王周戶

西北政法大學行政法學院教授，院長

論法治政府“軟”“硬”指標體系

王周戶

西北政法大學行政法學院教授，院長

將法治政府建設與評估指標分為“軟”“硬”指標，意在通過這樣的思路及方法，來防止和避免在法治政府建設和評估過程中過于注重“硬”指標而忽視“軟”指標，導致法治政府建設雖具有宏大的形式效果，但實際上距離真正實現政府職能轉變以達到職能科學和依法促使政府職能得到全面履行的實質效果相去甚遠。

一、引言

依照中共中央、國務院發(fā)布的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《綱要》）有關法治政府衡量標準以及推進法治政府建設的任務和舉措，一方面，法治政府建設的許多事項及要求能夠以較強的制度規(guī)則反映并通過一些量化指標系數顯現出來。例如，依法全面履行政府職能中有關深化行政審批改革的措施，可以通過減少了多少項行政審批事項來說明行政審批改革的力度和所取得的成效；再如，通過權力清單制度“將政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監(jiān)督方式等事項以權力清單的形式向社會公開，逐一厘清與行政權力相對應的責任事項、責任主體、責任方式”1中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》。。另一方面，有些事項及要求就比較難以通過具體的規(guī)則和明確的硬性規(guī)范進行約束并通過量化指標系數進行量化衡量。比如，對于完善宏觀調控而言，有關“健全發(fā)展規(guī)劃、投資管理、財政稅收、金融等方面法律制度，加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施”2中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》。，因其涉及不同層級政府和各級政府職能機關的不同職能事項及其行為狀態(tài)，并在其形成合力情況下才能顯現出來是否達到了“完善宏觀調控”狀況；再比如優(yōu)化公共服務，有關“著力促進教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)健康發(fā)展，強化政府促進就業(yè)、調節(jié)收入分配和完善社會保障職能，加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，實現基本公共服務標準化、均等化、法定化”3中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》。，由于“著力促進”本身就是一個不斷努力推動的過程，因而“加快形成”也就涉及基本公共服務體系在職能發(fā)展中逐步不斷改變的狀態(tài)，加之“公共服務”本身的非權力化特征，就使如何通過一種量化系數客觀衡量“是或者不是”變得比較困難。尤其站在“政府職能依法全面履行”的“一級指標”體系下進行目標中的效果衡量時，即使前面所說的行政審批改革和權力清單制度有了明確的量化系數反映，也不一定能必然得出政府職能已經切實得到轉變和依法得到真正全面履行的結論。這也就是從規(guī)范權力角度去看“法無授權不可為”，在其表現形式、事實狀態(tài)等方面，無論從提出嚴格遵守的要求還是評判實踐中是否已經做到，相對都要容易一些。然而從政府職能履行的效果角度來看“法定職責必須為”的推進，無論從提出應當履行的服務事項內容和應當達到的要求，還是評價其實施的實際狀況和效果，相比較起來都要困難得多。如此一來，要用法治政府建設與評估指標體系去衡量法治政府建設狀況的話，就會涉及法治政府建設的“硬”指標與“軟”指標問題。

