錢弘道

浙江大學光華法學院教授

中國法治評估的興起和未來走向

錢弘道

浙江大學光華法學院教授

法治評估面臨轉型。一方面，中央頂層設計為法治評估轉型奠定了基礎。法治評估經歷了從質疑到共識形成階段，從此進入如何按照頂層設計深化發(fā)展的階段。另一方面，大數(shù)據(jù)時代的到來為法治評估轉型帶來新的契機。

未來中國法治評估，一方面會按照目前模式繼續(xù)發(fā)展，另一方面會在利用大數(shù)據(jù)、人工智能等方面取得突破。

法治評估在中國的興起不是偶然的，有其自身的土壤和時代使命。各地的法治評估實踐和各個學術機構的法治評估研究，無論評估方法是否存在局限還是指標設計是否科學，都在客觀上推動了法治評估的發(fā)展和法治中國的進程。法治評估正在轉型，主要原因在于頂層設計對法治評估的定位和大數(shù)據(jù)、人工智能將深刻影響法治評估的格局。

一、中國法治評估的興起：步入量化法治階段

雖然法治評估緣起于國外，但其在中國的熱度已經超過國際任何國家，法治評估“熱”在中國有其深刻的時代背景。

法治評估在中國興起的根本前提條件是中國發(fā)起了新的改革。這場改革從1979年中共十一屆三中全會開始，步步推進，“法治”“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”成為這場改革的主旋律。這場改革為各個領域的創(chuàng)新營造了條件，為各個領域的創(chuàng)新成為“熱門”營造了條件，為各個領域的創(chuàng)新規(guī)模超過其他國家營造了條件。例如，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能在中國的勢不可擋；再如，1999年的《憲法修正案》、2013年的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、2014年的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、2016年的《中共中央關于全面從嚴治黨若干重大問題的決定》等成為法治評估“熱”在中國的制度和政策基礎。法治評估之所以“熱”在中國存在其必然的邏輯和內在機理。

法治評估在中國興起無疑受到國外指標運動的重要影響。從最直接的影響看，世界銀行報告中的法治指數(shù)、世界正義論壇的法治指數(shù)和國際上的清廉指數(shù)以及其他經濟、社會等各個領域的指數(shù)測評都不同程度地影響了中國的法治評估。筆者在2006年啟動中國內地第一個法治指數(shù)——杭州市余杭區(qū)法治指數(shù)的實驗，最直接的影響就來自于世界銀行報告。之后，筆者查閱了大量其他領域的指數(shù)測評資料，也曾赴香港專門調研香港法治指數(shù)的測評情況。國外指標運動對國內法治評估的影響主要是第三方評估。在余杭區(qū)法治指數(shù)誕生以前，中國內地并沒有第三方法治評估。余杭法治指數(shù)的誕生迅速影響了國內第三方評估的發(fā)展，也當然影響了內部考評。

法治評估在中國的興起也是中國法學研究方法發(fā)生變革的結果。長期以來，中國法學研究方法單一，存在各種弊端。一方面，中國市場經濟改革必然推動法治建設，法治實踐必然要求變革法學研究方法，各種實踐難題必然要求法學界做出及時回答；另一方面，經濟學侵入法學，經濟分析法學或法律經濟學興起的一個結果是實證研究方法對中國法學研究變革產生了重要影響。筆者之所以啟動余杭法治指數(shù)實驗，與此前研究經濟學和經濟分析法學存在密切的關系，實證研究方法極大地影響了本人的學術研究。當然，影響中國法學研究的不僅僅是經濟學，社會學以及其他學科都不同程度影響和推動了中國法學研究方法的變革。法治評估扮演了這樣一個角色，它既是中國法治實踐不斷推進和法學研究方法發(fā)生變革的一個產物，也是推動中國法學研究方法變革的一個重要因素。

2006年，筆者在啟動“法治余杭”系統(tǒng)工程的最早一次研討會上提出“量化法治”概念，提出關于制定法治評估指標體系和測評法治指數(shù)的建議。余杭法治指數(shù)可以作為中國法學研究進入數(shù)據(jù)思維和量化法治階段的標志。有學者后來將法治研究劃分為“正名階段”、“定義階段”和“量化階段”，筆者認為是恰當?shù)?。在余杭法治指?shù)誕生以前，中國沒有量化法治概念。法治評估代表的是一種數(shù)據(jù)和量化思維。量化法治意味著中國法學從規(guī)范到實證的轉型，意味著以問題為導向和以效果為導向的確立。

