馬 嶺

政體變化與憲法修改：監(jiān)察委員會(huì)入憲之討論*

馬 嶺**

政體變化是指政體中的基本板塊和非基本板塊發(fā)生變化，又有板塊的增減和大小調(diào)整之分。政體變化一般應(yīng)以修憲為前提，但修憲不一定都涉及政體變化。我國(guó)1954年《憲法》后政體沒有發(fā)生根本性改變，但有過多次板塊的增減和調(diào)整，涉及修憲的有四次（1975年《憲法》、1978年《憲法》、1982年《憲法》、2004年憲法修正案）。設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)是在我國(guó)政體內(nèi)新加了一個(gè)系統(tǒng)，需要修憲；但宜采用修正案的形式而不必全面修憲。修憲不僅要符合法定程序，而且應(yīng)遵循先例，如“全民討論”應(yīng)作為具有中國(guó)特色的修憲程序予以繼承。我國(guó)歷次修憲的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得總結(jié)，如不可操之過急、討論中要有不同聲音、涉及相關(guān)制度的理論探討要盡量深入。

監(jiān)察委員會(huì) 政體 憲法修正案 修憲程序

目 次

一、通過修憲變更政體的四種模式

二、我國(guó)涉及政體變化的四次修憲

（一）1975年《憲法》對(duì)國(guó)家政體的局部修改

（二）1978年《憲法》對(duì)國(guó)家政體的局部修改

（三）1982年《憲法》對(duì)國(guó)家政體的局部修改

（四）2004年憲法修正案對(duì)國(guó)家政體的局部修改

三、設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)：涉及政體變化，需要修憲

（一）設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)涉及政體的變化

（二）設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)涉及的修憲形式和程序

（三）通過修憲設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)汲取歷次修憲的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

一、通過修憲變更政體的四種模式

一個(gè)國(guó)家的政體可能在實(shí)踐中發(fā)生變化，一個(gè)國(guó)家的憲法文本也可能在實(shí)踐中發(fā)生變化，這二者是什么關(guān)系呢？一般來(lái)說(shuō)，政體變化應(yīng)以修憲為前提。但修憲不一定都涉及政體的變化，例如我國(guó)1954年《憲法》頒布后經(jīng)歷了三次大修（全文修正）、六次小修（修正案），其中有的涉及政體的修改，有的并不涉及。在現(xiàn)行憲法的四次局部修改中（共有31條修正案），1分別為1988年、1993年、1999年、2004年4個(gè)修正案。大多數(shù)是對(duì)序言、總綱部分的修改，2如對(duì)憲法序言的修改有3次，共5條，即修正案第3、4、12、18、19條，其中3次對(duì)憲法序言第7自然段反復(fù)修改（第3、12、18條）；對(duì)“總綱”四次修正案都有涉及，主要是經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)容，如修正案第1條（私營(yíng)經(jīng)濟(jì)）、第2條（土地出租）、第5條（國(guó)有經(jīng)濟(jì)）、第6條（家庭聯(lián)產(chǎn)承包制）、第7條（市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)）、第8條（國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)）、第9條（集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)）、第14條（分配制度）、第15條（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的雙層經(jīng)濟(jì)體制）、第16條和第21條（非公有制經(jīng)濟(jì)）、第20條（土地征收征用及補(bǔ)償）、第22條（私有財(cái)產(chǎn)）?！翱偩V”中也有政體的規(guī)定，如憲法第2、3條規(guī)定了人大的地位及其與“一府兩院”的關(guān)系，但四次修正案對(duì)政體的這些條款都未涉及。涉及國(guó)家機(jī)構(gòu)的修改僅有6條，其中和政體有關(guān)的僅有1條3即2004年憲法修正案第28條——增加國(guó)家主席“進(jìn)行國(guó)事活動(dòng)”的權(quán)力。其他5條（第25、26、27、29、30條）對(duì)權(quán)力體制的變更都不是根本性的，如1993年憲法修正案第11條和2004年的第30條將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的任期由3年改為5年、2004年的第25條在全國(guó)人大代表中增加特別行政區(qū)的代表、2004年的第26、28、29條將相關(guān)條文中的“戒嚴(yán)”改為“緊急狀態(tài)”。。

