(jiān)察機關主要監(jiān)督國家行政機關及其工作人員行使職權行為，而國家審計機關的審計對象不僅包括國家機關及其工作人員，還包括一切與公共資金、國有資產、國有資源獲取、管理、使用相關的組織及履行經濟責任的領導干部。第二，從監(jiān)督范圍來說，國家監(jiān)察機關主要監(jiān)督國家行政機關及其工作人員行使國家行政權的行為，而國家審計機關監(jiān)督除國家財經立法權以外的國家一切財經公權力。第三，從監(jiān)督作用發(fā)揮的角度來說，國家監(jiān)察機關對國家行政權監(jiān)督的主要作用在于反腐倡廉，而國家審計監(jiān)督不僅有反腐倡廉作用，還有保證和促進經濟發(fā)展的獨特作用。其中有的職能，如地方政府債務審計、穩(wěn)增長審計、政策審計、績效審計等，更是突破了傳統(tǒng)意義上的監(jiān)督方式。國家監(jiān)察和國家審計在行使監(jiān)督權上的這些差異決定著兩者未來的走向，應該以各自繼續(xù)獨立存在為佳。

從國家審計的視角來看，國家審計機關的獨立存在具有理論上的正當性。國家審計機關從本質上說是財政監(jiān)督機關，盡管各國國家審計機關審計監(jiān)督的范圍有大有小，但對財政收支的監(jiān)督是其核心職能。無論是資本主義國家還是社會主義國家，都把人民主權原則當成憲法的最基本原則。按照人民主權學說，人民的公意構成了國家的主權，國家的一切其他權力均由主權所派生。人民為了維護自己的利益相約組成了國家，選擇一部分人組成政府，政府接受人民的委托管理國家，維護人民的利益。恩格斯說：“國家的本質特征，是和人民大眾分離的公共權力?！?《馬克思恩格斯選集》（第4卷），人民出版社1995年版，第116頁。由于按照人民意愿制造出來的政府是個公權力實體，而任何公權力都有無限自我擴張的本能，都會走向反面，所以必須對政府的權力進行控制。為了控制國家權力，人們設計出三種模式：一是通過選舉不斷地檢查人民對政府的授權；二是國家機關內部進行權力監(jiān)督和各國家機關相互進行權力制約；三是授權專門的監(jiān)督機關對接受授權維護人民利益的政府及公職人員進行監(jiān)督，這是不同于人民對政府授權的另外一種授權。人民對政府的授權是要求政府維護人民的利益，而人民對監(jiān)督機關的授權則是要求監(jiān)督機關檢驗政府是否按照人民的授權行事。

我國審計機關繼續(xù)獨立存在還具有現(xiàn)實合理性。自1983年我國國家審計制度建立以來，特別是自2003年以來，國家審計機關在促進依法治國，保證國民經濟的正常運行，挽回經濟損失，反腐倡廉方面起著不可替代的作用，贏得了廣大人民群眾的好評與稱贊。第一，盡管我國的國家審計制度還有待進一步完善，但是通過國家審計人的艱苦努力，我國國家審計監(jiān)督事業(yè)獲得了極大的發(fā)展，取得了驕人的業(yè)績，獲得了黨和人民的高度認可。2013年中國國家審計機關成立30周年的時候，《人民日報》曾公布了這樣的數(shù)據(jù)：審計機關成立30年，直接促進增收節(jié)支和挽回損失1.2萬億元人民幣，共審計各級官員近50萬名，其中省部級官員215名，相關部門參考審計結果，對1.8萬多人給予免職、降職或撤職等處分，共8500多名涉事人員被移送紀檢監(jiān)察和司法機關處理，共移送4.2萬多件違法違紀事項和犯罪案件線索。審計機關還參與700多件法律法規(guī)的立法協(xié)調工作，建立、健全了審計結果公告制度。2006年以來，根據(jù)審計建議，有關方面建立、健全制度4.4萬多項，促進了財政、金融、投資、國有企業(yè)等多領域改革。2012年，審計署每花1元財政資金，可為中國帶來直接經濟效益116元。9《審計機關成立30年，增收節(jié)支挽回損失1.2萬億》，載《人民日報》：http://news.xinhuanet.com/politics/2013-09/16/ c_125395066.htm，2017年1月26日訪問。2014年以后，我國國家審計機關在全面推進依法治國的框架下，全面推進國家審計全覆蓋，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行全面的審計監(jiān)督，國家審計監(jiān)督的深度和廣度超越了世界上任何一個國家。第二，中國國家審計在國際上具有崇高的地位，擁有充分的國際審計話語權。前審計長李金華和劉家義曾先后擔任過聯(lián)合國審計委員會主席。劉家義審計長卸任聯(lián)合國審計委員會主席后隨即于2013年擔任了世界審計組織理事會主席。2013年10月，世界審計組織第二十一屆大會在北京落幕，大會通過了《北京宣言——最高審計機關促進良治》，形成了促進國家良治是各國最高審計機關的重要任務和目標的“北京共識”。此外，中國審計署還通過南京審計大學培訓了大批外國審計高官，目前有50位亞非拉國家審計官員正在南京審計大學攻讀審計學位。從某種意義上說，中國國家審計是我國為數(shù)不多的正在向外輸送理念和制度的領域。第三，在國家審計監(jiān)督實踐中形成的很多做法如績效審計、政策審計、穩(wěn)增長審計等為國家審計機關所獨有，審計技術與方法也不易與其他國家機關兼容。