二、法治評估的定位及意義

法治評估實際上是一種法治的推進機制，也是一種制度創(chuàng)新。筆者曾在《中國社會科學》發(fā)表文章《法治評估及其中國應用》1錢弘道等：《法治評估及其中國應用》，載《中國社會科學》2012年第4期。，對法治評估的定位和對中國法治發(fā)展的意義進行了基本闡述。從機制或制度角度看，法治評估應當貫穿法治建設的全過程，成為法治建設的基本機制或制度。

法治評估為法治建設確立目標。法治評估的第一步是要設計指標。這個指標設計的工作改變了以往法治研究只注重定性的研究方法，改變了以往法治研究的寬泛性和模糊性。法治指標設計要求定性和定量相結合，要求精準，要求能夠量化，要求能夠實際應用于測評。指標設計要求化繁為簡，要把龐大的法律法規(guī)變成一系列指標和考核標準，而且必須落腳于“實際的法治”。這個指標設計的過程是法律法規(guī)的“濃縮”，是制度的再創(chuàng)新。我們說，法治評估是法治建設的一個“抓手”，這個“抓手”的意義，首先在于為政府、司法機關設定了目標。目標的設定在相當程度上避免了“口號法治”的形式主義弊端，避免了法治建設的“面子工程”“形象工程”的資源浪費，避免了法治建設的盲目性。因此，指標設計是否科學就成為法治評估的焦點，也是中央頂層設計的重點指向?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》規(guī)定“建設科學的法治建設指標體系和考核標準”，其意義就在于此。

法治評估是一種法治建設的倒逼機制。從功能上講，法治評估機制能夠倒逼法治建設的各項工作。所謂“倒逼”，是指法治評估結果必然會給法治建設的各地方或各部門帶來壓力，由此逼使各地方和各部門改善法治建設方法，彌補法治薄弱環(huán)節(jié)，注重法治效果。這種倒逼機制一旦成為常態(tài)，就能夠有效推進法治的各項工作。從倒逼機制角度看，法治評估應當貫穿立法、執(zhí)法、司法、守法各個環(huán)節(jié)。立法工作既需要“立法前評估”，也需要“立法后評估”。近幾年來，“立法前評估”和“立法后評估”已經逐步得到重視，今后應當成為立法工作的常態(tài)。執(zhí)法、司法、守法都應當用法治評估方式來測評效果，來“倒逼”各個環(huán)節(jié)的具體工作。以余杭法治指數(shù)測評為例，評估組出具評估報告都有具體的數(shù)據(jù)分析，都會根據(jù)數(shù)據(jù)反映的問題提出整改建議，余杭區(qū)委區(qū)政府根據(jù)這些建議進行整改，這就是倒逼機制的作用。余杭法治指數(shù)以及之后筆者主持完成的中國首個“司法透明指數(shù)”和首個“電子政府發(fā)展指數(shù)”出臺后，媒體在報道時比較一致地用了“倒逼機制”這個詞來描述法治評估的功能。

法治評估是一種公眾參與機制。法治水平如何，最終要看公眾是否滿意。法治需要合力，需要公眾參與。法治離開公眾參與是沒有前途的。中國法治的脆弱有多種因素，公眾參與不足是重要原因之一。如何讓公眾發(fā)揮作用，是亟待破解的難題。第三方法治評估是政府以外的第三方力量的參與，是一種有效的形成法治合力的公眾參與機制。第三方法治評估是一種有序的公眾參與，是一種通過第三方機構動員各方力量參與監(jiān)督的民主參與機制。這一點，正好符合中國式民主的有序參與要求，也是一種有效的法治精神培養(yǎng)方式。目前，全國正在進行的法治評估大都采用了民意調查方式，民意調查就是具體參與機制。

從上述三方面看，我們可以推斷，法治評估是未來中國法治的增長點。這在過去的評估實踐中已經得到反映，也將在未來法治發(fā)展過程中得到更好的證明。但法治評估是否能夠真正成為未來中國法治增長點，關鍵在于理論界和實務界是否能夠真正貫徹落實中央的頂層設計。這一點，我們尚不能盲目樂觀，需要拭目以待。

三、法治評估模式及其數(shù)據(jù)獲取

法治評估一般可以分為兩種模式：內部考評和外部評估。內部考評即政府和司法機關內部自上而下的考核評估。外部評估即第三方評估。未來法治評估的基本趨勢是：內部考評和外部評估兩種模式在中國將長期存在；第三方評估從弱到強，逐漸成為常態(tài)。2錢弘道、杜維超：《法治評估模式辯異》，載《法學研究》2015年第6期。

