王敬波

中國政法大學法治政府研究院教授，院長

地方法治政府評估的中國實踐*

王敬波

中國政法大學法治政府研究院教授，院長

我國地方法治政府建設進步速度加快，但是總體上仍然處于較低水平；各地區(qū)間差異巨大，法治發(fā)展不平衡現(xiàn)象正在擴大；行政體制改革推進困難，需要從機制上尋找突破體制障礙的突破口；行政決策制度實施效果不佳，需要強化決策程序；行政不作為現(xiàn)象普遍，需要加強執(zhí)法監(jiān)督；規(guī)范性文件不規(guī)范，消弭法律體系的效果，需從源頭加強治理；政務公開取得長足進步，需要深化政府數據開放，適應信息化社會的趨勢；加快行政復議體制改革，將行政復議打造成為解決行政爭議的主渠道。

法治作為世界上普遍認同的理念和價值，出于國際經濟投資和人道援助的績效考量的目標，國際社會存在對一國法治發(fā)展水平和推進狀況進行評價的需要。馬克斯·韋伯、富勒等關于法治內涵和要素的分析為法治評估提供了學理資源。定量分析方法在社會科學領域的廣泛應用為法治評估成為科學研究過程和實現(xiàn)指數化提供了現(xiàn)實路徑。國際社會中，世界銀行全球治理指數中的法治指數和世界正義工程的法治指數已經成為分析、評價一國投資水平和制度狀況的具有重要影響力的國際評價標準，并引發(fā)持續(xù)的法治指數化運動。國內近年來開展的立法評估、司法評估是法治指數化的中國實踐。

法治政府評估是世界范圍內法治指數化運動的衍生。自2004年以來，法治政府建設指標體系研究成為理論和實踐的熱點問題，研究成果覆蓋了一般性的理論研究、設計指標的應用研究和直接開展評估的實驗研究等諸多層面。各地開展的法治政府評估實踐對于客觀評價地方法治政府建設狀況，推動地區(qū)法治政府建設起到重要的促進作用。但各地開展的依法行政考核或者法治政府評估，以評估地的法治建設目標為基準，以揭示地方法治政府建設進程和狀況，促進地區(qū)法治政府建設為目標，具有強烈的地區(qū)特點。由于標準不同，缺乏參照系，在很大程度上只能局限于對本地區(qū)法治水平的歷史性考察，無法對全國法治政府的狀況進行全面觀察，更無法在地區(qū)之間展開橫向對比，其效用受到極大的限制。1錢弘道、戈含鋒、王朝霞、劉大偉：《法治評估及其中國應用》，載《中國社會科學》2012年第4期。中國政法大學法治政府研究院（以下簡稱法治政府研究院）研發(fā)的指標體系以國務院有關法治政府建設的文件為政策依據，涵蓋全國主要城市，強調區(qū)域的共性，力求指標的科學性和全面性，重在指標的可操作性，使用網絡觀察、實地調查、體驗調查等多種評估方式，旨在推動全國法治政府建設。

一、法治政府評估的依據

二、法治政府評估的主體和范圍

評價主體可以分為政府組織的評估和非政府開展的評估，這兩種評估方式目前都存在。政府組織的評估具有實施效率較高、評估數據易得、評估結果可以獲得應用等優(yōu)點，但社會公信力上不足的缺陷也顯而易見，為此有些地方的評估指標中引入社會評價指標，但并沒有擺脫社會對其“自說自話”的評價。非政府組織的評估則正好相反，社會公信力高，但是評估數據難以獲得，評估結果難以應用。

評估體系是對全國法治政府建設水平的整體評價，對于全國地方法治政府狀況的評估，評估對象需要涵蓋全國主要城市。2013年首次評估以直轄市和國務院批準的較大市為評估對象。這一選擇是出于以下兩點考慮：一方面，較大市人民政府的法治政府建設情況基本上能夠代表或反映其所在省份法治政府建設的較高水平，將其作為樣本加以評估對于進行全國性的排序相對公正；另一方面，直轄市和較大市人民政府具有地方立法權，可以完整地應用整套指標體系開展更加全面的評估。2014年之后，評估的對象城市擴展到100個，包括4個直轄市、27個省府所在地市，23個國務院批準的較大市和46個其他城市。