二、法治政府建設的目標

從推行依法行政到提出建設法治政府，顯示了在我國行政法治觀念上的一個發(fā)展演變歷程。依法行政是從解決行政權與法律制度之間關系的角度，強調行政權必須置于法律之下，應當被依法規(guī)范和約束，體現的是“權力必須被關進制度的籠子里”的思想觀念，要求行政權的來源要有法律依據，行政權的行使必須遵守法律規(guī)范，違法行使行政權要承擔法律責任，防止越權行使行政權力以及亂用、濫用行政權力，進而實現保護公民法人權益不受到侵害。隨著依法行政的全面推進，提出要實現建設法治政府的目標，這個目標的內涵也在不斷發(fā)展與完善。4從2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》提出依法行政的目標是實現建設法治政府，并就目標具體確定為七個方面，后來在黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中就“全面深入推進依法行政，加快建設法治政府”提出了“職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”并進行了六大方面的任務部署，直至2015年12月中共中央、國務院印發(fā)了《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，對建設法治政府的總目標以及主要任務和具體措施作出了全面部署和安排。可以看出，提出要到2020年建成“職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”，是站在一個為什么需要政府以及需要一個什么樣的政府的思想認識下，建設一個包含依法、有限、公開公正、科學、民主、廉潔、服務、高效便民、權責一致等系列復合性要素的法治政府。這里不僅要求依法約束和規(guī)范行政權力以保護公民合法權益不受侵害，而且要求政府機關應當通過積極履行職責以保障實現和滿足公民的權益需求。簡單來說，就是法治政府既要約束規(guī)范政府的行政權力，防止政府越權、亂權和濫權，還要去做該做的事情、做好該做的事情，防止政府不作為、怠于作為。法治政府建設就是把政府的存在及其功能作用從“實然”向“應然”推進。因此，法治政府建設要求政府機關在遵法守法和依法行政的基礎上，還要求政府機關的職能設立及履行向著更高、更好的效能化目標邁進，不僅要讓人們看到政府機關嚴格遵守法律規(guī)范，而且要讓人們感受到在社會生活和經濟活動的諸多方面都有來自于政府機關所創(chuàng)造的體現著公平公正的良好環(huán)境和所帶來的高效便民服務。

《綱要》為依法全面履行政府職能確定的目標是“牢固樹立創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，政府與市場、政府與社會的關系基本理順，政府職能切實轉變，宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、環(huán)境保護等職責依法全面履行”，5中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》。并以八項措施進行了具體任務安排。我們可以看到，無論從目標還是措施（任務），都在努力詳盡而具體地詮釋著“法無授權不可為，法定職責必須為”。一方面，在推進依法行政和法治政府建設實踐中，我們通過深化行政審批制度改革能夠指數化地看到全部取消非行政許可審批事項、取消不符合行政許可法規(guī)定的資質資格準入許可事項以及審批事項減少和權限下放的數量，也能夠有據可查地觀測到為理順審批機制和規(guī)范審批程序及其行為的相對集中許可權、相關審批機關之間的聯成統(tǒng)一編碼以及審批中介服務機構清理等制度化建設情況；通過權力清單、責任清單、負面清單制度能夠看到系列清單指南手冊類及其制度化建設等同樣可以指數化的客觀情況，同樣也都能夠從優(yōu)化政府組織結構、完善宏觀調控、加強市場監(jiān)管、創(chuàng)新社會治理、優(yōu)化公共服務、強化生態(tài)環(huán)境保護等各項任務和具體措施中圍繞法治政府建設要求看到許多可以作為客觀依據和體現為制度性、規(guī)范性的相關信息事實，比如縮減政府定價種類和項目以及制定并公布政府定價目錄，再比如實現“三證合一”“一照一碼”和推行電子營業(yè)執(zhí)照和全程電子化登記以及實行“一址多照”“一照多址”，還有建立健全政府購買公共服務制度和公開政府購買公共服務目錄等。但另一方面，對于任務和措施中提出的許多要求，運用什么樣的方式、方法來進行具有較強客觀性和直觀性的指數化衡量，就顯得比較困難，比如“最大程度減少對生產經營活動的許可，最大限度縮小投資項目審批、核準的范圍，最大幅度減少對各類機構及其活動的認定”，如何來檢測和評判達到或者符合“最大程度”“最大限度”“最大幅度”就很難形成客觀判斷依據；再比如“加強事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新市場監(jiān)管方式，完善市場監(jiān)管體系，建立透明、規(guī)范、高效的投資項目縱橫聯動、協同監(jiān)管機制，實行綜合監(jiān)管，推廣隨機抽查，探索‘智能’監(jiān)管”，當以任何單個政府機關為法治政府建設評估對象情況下，都比較難以判斷或者給出直接有效的具體方案。尤其最為核心的是在依法全面履行政府職能要求下，在政府機關完成了該八項措施及其任務的情況下，是否就能夠以此為據直接認定建成“職能科學”和依法全面履行了政府職能的法治政府，值得斟酌和研究。這就好比在食品安全領域行政執(zhí)法，盡管相關行政執(zhí)法機關每年都辦理許多違反食品安全法律規(guī)范的案件并依法實施了嚴厲處罰，但并不能因此就說食品安全秩序得到了有效維護和公民食品安全權益得到了有效保護，因為食品安全違法現象依然猖獗和形勢嚴峻。