內部考評是中國政府推進法治績效管理的基本方式。這一點，中國的法治評估模式有別于其他國家。內部考評之所以在中國會長期存在，與政府主導型的法治模式相關。政府主導推進法治，必定自上而下，必定重“管理”，重“績效”，重行政手段。當中央頂層設計明確規(guī)定“建設科學的法治建設指標體系和考核標準”“用法治成效考核領導干部”之后，任何地區(qū)、任何部門的官員都會把推進法治作為政治任務去推動，都會用行政手段去推動，都會從管理績效角度去看待法治評估，并且可能選擇直接采用自上而下的傳統(tǒng)考評方式。由此可見，內部考評有其存在的政治基礎以及正當性。例如，迄今為止，國務院法制辦推動的全國各地的法治政府評估基本上采用了自上而下的內部考評方式。再如，浙江省、江蘇省都采用了內部考評方式。內部考評的優(yōu)勢是，領導重視，能夠動員足夠的資源，有足夠的資金支持，數(shù)據(jù)獲取相對容易，評估結果一旦與領導干部考核掛鉤就會引起足夠重視。內部評估的缺陷是容易做表面文章，容易導致形式主義。

外部評估或第三方評估將成為未來的常態(tài)模式。雖然外部評估應用于中國不過十余年，但形成共識已不是難題。目前中國外部評估方式可以分為以下三種：第一種是“完全獨立”；第二種是“準獨立”；第三種是“合作型”?！巴耆毩ⅰ笔侵笡]有委托方、不需要委托方資金的評估模式?！皽湿毩ⅰ笔侵甘苷蛩痉C關的委托、使用委托方資金開展評估的模式。“合作型”是指政府或司法機關與第三方合作完成評估。余杭法治指數(shù)的測評可以歸類為“準獨立”模式。余杭區(qū)政府委托中國法治研究院和浙江大學開展測評，浙江湖州市吳興區(qū)法院也委托中國法治研究院和浙江大學開展測評司法透明指數(shù)，提供一定的課題經費，可以歸類為“準獨立”模式。這種“準獨立”模式目前比較可行，符合中國當下的實際條件。中國民間組織并不發(fā)達，大學科研機構作為第三方受到資金限制，“完全獨立”模式的發(fā)展受到明顯制約。內部評估的優(yōu)勢正是外部評估的劣勢。外部評估難以動員足夠的資源，缺乏足夠的資金支持，數(shù)據(jù)獲取相對困難。內部評估的劣勢正是外部評估的優(yōu)勢。外部評估最大的特點是客觀中立。

內外部評估在指標設計上是有區(qū)別的。內部評估的指標設計相對全面，因為是給龐大的政府各部門設定法治目標和任務，往往會面面俱到。外部評估指標一般相對簡單，否則數(shù)據(jù)獲取就會出現(xiàn)困難。無論內部還是外部評估，都需要在對法治做出基本定性的前提下，根據(jù)中國法律體系和頂層設計的法治框架來設計。例如，根據(jù)中央頂層設計，我們可以把一級指標確定為“依法執(zhí)政、科學立法、依法行政、公正司法、法治社會、機構隊伍”六大板塊，再層層分解出更細化的指標和考核標準，就是可行的選擇。

與評估模式相關的是數(shù)據(jù)獲取方式。目前數(shù)據(jù)獲取基本上有以下幾種：第一種方式是“官方數(shù)據(jù)”；第二種方式是“民調數(shù)據(jù)”；第三種方式是“網(wǎng)絡抓取數(shù)據(jù)”。余杭法治指數(shù)測評中有一項“與法治相關的數(shù)據(jù)”就是由政府提供的。河北政法委今年開始在地市級以上測評法治指數(shù)，部分數(shù)據(jù)也由官方提供。杭州市電子政府發(fā)展指數(shù)測評中的主要數(shù)據(jù)來源于網(wǎng)絡監(jiān)測，也有部分數(shù)據(jù)來源于官方。余杭法治指數(shù)測評中用的民意調查方法就是為了獲取“民調數(shù)據(jù)”。浙江省湖州市吳興區(qū)法院司法透明指數(shù)測評中的“民調指數(shù)”也是通過意調查方法獲取。政府或司法透明指數(shù)的測評一般采用網(wǎng)絡監(jiān)測和“網(wǎng)絡抓取”獲得數(shù)據(jù)。