有些疑似涉及政體的修憲，仍然只是對(duì)政體某一板塊中內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整，并不涉及政體結(jié)構(gòu)的變動(dòng)。例如，1979年7月1日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過了《關(guān)于修正〈中華人民共和國(guó)憲法〉若干規(guī)定的決議》，對(duì)1978 年《憲法》確認(rèn)的權(quán)力體制做了四個(gè)方面的局部修改，但還上升不到政體的層面：將“文革”中1975年《憲法》確認(rèn)的地方各級(jí)革命委員會(huì)改為地方各級(jí)人民政府，但這只是名稱的變動(dòng)；4當(dāng)然名稱的改變?cè)诋?dāng)時(shí)也有“撥亂反正”的意義，是對(duì)“文革”中造反奪權(quán)、“三結(jié)合”（軍宣隊(duì)代表、革命干部代表與造反派頭頭）成員的革委會(huì)模式的否定，經(jīng)歷十年動(dòng)亂之后，“全國(guó)各地方的干部和群眾紛紛反映意見，表示對(duì)革命委員會(huì)制度的強(qiáng)烈不滿，要求廢棄革命委員會(huì)的名稱，改為地方人民政府”。許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第340頁(yè)。將1978年《憲法》確認(rèn)的檢察院上下級(jí)之間的監(jiān)督關(guān)系恢復(fù)到1954年《憲法》規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這是檢察系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整；縣以上地方各級(jí)人大“設(shè)立”常委會(huì)雖是一項(xiàng)新舉措，但這也只是人大內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變動(dòng)；選民直接選舉的范圍由原來(lái)的鄉(xiāng)級(jí)擴(kuò)大到縣級(jí)，是民主選舉制度的重大進(jìn)步，但并沒有對(duì)國(guó)家政體的要素進(jìn)行改變，因此1979年的修憲沒有涉及國(guó)家政體的變動(dòng)。

那么，國(guó)家權(quán)力的哪些變化才算是政體的變

*本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)體制與機(jī)制研究”（編號(hào)：17BFX002)的階段性成果，中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)術(shù)領(lǐng)軍人才科研支持計(jì)劃資助項(xiàng)目。

**中國(guó)青年政治學(xué)院教授?；兀抗P者認(rèn)為，政體中有關(guān)板塊的變化才是政體變化。這些變化大體有基本板塊（如立法、司法、行政、國(guó)家元首）的變化和非基本板塊（立法、司法、行政、國(guó)家元首以外的板塊）的變化；二者又都可以分為板塊的增減和板塊的大小之調(diào)整兩類。在國(guó)家政體的基本板塊變化中，一是基本板塊數(shù)量的增加或減少，這是根本性改變，如取消司法機(jī)關(guān)或?qū)⑵涓綄儆谛姓?quán)，將立法權(quán)與行政權(quán)合并（議行合一），不再設(shè)國(guó)家元首，等等。有些國(guó)家的憲法對(duì)這種修憲進(jìn)行了一定的限制，如法國(guó)、意大利等國(guó)家的憲法將“共和政體”列入修憲禁區(qū)，5韓大元主編：《比較憲法學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第431頁(yè)。即禁止做這類政體的修改，不得把共和政體修改為專制政體。二是改變政體內(nèi)基本板塊的大小，進(jìn)而改變政體的結(jié)構(gòu)，譬如由總統(tǒng)制改為議會(huì)制（如1912年的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》），議會(huì)制改為半議會(huì)制（如1958年法國(guó)憲法）等，這類改變并沒有在原有政體內(nèi)增加或減少基本板塊，但在各基本板塊之間對(duì)權(quán)力格局做了重新配置，如議會(huì)制和半議會(huì)制的基本板塊是相同的，但總統(tǒng)的權(quán)力以及與議會(huì)的關(guān)系有了很大改變，進(jìn)而形成了不同的政體類型；總統(tǒng)制與議會(huì)制的基本板塊也是相同的，只是總統(tǒng)制下的總統(tǒng)是實(shí)權(quán)的，議會(huì)制下的總統(tǒng)（元首）是虛權(quán)的，由此形成了不同的政體。