三、法治政府評估指標體系

按照評估指標的屬性可以劃分為主觀指標和客觀指標，主觀指標是以公眾對政府依法行政狀況的主觀體會得出的判斷。20世紀90年代，地方政府或其職能部門開展的公眾滿意度調查就是以主觀評價為主的評估體系。目前國際社會以及我國香港地區(qū)通行主觀指標。例如從1995年開始，透明國際每年發(fā)布一次世界各國清廉指數，以企業(yè)家、風險分析家、一般公眾為調查對象，據其經驗和感覺對各國或者地區(qū)進行0—10分的評分，得分越高，表示腐敗程度越低。國內主流觀點認為主觀指標主觀性過強，人為因素重，非理性因素多，因此更重視客觀指標，強調判斷上盡量以考察“是否”“有無”“多寡”“頻率”等客觀事實為標準。國際上之所以重視主觀指標，主要在于其直接反映了人們對法治的主觀感受，測評效度高，可以對造假的數據起到驗證作用。另外，相較于客觀指標需要依賴大量的數據資料采納分析，主觀指標的設計、編制和收集成本更低。主觀指標的優(yōu)點對應的正是客觀指標的缺陷——設計復雜，實施難度大，成本高，數據的真實性難以驗證。主觀指標也是有局限性的，如主觀因素容易受到社會輿論、個人認知、預期等不相關因素的影響，本身具有非理性和波動性的特點?？陀^指標的優(yōu)勢恰恰在于其可以克服主觀指標的非理性因素，可以比較客觀、全面地反映法治政府的實際狀況。因此，單純的主觀指標和客觀指標都無法全面反映政府狀況，例如官方公布的犯罪率持續(xù)降低，但是作為主觀指標的公眾社會安全感可能并不認同。主觀指標和客觀指標各有特點，只有二者有機結合，相互參照、相互比較和印證的指標體系，才能更體現(xiàn)科學性、全面性的要求。在二者之間權重的處理上，可以根據不同的評估事項和目標選擇以主觀指標為主、客觀指標為輔，也可以選擇以客觀指標為主、主觀指標為輔。當然也存在第三條道路，就是二者相對獨立，分別作為不同的評估系統(tǒng)，對照分析。

同時，為提高主觀指標的客觀性，可以按照調查對象的類型進行細化，分別區(qū)分為法學專家、媒體記者、律師、普通民眾等不同的群體，即使是普通民眾，由于其與政府關涉度不同，對于政府的評價也不相同，可以根據是否到政府機關辦過事情，是否與政府之間產生過爭議，是否與政府有過訴訟等不同類型再進細化。確定指標權重的方法很多，如德爾菲法等。不同指標間重要性的大小既由該指標在政策和制度治理中實際發(fā)揮作用的大小決定，也受到指標多少的影響。指標被劃分得越精細，數量越多，則其權重數越小。相反，指標劃分得越少，每個指標被賦予較大權重的概率越大。

法治政府研究院依據國務院《全面推進依法行政實施綱要》（2004年發(fā)布）、《關于加強市縣政府依法行政的決定》（2008年發(fā)布）、《關于加強法治政府建設的意見》（2010年發(fā)布）等文件研發(fā)了地方法治政府評估指標體系，從2013年至2017年對100個重要城市連續(xù)五年，分別從“全面履行政府職能”“依法行政的組織領導”“政府制度建設”“行政決策”“行政執(zhí)法”“政務公開”“監(jiān)督與問責”“社會矛盾化解與行政爭議解決”“社會滿意度調查”九個方面進行評估。

根據三級指標的不同，項目組在具體測評對象的選擇上，分別以市政府、市政府全部職能部門、市政府部分職能部門作為具體的觀察對象。其中，有的指標以地方政府為考察對象，例如“行政決策”一級指標項下，“重大決策合法性審查”“聽取公眾意見制度”“集體決策制度”的測評。有的指標以地方政府所有職能部門為測評對象，例如“機構職能”一級指標項下的“權力清單的公布及動態(tài)調整情況”三級指標，項目組對于被評估城市地方政府的全部職能部門的情況進行檢索，并根據向社會公開權力清單的職能部門的數量進行賦分。有的指標選擇部分政府職能部門進行考察，例如，在“行政執(zhí)法”一級指標項下的“跨部門綜合執(zhí)法情況”，旨在考察政府綜合執(zhí)法情況，重點觀測食品藥品監(jiān)督管理部門、工商行政管理部門以及質量監(jiān)督管理部門之間的綜合執(zhí)法情況；“行政處罰裁量基準制度落實情況”旨在考察行政處罰裁量基準的制定以及落實情況，重點觀測食品藥品安全領域和環(huán)境保護領域。