四、大數(shù)據(jù)法治和法治評估的未來走向

法治評估面臨轉型。一方面，中央頂層設計為法治評估轉型奠定了基礎。法治評估經歷了從質疑到共識形成階段，從此進入如何按照頂層設計深化發(fā)展的階段。另一方面，大數(shù)據(jù)時代的到來為法治評估轉型帶來新的契機。未來中國法治評估，一方面會按照目前模式繼續(xù)發(fā)展，另一方面會在利用大數(shù)據(jù)、人工智能等方面取得突破。

法治評估轉型是中央頂層設計帶來的必然結果。3參見錢弘道、王朝霞：《論中國法治評估的轉型》，載《中國社會科學》2015年第5期。中央頂層設計的出臺標志著法治評估不再是地方政府的個別創(chuàng)新行動，也不是學界少數(shù)人的研究興趣，而是作為中央決策前提下全國范圍的普遍應用，作為法治中國建設的一種推進機制。在這樣的前提下，法治評估無疑面臨全方位轉型。無論指標設計還是方法完善，無論是實踐推行還是理論升華，無論是評估模式選擇還是量化難題破解，法治評估都面臨轉型。從實踐看，“建設科學的法治建設指標體系和考核標準”必須得到貫徹，“用法治成效考核領導干部”的要求必須變?yōu)楝F(xiàn)實。一些地方政府圍繞“建設科學的法治建設指標體系和考核標準”，開展了各具特色的具體評估活動。有的地方已經將法治評估結果按一定的比分計入考核領導干部的內容。從理論看，法治評估進入理論化階段，法治評估學開始創(chuàng)立，指導法治評估實踐的理論正在逐步形成。

法治評估轉型是大數(shù)據(jù)時代到來的必然結果。筆者曾用“大數(shù)據(jù)法治”一詞描述大數(shù)據(jù)支撐下的法治系統(tǒng)工程。4參見錢弘道：《走向大數(shù)據(jù)法治時代》，載《中國社會科學報》2016年8月17日；錢弘道、康蘭平：《大數(shù)據(jù)法治：法治的一種新形態(tài)》，載《法制日報》2017年5月31日。這兩篇文章，可以代表筆者對十余年法治評估或量化法治實驗進行總結后得出的一個結論，代表筆者經過總結后提出的一個預判。為了論證并推動“大數(shù)據(jù)法治”，筆者啟動了新的實驗。以前十余年，筆者先后主持開展了法治指數(shù)、司法透明指數(shù)、電子政府發(fā)展指數(shù)三大法治評估實驗?，F(xiàn)在啟動的新實驗也有三項：一是“余杭法治指數(shù)再創(chuàng)新”；二是“中國智慧法務實驗”；三是“企業(yè)信用第三方評估”。這三項實驗跟以前的實驗路數(shù)不一樣。為了完成上述實驗，我們建立了中國法治研究院大數(shù)據(jù)研究中心，建立了“大數(shù)據(jù)法治實驗室”。針對“余杭法治指數(shù)創(chuàng)新實驗”，我們在杭州市余杭區(qū)建立了中國法治實踐學派調研基地（余杭），又專門建立了杭州弘道社科數(shù)據(jù)技術有限公司。針對“中國智慧法務實驗”和“企業(yè)信用第三方評估”，專門建立了浙江萬世弘道數(shù)據(jù)技術有限公司和浙江萬世弘道法務咨詢有限公司。我們還把智慧法務研究基地直接建到律師事務所，發(fā)起建立“萬世弘道法治聯(lián)盟”，以智慧法務為技術平臺。大數(shù)據(jù)法治的實驗無法依靠“作坊式”的研究完成，無法依靠幾個人完成，也無法單靠法律學者獨立完成。大數(shù)據(jù)法治的實驗是新興的跨學科、交叉學科的研究，需要協(xié)同創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)法治的實驗性研究需要相當?shù)耐度?，否則根本無法開展任何大數(shù)據(jù)法治實驗。這就是為何把商業(yè)模式融入大數(shù)據(jù)法治實驗的理由。這可以作為創(chuàng)新法學研究方法的另一種嘗試。目前，大學科研機構的人才安排、科研資助、經費使用等方面都存在重大缺陷，很難滿足重大交叉學科研究的需求，這無疑成為大數(shù)據(jù)法治研究的重大障礙。有的大學將少量資金“撒胡椒”似地資助一些年輕的學者，這些學者都沒有能力組織學科團隊，結果可能是連大數(shù)據(jù)法治的門檻都難以跨入。