在國(guó)家政體的非基本板塊的變化中，也涉及非基本板塊的增減及其大小調(diào)整兩方面，但這些都是局部性改變。非基本板塊的增減是在現(xiàn)有政體內(nèi)部基本板塊不變的情況下，增加或減少某些非基本板塊，從而使政體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生一定變化，如許多國(guó)家“二戰(zhàn)”后在原有政體內(nèi)新設(shè)憲法法院，我國(guó)1982年《憲法》增設(shè)中央軍事委員會(huì)等（如果在國(guó)家機(jī)構(gòu)中增設(shè)監(jiān)察委員會(huì)也屬于此類改變）。政體內(nèi)部非基本板塊大小的調(diào)整，也是局部性改變，但力度更小一些，沒有增減非基本板塊（更沒有增減基本板塊），而是通過改變?cè)蟹腔景鍓K的大小來(lái)調(diào)整彼此之間的關(guān)系，從而導(dǎo)致國(guó)家政體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，如賦予法院違憲審查權(quán)從而將議會(huì)和法院之間原有的單向監(jiān)督關(guān)系變?yōu)榛ハ嘀萍s的雙向關(guān)系，等等。

總之，如果是涉及政體內(nèi)部板塊的改變（板塊數(shù)量的增減或板塊大小的調(diào)整），即是政體發(fā)生了變化，這種改變需要修憲；如果只是政體某板塊的內(nèi)部改變（如議會(huì)內(nèi)部新增專門委員會(huì)，司法機(jī)關(guān)上下級(jí)之間關(guān)系的調(diào)整，政府內(nèi)某些部委的增減或合并，以及由合議制改為首長(zhǎng)制，等等），則不能視為政體的變動(dòng)，一般修法即可。

二、我國(guó)涉及政體變化的四次修憲

從我國(guó)1954年《憲法》后的歷史來(lái)看，雖都是人民代表大會(huì)制，政體沒有發(fā)生根本性改變，但涉及政體內(nèi)部板塊的增減和調(diào)整，從而使政體局部發(fā)生變化的情況是有的，其中涉及修憲的有四次。6政體內(nèi)部板塊發(fā)生變化，但沒有修憲的情況也是有的，如20世紀(jì)90年代國(guó)家主席的權(quán)力由憲法上的虛權(quán)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)中的實(shí)權(quán)。

（一）1975年《憲法》對(duì)國(guó)家政體的局部修改

1975年《憲法》取消了國(guó)家主席的設(shè)置、在地方實(shí)行“議行合一”的革命委員會(huì)（人大和政府合一），是對(duì)1954年《憲法》確立的人民代表大會(huì)制度的一次“大手術(shù)”。

在中央的國(guó)家機(jī)構(gòu)中，1975年《憲法》取消了國(guó)家主席這一事實(shí)上的元首設(shè)置，使1954年《憲法》確認(rèn)的人民代表大會(huì)制度在結(jié)構(gòu)上發(fā)生了很大的變化，雖然政體仍然是人民代表大會(huì)制度，但由此形成了我國(guó)歷史上兩種不同類型的人民代表大會(huì)制度，即有國(guó)家元首的人民代表大會(huì)制度和沒有國(guó)家元首的人民代表大會(huì)制度。1970年3月，毛澤東在提出召開四屆人大和修改憲法意見的同時(shí)，提出了關(guān)于改變國(guó)家體制、不設(shè)國(guó)家主席的建議。7同注4，第266頁(yè)?！安辉O(shè)國(guó)家主席”之所以意味著“改變國(guó)家體制”，是因?yàn)樵趪?guó)家政體內(nèi)部減少了一個(gè)基本板塊，并由此改變了其他國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)，對(duì)原來(lái)屬于國(guó)家主席的許多職權(quán)做了重新分配。例如把1954年《憲法》賦予國(guó)家主席的部分外交權(quán)分配給了全國(guó)人大常委會(huì)；81975年《憲法》第18條規(guī)定：由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)“派遣和召回駐外全權(quán)代表，接受外國(guó)使節(jié)，批準(zhǔn)和廢除同外國(guó)締結(jié)的條約”。最高行政權(quán)分配給了總理——雖然1975年《憲法》對(duì)國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)體制沒有做任何規(guī)定，但由于取消了國(guó)家主席及其最高國(guó)務(wù)會(huì)議，實(shí)際上等于把1954年《憲法》中國(guó)家主席的最高行政權(quán)給了總理；還把有的職權(quán)直接給了執(zhí)政黨，如統(tǒng)率軍隊(duì)權(quán)以及中央政府成員的提名權(quán)；91975年《憲法》第15條第2款規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)主席統(tǒng)率全國(guó)武裝力量?！钡?7條規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)包括“根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)的提議任免國(guó)務(wù)院總理和國(guó)務(wù)院的組成人員”。甚至一些原來(lái)屬于國(guó)家主席的職權(quán)沒有分配給任何機(jī)構(gòu)或人員，將這部分權(quán)力空置。10如授予國(guó)家的勛章和榮譽(yù)稱號(hào)，發(fā)布大赦令和特赦令，發(fā)布戒嚴(yán)令，宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，發(fā)布動(dòng)員令?？梢姡?975年《憲法》不設(shè)國(guó)家主席確實(shí)“改變了國(guó)家體制”，局部性地改變了國(guó)家政體。