三、法治政府目標中的“軟”“硬”指標

法治政府的指標體系本身旨在通過一種看得見、摸得著的標準和規(guī)范體系并能夠體現為具有一定量化的客觀系數來把握和衡量法治政府建設的實踐實施狀態(tài)。這種指標體系也是人們對如何認知和評價法治政府并經過不斷研究而開發(fā)出來的重要方式、方法，6戢浩飛：《法治政府指標評估體系研究》，載《行政法學研究》2012年第1期。力求既能夠科學、客觀地評估法治政府建設動態(tài)，同時也能夠為推動法治政府建設提供指導和幫助。就法治政府的指標體系來看，也包含著法治政府的“應然”指標和“實然”指標兩個方面。就其“應然”指標而言，是指按照法治政府建設的目標和要求所進行的指標要素設計，是指引法治政府建設應當把握和努力的方向，也是法治政府在建設中應當積極實施的內容要求；就其“實然”指標而言，是指能夠被觀測和評估到的、反映法治政府建設的實踐狀況和所取得的實際效果，即“評建結合、以評促建”，法治政府建設的實踐狀況需要通過評估來予以檢測和評判，反過來，評估的目的又在于能夠真正推動法治政府得到更好的建設和發(fā)展。然而，指標體系是以人的認知所形成，盡管力求能夠科學、客觀地反映法治政府建設的實然狀況，但受各種因素的影響，在有關法治政府的指標體系問題上形成了“仁者見仁，智者見智”的諸多見解。當然，這些見解都從不同角度推動了法治政府指標體系本身的不斷豐富和完善，進一步趨于科學和客觀。

由于目前已經形成的法治政府指標體系的終端結論是以指數轉化為量化結果，基本性認識和思路就是以指數作為終端的量化檢驗和評價結論。要完成這樣一個體現為系列指數和能夠量化的評估結論，以此終端向上逆推就要將法治政府建設的內容和要求轉化為各項可量化的指標要素和條件，否則就會因為在同一和統(tǒng)一平臺上缺乏明確規(guī)則要件而無法比拼和評判，也會失去客觀性說服力。因為就我們國家的法治評估而言，盡管法治政府建設的具體評估工作是就某一個政府或者政府部門為單位進行的檢測和評價，但法治政府的指標體系不僅就某個政府或者政府部門的單獨適用，而且評估結果也不是僅以該機關為使用范圍，而是要納入一個系統(tǒng)或者區(qū)域范圍內進行整體比較比拼的，因為只有這樣才能夠有力且有效地整體推動法治政府建設工作。這樣來看，似乎要能夠具備指數和量化的指標體系要素，才能滿足這種既可測評又可比拼的評估活動和評估工作。這樣的話，指標體系應當具備足夠的較為明確的硬性規(guī)范規(guī)則為依據，才能夠具有可操作性、可評判性，同時也成為各級政府以及政府部門“看得見，摸得著”的行為準則和措施。毫無疑問，應當說這些被予以指數和量化的法治政府指標體系在很大程度上，以實證數據客觀而又簡潔明了地將法治政府建設的工作實踐狀態(tài)呈現在了人們面前，同時也在很大程度上證明了法治政府建設所取得的成績。但我們也可以看到，法治政府是與法治國家、法治社會一體化建設和推進的，而法治本身的文化性特征使得其賴以存在和表現出來的不只是客觀的法律規(guī)范，而且是體現著法治理念、法治思維和法律方法，滲透著一定法治價值理念和法律原則并具有良好法治效果的法治政府形態(tài)，即職能科學、權責分明、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