四、重構：“監(jiān)審分立”前提下的國家審計制度完善

筆者認為，國家監(jiān)察委員會制度改革的試點開啟了整個國家監(jiān)督權改革的序幕，即在改革監(jiān)察制度的同時必須改革我國的國家審計制度。

但是，與國家監(jiān)察機關一樣，我國國家審計機關在依法獨立行使審計監(jiān)督權方面存在明顯不足。盡管我國憲法和大多數(shù)國家憲法一樣，明確規(guī)定了國家審計機關的地位，但與世界上絕大多數(shù)國家憲法相關規(guī)定不一樣的是，我國國家審計機關并不具有真正獨立的地位，在進行審計監(jiān)督時并不只是對法律負責，還要對本級人民政府負責。憲法的這一規(guī)定將國家審計機關置于各級人民政府之內，是各級人民政府的組成部分，因而難以依法獨立行使審計監(jiān)督權。所以黨的十八屆四中全會明確提出要完善審計制度，保障依法獨立行使審計權。2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，在監(jiān)察制度改革之前將國家審計制度改革提上了議事日程。略顯不足的是，全國人大常委會沒有及時跟進，改革中遇到的法律“瓶頸”難以突破。

筆者認為，國家審計制度改革可采取的路徑不外如下幾條：第一，按照國家審計機關省級以下人財物統(tǒng)管試點路徑，地方國家審計機關只設省一級，省級以下地方國家審計機關直屬省級審計機關。這樣做的好處是改起來容易，但省級審計機關和審計署的依法獨立行使職權問題仍然得不到解決。第二，完全采取國家監(jiān)察委員會試點模式，國家審計機關離開各級人民政府，直接對各級人民代表大會負責，受人民代表大會監(jiān)督。人民代表大會之下的國家機關由完全是執(zhí)行機關組成的“一府兩院”變成既有執(zhí)行機關又有監(jiān)督機關的“一府四院”。但這種模式國家監(jiān)察委員會可取，因為國家監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公，有足夠的權威。而審計機關則不然，在國家審計全覆蓋的背景下，國家審計機關同樣要監(jiān)督各級人大及常委會的財政資金和國有資產、國有資源使用情況，在此情況下向地方人大負責，其審計監(jiān)督的獨立性仍然存在不確定性。第三，國家最高審計機關由全國人民代表大會組織、對全國人民代表大會負責、受全國人民代表大會監(jiān)督，地方各級審計機關一律由最高審計機關派出，只對最高審計機關負責。這樣在中央形成全國人民代表大會之下的“一府四院”，而在地方則是人民代表大會之下的“一府三院”。在我們這樣一個地方權力來自中央賦予的單一制國家，這種做法完全沒有法理障礙，也與世界大多數(shù)國家的做法相一致。既解決了國家審計機關依法獨立行使審計監(jiān)督權問題，又減少了地方國家機關。

筆者建議，借助國家監(jiān)察委員會試點的東風，繼續(xù)實行“監(jiān)審分立”監(jiān)督體制，同步推進我國國家審計制度改革，使我國的國家監(jiān)督制度得到根本完善，服務于全面推進依法治國大局。