四、法治政府評估的方法和路徑

評估方法選擇和評估路徑設置是法治政府評估的核心問題，評估方法既關涉評估科學性，也與評估應用等價值導向密切相關。評估方法選擇和評估路徑設置是評估指標得以落實的基礎。單一的評估方法局限性非常明顯，因此在評估方法的選擇上既要注重多元性，也要兼顧可操作性。法治政府研究院組織教師和研究生組成專業(yè)的評估團隊，采取以下三種方式收集具體的信息和資料：第一，網絡檢索。項目組大量檢索被評估政府及其職能部門的官方網站、地方政府信息公開網站。對于無法在地方政府及其職能部門的官網上直接獲取的信息，項目組還采用在百度等檢索平臺上進行關鍵詞檢索等間接方式。關鍵詞的選擇盡量寬泛，以免遺漏相關信息。本次評估還在課題組調查的基礎上，與上海同道信息技術有限公司開發(fā)的Openlaw系統(tǒng)進行合作，提高網絡信息的獲得效果。第二，申請信息公開。通過向被評估城市的相關部門申請信息公開，獲得評估所需要的信息和數據。第三，實地調研。項目組委派調研員到被評估的城市開展實地調研，進行社會公眾滿意度調查和執(zhí)法體驗。通過發(fā)放問卷等形式進行公眾滿意度調查，定向了解公民、律師、攤販等當地公眾對政府依法行政狀況的評價，通過實際舉報違法行為、實地考察政務服務中心等親身體驗的方式了解政府運作的實際情況，最終形成公眾滿意度調查報告和執(zhí)法體驗報告，作為相關指標評測的依據。為了提高項目組評分的公平性，項目組以一級指標為單位劃分為九個評估小組，每個小組根據不同的三級指標確定評分標準，由一個人負責一個三級指標的全部評分，以確保評分標準的一致性。

五、法治政府評估的結論

通過自2014年至今的法治政府評估，我們發(fā)現(xiàn)：

值得注意的是，在朱熹之前，歐陽修早已注意到石本有誤的現(xiàn)象。不過，二人對此現(xiàn)象的看法似同實異，其中微意，殊堪玩味。《韓集考異》卷六《送李愿歸盤谷》云：

1.我國地方法治政府建設進步速度加快，但是總體上仍然處于較低水平

2014年，100個被評估城市的平均得分為597.01分，平均得分率為59.7%；2015年，100個被評估城市的平均得分為617.44分，平均得分率為61.74%，上升2.04%。2016年評估使用的2016年版評估指標體系總分為1000分，所有100個被評估城市的平均得分為663.07分，平均得分率為66.31%，較之2015年上升4.57%。由此可見，被評估城市得分率逐年上升的趨勢非常明顯。與2013年版和2014年版相比，2015年版及2016年版評估指標體系更加注重法治政府建設實際效果的評估，設置了一些評估難度相對較高、側重制度實施的三級指標，總體評估難度加大?？紤]到評估標準變化的因素，這種上升更是可喜的。2016年，在所有100個被評估城市中，有88個城市得分在600分以上，及格的城市數量較之2015年增多26個。從廣州、北京、佛山、成都、上海等多數城市的情況看，2016年的得分也都高于2014年及2015年。因此，我們可以得出結論，地方法治政府建設的整體水平逐年提高，進步的幅度加大。但如果以60%的得分率作為及格線，那么，在全國范圍內地方法治政府建設平均水平仍然處于及格線邊緣，甚至還有部分地方政府不及格，很多城市完全沒有落實國務院關于法治政府建設的多項要求。

2.各地區(qū)間差異巨大，法治發(fā)展不平衡現(xiàn)象正在擴大

東部地區(qū)好于中部地區(qū)，西部城市法治水平最低。東部地區(qū)2014—2016年三年都在及格線之上，平均分數最高。中部地區(qū)2014年平均分不及格，2015年和2016年平均分及格。西部地區(qū)2014年和2015年平均分都不及格，只有2016年達到及格線。通過評估中平均分的比較，東部高于中部，中部高于西部，呈現(xiàn)漸次遞減的狀態(tài)。東中西部的平均分在三年的評估中呈現(xiàn)逐年上升趨勢，說明各區(qū)域都在不同程度的進步中。東部、中部、西部地區(qū)2015年較之2014年同比分別上升3%、3.3%、4.6%，2016年較之2015年同比分別上升7%、7.3%、8.5%。可見，西部地區(qū)的上升速度最快，中部次之，東部最慢。不同層級的政府的法治水平也有差距，相對而言，市級政府好于職能部門和區(qū)縣政府。綜上，法治政府的難點在中西部，在基層政府。法治發(fā)展不平衡對于國家法制統(tǒng)一產生消極影響，如果任由這種差異不斷加大將直接損害國家法治的權威，因此應有針對性地開展“法治扶貧”，通過多種方式，著力解決法治政府建設區(qū)域不平衡問題。