可以基本預言，中央頂層設計和大數(shù)據(jù)時代的到來將從根本上影響未來中國法治評估的大格局和具體走向。法治量化難題的根本克服有待于大數(shù)據(jù)、人工智能的充分運用。知識結構的局限、研究方法的落后、資金的不足、資源配置的不當?shù)纫蛩貥嫵赏黄齐y題的具體困難。因此，從根本上突破量化難題需要時間。

五、法治評估和中國法治實踐學派

中國法治評估經過十余年的發(fā)展，從無到有，已成為中央頂層設計內容，成為法治建設工作的抓手，成為法治發(fā)展的增長點。依托于法治評估實踐，根植于法治評估理論，中國法治實踐學派誕生。中國法治實踐學派超越法治評估，為法治評估理論化確立學術路線，為法治評估實踐設計具體路徑。

從大背景看，中國法治實踐學派之所以產生當然源于中國的改革和法治實踐。更具體一點講，中國法治實踐學派這個概念的產生與習近平主政浙江時實施“法治浙江”戰(zhàn)略密切相關。一批學者正是在這樣的背景下參與了“法治浙江”實踐，啟動了余杭“法治指數(shù)”實驗。中國法治實踐學派就是在一批學者開展法治指數(shù)、司法透明指數(shù)、電子政府發(fā)展指數(shù)等實驗性研究的基礎上提出來的。實驗性的研究啟發(fā)了學者。2012年，在中國首個司法透明指數(shù)——“浙江湖州市吳興區(qū)法院司法透明指數(shù)”發(fā)布會之后，學者們在弘道書院經過討論形成了關于中國法治實踐學派的共識。筆者在2012年12月召開的中國法治國際會議和中國社會科學論壇上分別公開提出中國法治實踐學派。中國法治實踐學派一經提出，實際上就不局限于法治評估，就超越了法治評估。中國法治實踐學派是指整個法學界具有鮮明“實踐”特色的群體。法治評估領域是最先提供學術靈感和思想的領域，為中國法治實踐學派的問世創(chuàng)造了條件。但中國法治實踐學派包容力極大，是對中國法學發(fā)生重大轉向——“實踐轉向”的總體概括。5參見錢弘道：《中國法治實踐學派正在形成》，載《中國社會科學報》2013年2月6日。

中國法治實踐學派很快就在理論界和實務界產生了反響。雖然像任何新生事物一樣，中國法治實踐學派也遇到了質疑和不解，但它得到了大批學者的支持。其原因是中國法治實踐學派這個概念恰當?shù)馗爬朔ㄖ蔚摹爸袊鴮嵺`”“中國理論”“中國道路”三個重要元素。中國法治實踐學派的“三觀”——“道路觀”“系統(tǒng)觀”“實踐觀”所指向的法治理論范式區(qū)別于任何國內外已有的法治理論?！暗缆酚^+系統(tǒng)觀+實踐觀”可以作為構架中國法治實踐學派理論范式的基本結構。“實踐+實證+實驗”可以構成中國法治實踐學派的方法論以及方法論創(chuàng)新的路線圖。這個方法論會給中國法學研究方法的變革帶來重要影響?！皩嵺`”是實踐哲學意義上的方法論表達，在中國有特別的含義?！皩嵶C”方法雖然是一種借鑒，但中國法治實踐學派的方法論不是單純的實證。作為實證研究方法的一種——“實驗”方法一旦與中國的法治實踐接軌，其內涵、路徑和技術就不同于其他國家的法學實驗方法。

中國法治實踐學派是以中國法治為研究對象，以探尋中國法治發(fā)展道路為目標，以創(chuàng)新法治中國規(guī)范體系和理論體系為具體任務，以實踐、實證、實驗為研究方法，注重實際和實效，具有中國特色、中國風格、中國氣派的法學學派。中國法治實踐學派倡導“實踐主義法治”，堅持以問題為導向、以效果為導向，倡導走進實踐、以實踐為師，倡導“知行合一”精神。

沒有法治評估，中國法治實踐學派或許難以誕生；沒有中國法治實踐學派，中國法治評估的發(fā)展一定有局限。中國法治實踐學派的實踐性將指導、引領法治評估的未來發(fā)展。