基于上述認知，在法治政府的指標體系中，那些能夠以客觀規(guī)范規(guī)則反映出來并被以指數化和量化的指標要素，屬于“硬”性指標。之所以稱之為“硬”性指標，在于該類指標的外在形式明顯，可操作性強，衡量政府機關有或者沒有，做（到）了或者沒有做（到），符合或者不符合等指標條件和依據具有詳盡且明確的規(guī)范性。法治政府的指標體系里除“硬”性指標外，還存在一些包含和體現著更深的法治理念、法治精神及法治價值的指標要素，屬于“軟”性指標。之所以稱其為“軟”性指標，在于這些指標都很難以明確的、具有可操作性的規(guī)則規(guī)范表現出來，但卻反映著深層次的法治推進方向，從法治文化、法治精神、法治價值層面詮釋著法治建設的效果。在法治政府建設推進過程中，“硬”性指標的基礎保障作用非常重要，尤其在起步和前期階段起著極大的推動作用，但伴隨著“硬”性指標的外在客觀性特點，許多政府機關“照方子抓藥”，相對容易經過努力較快具備或者達到指標條件要求，甚至只重視滿足其外在形式要件。隨著法治政府建設逐步推進并走向深入，“軟”性指標體現著推動法治政府建設目標的內在要求。因此，在法治政府的指標體系是由“硬”“軟”指標共同構成的一體，“硬”性指標固化為制度化、規(guī)范化、可操作性等能夠指數和量化的顯現事實，而“軟”性指標則貫穿和彰顯著法治政府建設方向性的更高層次目標。

就依法全面履行政府職能來看，一方面要按照“法無授權不可為”來定位和確立好法治政府是“有限政府”，理順政府與經濟及市場、政府與社會兩大關系的角色定位與邊界關系。無論深化行政審批制度改革還是大力推行權力清單、責任清單和負面清單制度，都是在有限政府觀念下實現政府職能轉變的重要“抓手”和推進“平臺”，另一方面也要按照“法定職責必須為”定位和確立好法治政府是“服務政府”，依法為經濟及市場、為社會服務，既包括直接提供一定的公共服務事項，也包括通過執(zhí)法維護社會公共利益和公共秩序，制定公共服務政策及其制度，推動和構建社會公共服務體制、機制等來創(chuàng)造良好的經濟社會環(huán)境。從有限政府角度進行的法治政府建設更容易表現為“硬”性指標，而從服務政府角度進行的法治政府建設則更多表現為“軟”性指標。進而言之，在政府職能構成體系中職責是基礎，是政府及其行政權力存在和權力行使的源泉，反過來行政權力是其履行好職責的必要保障。依法全面履行好“宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、環(huán)境保護等職責”是法治政府建設中依法全面履行政府職能的核心價值之所在。所以“硬”性指標是保障，而“軟”性指標更是本質。

四、法治政府建設與評估需要注意的問題

將法治政府建設與評估指標分為“軟”“硬”指標，意在通過這樣的思路及方法，來防止和避免在法治政府建設和評估過程中過于注重“硬”指標而忽視“軟”指標，導致法治政府建設雖具有宏大的形式效果，但實際上距離真正實現政府職能轉變以達到職能科學和依法促使政府職能得到全面履行的實質效果相去甚遠。