在地方上，1975年《憲法》將1954年《憲法》規(guī)定的地方各級(jí)“人民委員會(huì)”（政府）改為地方各級(jí)“革命委員會(huì)”，這不僅是名稱的改變，而且其體制也有明顯的變化。1954年《憲法》第62條規(guī)定，“地方各級(jí)人民委員會(huì)，即地方各級(jí)人民政府，是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)”，即地方各級(jí)政府是地方各級(jí)人大的“執(zhí)行機(jī)關(guān)”；而1975年《憲法》第22條第1款規(guī)定，“地方各級(jí)革命委員會(huì)是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，同時(shí)又是地方各級(jí)人民政府”，即革命委員會(huì)的性質(zhì)是雙重的，它既是立法機(jī)關(guān)（各級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)），又是行政機(jī)關(guān)（地方各級(jí)人民政府），集人大、政府權(quán)力于一身，等于合并了地方人大和政府，這是地方權(quán)力框架的格局性改變。在地方各級(jí)革命委員會(huì)建立的過程中，許多地方為奪權(quán)發(fā)生武斗，砸爛公檢法，踢開黨委鬧革命，是在和平年代以非和平方式改變政體的一種特殊現(xiàn)象。

（二）1978年《憲法》對(duì)國(guó)家政體的局部修改

從表面上看，1978年《憲法》對(duì)1975年《憲法》的政體結(jié)構(gòu)似乎并沒有做出調(diào)整，例如兩部憲法在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章中都設(shè)五節(jié)，五節(jié)的順序也一樣，11五節(jié)依次是“全國(guó)人民代表大會(huì)”“國(guó)務(wù)院”“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)革命委員會(huì)”“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”“人民法院和人民檢察院”，只是第五節(jié)的節(jié)名有所不同，1975年《憲法》的這一節(jié)為“審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)”，1978年《憲法》的這一節(jié)為“人民法院和人民檢察院”。都沒有恢復(fù)國(guó)家主席的設(shè)置，等等。1978年《憲法》對(duì)1975年《憲法》的改變似乎主要是政體結(jié)構(gòu)內(nèi)部的具體制度，如增加了全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的職權(quán)，12這些職權(quán)的增加并沒有改變?nèi)舜笈c其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，只是落實(shí)、完善了這些關(guān)系。如1978年《憲法》第22條增加了全國(guó)人大監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施，選舉最高人民法院院長(zhǎng)和最高人民檢察院檢察長(zhǎng)，批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的劃分，決定戰(zhàn)爭(zhēng)和和平的問題等權(quán)力；第25條增加了全國(guó)人大常委會(huì)主持全國(guó)人民代表大會(huì)代表的選舉，解釋憲法，監(jiān)督國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院的工作，改變或者撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q議，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，根據(jù)國(guó)務(wù)院總理的提議，決定任免國(guó)務(wù)院的個(gè)別組成人員，任免最高人民法院副院長(zhǎng)和最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)，規(guī)定和決定授予國(guó)家的榮譽(yù)稱號(hào)，決定特赦，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，如果遇到國(guó)家遭受武裝侵犯的情況，決定宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)等權(quán)力。在第20條規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)的性質(zhì)時(shí)，改變了1975年《憲法》中規(guī)定全國(guó)人大是“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的”最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的寫法，規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”。這些改變使得國(guó)家機(jī)構(gòu)中某一板塊的內(nèi)容或更充實(shí)，或更完善，或更科學(xué)，但并沒有增減政體內(nèi)部的板塊或改變板塊之間的關(guān)系。