3.行政體制改革推進困難，需要從機制上尋找突破體制障礙的突破口

深化行政體制改革、優(yōu)化政府機構設置和職能配置等改革目標，由于部門利益固化等因素，難以實現(xiàn)真正的突破。部分地方政府機構臃腫，設置隨意，數目繁多。在行政執(zhí)法領域，行政執(zhí)法體制改革動力不足，聯(lián)合執(zhí)法缺乏長效機制。破解行政體制改革動力不足，亟須尋找深化改革的突破口。在短期體制改革難以一步到位的情況下，各地政府需要通過創(chuàng)新工作機制，在一定程度上解決體制障礙的問題。政府管理的扁平化使得縱橫交錯的政府格局已經打破，按照行業(yè)管理建立的監(jiān)管模式受到業(yè)態(tài)混合度不斷增加的互聯(lián)網經濟的影響而發(fā)生破裂。地域管轄無法回應無疆界的互聯(lián)網監(jiān)管需要，執(zhí)法體制需要從行業(yè)、地域的格局中走出，研究構建適應互聯(lián)網跨界融合、跨境經營特點的綜合執(zhí)法體制。從相對集中行使行政處罰權、許可權等工作機制著手，促進政府間信息的互聯(lián)互通、資源共享，最終實現(xiàn)體制變革。隨著互聯(lián)網的發(fā)展，部門和地域的色彩逐漸淡化，公眾面對的將是一個虛擬的、一體化的政府，民眾不需要關注辦事的是政府哪個部門，工作人員是誰，只是通過政府的平臺就可以獲得服務，法律需要適應這種變化。

4.行政決策制度實施效果不佳，需要強化決策程序

適用重大行政決策的事項范圍偏窄,大多數城市能夠嚴格按照“五步”程序決策的事項少之又少，甚至有些政府職能部門全年沒有一件事項納入重大決策程序。為了避免政府及其部門對于哪些屬于重大行政決策不明確，從而逃避法定決策程序的適用，有些地方制定了重大行政決策的程序規(guī)定，建立重大決策清單制度，要求各部門確定重大決策的目錄，并定期更新。為推動行政決策程序的優(yōu)化，北京市政府每年開展區(qū)政府行政決策典型事例評析，并將其納入績效考核，推動重大行政決策的科學化、民主化。對于行政決策中的專家論證、公眾參與等具體程序的規(guī)定有利于提高可操作性。例如，專家論證制度對重大行政決策科學性的保障，離不開有效的獨立性保障機制及監(jiān)督追責機制，通過完善專家遴選制度、聲明制度、同行評議、專家責任等制度，細化專家論證的具體工作機制，增強專家的獨立性和責任意識。

5.行政不作為現(xiàn)象普遍，需要加強執(zhí)法監(jiān)督

在實地調研中，很多城市的執(zhí)法部門在接到違法行為投訴后不能夠及時查處，暴露出行政執(zhí)法中在一定程度上存在執(zhí)法不及時問題。投訴熱線失靈或號碼更新不及時，執(zhí)法部門的投訴熱線在工作時段無人接聽，部門之間互相推諉，最終導致違法行為無人查處等怠于履行法定職責情況較為普遍。執(zhí)法責任制落實缺乏有效抓手，科技手段沒有充分發(fā)揮作用。許多城市都宣稱建立了行政執(zhí)法監(jiān)督平臺，但鮮有城市建立起統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督網絡平臺，大多數城市只是在法制辦網站設置執(zhí)法監(jiān)督欄目，僅有少數城市建立了涵蓋執(zhí)法人員信息查詢、執(zhí)法信息公示、投訴反饋等內容的統(tǒng)一行政執(zhí)法監(jiān)督平臺。在全國范圍內普遍存在行政執(zhí)法監(jiān)督網絡平臺建設落后的問題，平臺上只有對查詢條件、期限、需提交材料目錄及步驟的羅列，只有一些涉及執(zhí)法監(jiān)督的法律法規(guī)及規(guī)范性文件，并未設立具有可操作性的查詢渠道和投訴渠道。這樣的監(jiān)督易流于形式，無法起到實際監(jiān)督作用。執(zhí)法監(jiān)督基本上沒有外界參與，封閉運行。只有少數城市的監(jiān)督平臺能夠通過外網登錄，其余大部分城市的執(zhí)法監(jiān)督平臺需要通過行政系統(tǒng)內網或者持有行政機關專門配備的用戶名和密碼才能登錄，不利于公眾行使監(jiān)督權，也無法充分發(fā)揮網絡平臺在落實執(zhí)法責任制中的監(jiān)督功能。