首先，要避免和防止各級政府機關在進行推行政府職能制度化、規(guī)范化建設過程中演變?yōu)樽⒅匦问浇ㄔO而缺乏真正應用的實際效果。在實際工作中，有些機關雖然依據《綱要》也以其位階制定了相應的“實施方案”、“指標體系”或者“工作規(guī)則”等，或者按照推行權責清單制度整理出了相應清單指南，但實際上只是一種“照貓畫虎”，只是完成了書面上的相關文件內容和要求的信息資料整合，滿足了“硬”性指標要求，但并未認真研究和結合本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位進行“量身定做”式制定。其實這屬于典型的以“會議落實會議”“以文件落實文件”的制度形式主義，實際工作中很少得到應用和遵守，更不要說逐年不斷予以必要的調整和完善。

其次，要避免“為法治政府而法治政府”，緊盯著“硬”性指標去進行法治政府建設，爭取最高的指標指數和量化分值，形成一種不正確的法治政績觀7馬懷德教授曾經提出“法治GDP”概念，指出應將法治指標與經濟、社會指標等共同列入官員政績考核體系，提升縣域法治建設動力。但就如同單純追求經濟GDP而忽視經濟社會一體化建設發(fā)展一樣，現在也有些地方領導也出現了不正確的法治政績觀，只是追求法治政府的“硬”性指標指數和量化分值，而實際上壓根就不考慮法治政府建設的實質內涵及其要求，因而也未有實際的法治建設效果。參見馬懷德：《法治GDP,新“政績觀”的指標體系》，載《法制日報》2007年11月22日。；這是把法治政府建設的方式、方法作為目的而出現的“本末倒置”現象。要從法治政府建設本質出發(fā)，按照職能科學的認識及要求推動政府職能實行根本轉變。至于法治政府建設提出的政府職能的科學定位和如何推動政府職能轉變以適應經濟和社會發(fā)展需求，與其推進法治政府建設沒有太多聯系。

最后，有關法治政府建設采取的措施及其投入和取得進展的信息主要來源于政府機關提供的工作文件和相關資料，但這些多為靜態(tài)化的信息資料，既缺少建設過程的動態(tài)化信息，也少有來自于這些措施的“客戶端”即行政相對人就實施效果的感受和體驗。比如有些地方政府機關推出了為企業(yè)減負和鼓勵創(chuàng)業(yè)的獎勵政策，但當企業(yè)真正依據文件申請返還相關費用時，設置的門檻和流程要讓企業(yè)付出很大的人力、財力和程序成本。同時，在實踐中還存在另一種相反的情形，即有的地方為了將“服務政府”作為政府職能轉變和建設法治政府的“亮點”，在相對集中行政許可工作中不按照許可程序的自身規(guī)律性運行，而是推行為申請人“上門服務”，結果不惜花費巨額公共財力導致“過度”服務。這在根本上違反了“廉潔”的深層次含義，也就是政府機關在行政管理中應當做到“節(jié)儉”的要求。

結合法治政府建設中的上述現象以及還可能存在的其他各類情況，我們必須從“評建結合、以評促建”的思路出發(fā)，發(fā)揮好法治政府指標體系的實際運用及其導向作用。首先，要把握好“軟”“硬”性指標之間的相互結合以及在評估過程的正確運用，構建符合和反映法治政府建設根本性要求的指標體系，增強“軟”性指標在評估中的“軟”實力，甚至在技術上可以考慮增大“軟”性指標的肯定性“加分”和否定性“減分”的實質性調節(jié)功能。其次，要強化由“第三方”進行評估，盡量避免或者減少行政主導下的評估。這樣既保證了評估的中立性，又能避免受到行政工作思維模式及工作作風的影響。8楊小軍、陳慶云：《法治政府第三方評估問題研究》，載《學習論壇》2014年第12期。為了能夠很好應用并發(fā)揮好“軟”性指標的正當性作用，應當規(guī)定評估機構中由一定的專家作為主要成員參與其中，尤其對評估指標在評估結論上的適用。最后，要保證“軟”性指標信息的充分性、關聯性及有效性，要建立正當、合理、可靠的社會信息和實例征集系統(tǒng)，保障有足夠的真實客觀反映相關法治政府建設的動態(tài)和終端實際效果的資料信息。