有爭(zhēng)議的是，1978年《憲法》是否恢復(fù)設(shè)立了檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)？從憲法文本上看，1975年《憲法》仍然設(shè)有“審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)”一節(jié)，說(shuō)明它在憲法上是承認(rèn)“檢察機(jī)關(guān)”的存在及其合法性的；但1975年《憲法》第25條第2款又規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)由各級(jí)公安機(jī)關(guān)行使”，這等于架空了檢察院，使其事實(shí)上徒有虛名。筆者認(rèn)為，1975年《憲法》并沒有“取消”檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置，只是形同虛設(shè)，但“形同虛設(shè)”也是“設(shè)”，與“不設(shè)”、取消設(shè)置還不能劃等號(hào)。因此，認(rèn)為當(dāng)時(shí)“檢察機(jī)關(guān)終于從憲法上消失”的觀點(diǎn)，13同注4，第336頁(yè)。值得商榷。1975年《憲法》并沒有“取消”檢察機(jī)關(guān)，1978年《憲法》也就談不上“恢復(fù)”設(shè)立檢察機(jī)關(guān)，兩部憲法在此的區(qū)別是，1975年《憲法》規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)只是空有其殼，而1978年《憲法》則對(duì)檢察院的功能、體制、地位作出了具體規(guī)范（雖也只規(guī)定了1條）。141978年《憲法》第43條第1款：“最高人民檢察院對(duì)于國(guó)務(wù)院所屬各部門、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權(quán)。地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權(quán)。人民檢察院的組織由法律規(guī)定?！钡?款：“最高人民檢察院監(jiān)督地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的檢察工作，上級(jí)人民檢察院監(jiān)督下級(jí)人民檢察院的檢察工作?！钡?款：“最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！睓z察機(jī)關(guān)由“空洞無(wú)物”到“拉起隊(duì)伍”，從而使國(guó)家政體的內(nèi)部關(guān)系也發(fā)生了變化（如法院要接受檢察監(jiān)督）?？梢哉f(shuō)，檢察機(jī)關(guān)在1975年《憲法》中是空的、死的，在1978年《憲法》中是實(shí)的、活的，這使得1978年《憲法》關(guān)于檢察院的規(guī)定確實(shí)具有再造檢察體制的意義，進(jìn)而有完善政體的意義——調(diào)整了政體內(nèi)部結(jié)構(gòu)，使人民代表大會(huì)制度內(nèi)部的“一府兩院”之一的檢察院不再是空殼而是有了一套基本框架并開始運(yùn)作。因此，1978年《憲法》對(duì)政體是有改變的，但不屬于增加某一板塊而是充實(shí)某一板塊的改變。15檢察機(jī)關(guān)屬于政體中的基本板塊還是非基本板塊？筆者認(rèn)為應(yīng)是后者，作為政體基本板塊的司法機(jī)關(guān)應(yīng)是指法院，這也是檢察系統(tǒng)在英美法系國(guó)家附屬于行政機(jī)關(guān)的原因，也是筆者堅(jiān)持如果設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，應(yīng)將其排列在司法機(jī)關(guān)之后而不是之前的原因。

（三）1982年《憲法》對(duì)國(guó)家政體的局部修改

1982年《憲法》對(duì)國(guó)家政體有明顯改變，主要表現(xiàn)在兩方面：一是設(shè)立國(guó)家主席，這是恢復(fù)1954年《憲法》的設(shè)置，但其板塊結(jié)構(gòu)有所縮小，它把1954年《憲法》中“形虛實(shí)實(shí)”（形式上是虛的，實(shí)際上是實(shí)的）的國(guó)家主席改為虛權(quán)元首，16“形虛實(shí)實(shí)”是許崇德教授對(duì)1954年《憲法》中國(guó)家主席制度的概括性表述。同注4，第206—207頁(yè)。這是汲取“文革”中領(lǐng)袖個(gè)人過于集權(quán)專斷的歷史教訓(xùn)而進(jìn)行的政治體制改革；二是新設(shè)中央軍事委員會(huì)，這是1982年《憲法》的新構(gòu)建，是將長(zhǎng)期以來(lái)黨的中央軍委領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家武裝力量的“以黨代政”模式修改為“黨政一體”模式（黨的中央軍委和國(guó)家的中央軍委“兩塊牌子，一套人馬”），是把軍權(quán)納入憲法以實(shí)現(xiàn)國(guó)家化的初步嘗試，二者都是政體意義上的變革。