6.規(guī)范性文件不規(guī)范，消弭法律體系的效果，需從源頭加強治理

實踐中大量存在的規(guī)范性文件是行政管理的直接依據，違法的“紅頭文件”直接影響法律法規(guī)的實施，侵害社會公眾的合法權益。為從源頭上保障行政規(guī)范性文件制定的合法性、科學性、必要性，必須著力解決法律制度體系的“最后一公里”問題。“統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布”的“三統(tǒng)一”制度作為一種事前審查機制，對于嚴控行政規(guī)范性文件的質量和數量意義重大。備案審查制度作為一種事后審查制度，是確保行政規(guī)范性文件制定主體、制定程序和具體內容合法性的重要保障。而定期清理制度作為一種立法后評估方式，對確保法制的和諧統(tǒng)一作用明顯。這三項制度合力實現(xiàn)對規(guī)范性文件全過程的動態(tài)監(jiān)督。通過評估發(fā)現(xiàn)，這三項制度在部分城市的實施狀況較差：出現(xiàn)了較強的形式主義傾向，有應付了事、消極抵制之嫌。如何確保地方政府能夠切實按照國務院一系列文件的要求，全面、充分落實這三項制度的基本要求，是提升規(guī)范性文件質量、確保規(guī)范性文件合法以及嚴控規(guī)范性文件數量的關鍵。實踐中，應將所有規(guī)范性文件納入政府法制部門的審查范圍，在開展清理活動時，應及時對不適應社會經濟發(fā)展需求或違反上位法的文件進行廢止，對規(guī)定內容相近或相似的文件進行整合，并統(tǒng)一向社會公布清理結果，以確保規(guī)范性文件的有效性。

7.政務公開取得長足進步，需要深化政府數據開放，適應信息化社會的趨勢

針對評估中存在的信息公開不全面、對社會需要回應度低的問題，政府應全面推進政務公開，深化政府信息公開，重點推進政府職能部門信息公開工作。需要進一步明確各職能部門信息公開主管人員，制定部門信息公開指南，設置信息公開目錄，增強主動公開的廣度和深度，打造“互聯(lián)網+”信息公開平臺。目前很多政府設置多個網站，微信、微博多種形式并存，但是各個網站及新媒體之間互相不銜接，甚至發(fā)布相互矛盾的信息，損害政府權威性。政府應整合信息公開統(tǒng)一業(yè)務平臺，加強信息發(fā)布的銜接。

政府數據開放程度較低，數據不能得到有效利用。在大數據、云計算時代，政府利用自己的職權制作、保存了海量的政府數據，這些政府數據利用公共資金而成，屬于公共財產，除了依法保密外，都應該向社會開放。但是，當前我國地方政府的數據開放程度較低，僅有十幾個地方政府設置“數據開放”或類似的專門欄目，絕大多數城市還沒有設置政府數據開放的專門平臺而只是分散、零星地開放部分政府數據，導致個人和組織無法充分、有效地獲取或共享屬于公共財產的政府數據。此外，即使是那些已設置政府數據開放專門平臺的地方政府，目前數據開放程度也比較低，開放數據的時效性也有待進一步提高。

8.加快行政復議體制改革，將行政復議打造成為解決行政爭議的主渠道

行政復議法的修改停滯不前，直接影響行政復議作用的發(fā)揮，需要加快推進以集中行政復議權為中心的復議體制改革。國家推動的行政復議委員會改革效果有限。必須從行政體制上推進以實質性集中行政復議權，設立行政復議局為內容的制度變革，才能從根本上解決由于復議權分散而產生的“誰都有職權，誰都不負責”的局面；提升行政復議的中立性、公正性，推動行政復議人員的專職化、專業(yè)化，提升復議案件審理水平。將行政復議信息公開作為提升復議規(guī)范化水平的一個抓手。特別是公開行政復議決定書和各種統(tǒng)計數據，打破行政復議工作長期的封閉環(huán)境，暢通公眾監(jiān)督的渠道，就有可能極大地倒逼其提升復議工作的規(guī)范化水平，并間接推動行政復議質量的提升。

通過評估，我們發(fā)現(xiàn)，雖然依法行政的制度體系不斷完善，但是制度實施效果還有待極大提高；公眾獲得感不強，對政府法治水平評價較低，地方政府推動法治政府建設缺乏動力和壓力。因此，必須繼續(xù)以堅韌不拔的精神持續(xù)推進法治政府建設，這是法治中國的核心和關鍵。

*本文是國家社科基金重大項目“國家治理現(xiàn)代化與法治政府建設”的階段性成果之一，也是中國政法大學優(yōu)秀中青年支持計劃的成果之一。