因此，與1975年《憲法》、1978年《憲法》中的“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章設(shè)有五節(jié)不同，1982年《憲法》“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章設(shè)有七節(jié)，依次是“全國(guó)人民代表大會(huì)”“中華人民共和國(guó)主席”“國(guó)務(wù)院”“中央軍事委員會(huì)”“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”“人民法院和人民檢察院”。但1982年《憲法》在“總綱”中關(guān)于政體的表述卻只有人大和“一府兩院”，其第3條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”。171975年《憲法》第3條在政體構(gòu)成上只提到“人大”和“其他國(guó)家機(jī)關(guān)”：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，是以工農(nóng)兵代表為主體的各級(jí)人民代表大會(huì)?！薄案骷?jí)人民代表大會(huì)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)，一律實(shí)行民主集中制。”“各級(jí)人民代表大會(huì)代表，由民主協(xié)商選舉產(chǎn)生。原選舉單位和選民，有權(quán)監(jiān)督和依照法律的規(guī)定隨時(shí)撤換自己選出的代表。”1978年《憲法》第3條在政體構(gòu)成上與其類似：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！薄叭珖?guó)人民代表大會(huì)、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)，一律實(shí)行民主集中制?！蹦敲?，判斷我國(guó)政體的構(gòu)成要件時(shí)是以“國(guó)家機(jī)構(gòu)”的章節(jié)安排為準(zhǔn)，還是以“總綱”的規(guī)定為準(zhǔn)？按說(shuō)“總綱”關(guān)于政體的規(guī)定更具有概括性、根本性，但筆者認(rèn)為“總綱”第3條關(guān)于政體的規(guī)定“漏掉”了國(guó)家主席和中央軍委，是其表述的缺陷，并不能因此否定二者在人民代表大會(huì)制度中的一席之地。不論是采用體系解釋還是邏輯解釋，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定1982年《憲法》確立的國(guó)家政體要素除了人大和“一府兩院”（四要素）外，還應(yīng)包括國(guó)家主席和中央軍委（六要素）。

（四）2004年憲法修正案對(duì)國(guó)家政體的局部修改

2004年憲法修正案第28條賦予國(guó)家主席部分外交實(shí)權(quán)（“進(jìn)行國(guó)事活動(dòng)”），使1982年《憲法》確認(rèn)的虛權(quán)元首變?yōu)榘雽?shí)權(quán)元首，雖沒有在政體層面新增要素（沒有新設(shè)國(guó)家機(jī)構(gòu)），但在一定程度上改變了政體中某些基本板塊之間的關(guān)系，如國(guó)家主席與人大的關(guān)系，當(dāng)國(guó)家主席有權(quán)“進(jìn)行國(guó)事活動(dòng)”、且不必根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的決定行使該項(xiàng)權(quán)力時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)家主席的制約顯然減少了。182004年憲法修正案第28條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)主席代表中華人民共和國(guó)，進(jìn)行國(guó)事活動(dòng)，接受外國(guó)使節(jié)；根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，派遣和召回駐外全權(quán)代表，批準(zhǔn)和廢除同外國(guó)締結(jié)的條約和重要協(xié)定?！痹摋l不僅增加了國(guó)家主席“進(jìn)行國(guó)事活動(dòng)”的權(quán)力，而且是加在該條中的分號(hào)之前，即“進(jìn)行國(guó)事活動(dòng)”這一權(quán)力不受“根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定”限制，也就是國(guó)家主席可以不受全國(guó)人大常委會(huì)的事先制約而獨(dú)立“進(jìn)行國(guó)事活動(dòng)”。同時(shí)，國(guó)家主席與國(guó)務(wù)院

的關(guān)系也發(fā)生了變化，當(dāng)國(guó)家主席的外交權(quán)都要根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的決定行使時(shí)，該權(quán)為虛權(quán)，那么外交實(shí)權(quán)則應(yīng)在國(guó)務(wù)院手里，1982年《憲法》第89條規(guī)定國(guó)務(wù)院的職權(quán)包括“管理對(duì)外事務(wù)，同外國(guó)締結(jié)條約和協(xié)定”；當(dāng)國(guó)家主席的外交權(quán)半實(shí)權(quán)化后，國(guó)家主席與國(guó)務(wù)院總理之間外交上的分工不再是虛權(quán)與實(shí)權(quán)的劃分，而是都有實(shí)權(quán)，在實(shí)權(quán)的范圍上需要進(jìn)行新的分工，這樣總理的部分外交權(quán)可能轉(zhuǎn)移到國(guó)家主席手里，這就涉及政體內(nèi)部基本板塊之間的關(guān)系調(diào)整。

三、設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)：涉及政體變化，需要修憲

（一）設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)涉及政體的變化

2016年12月25日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過了在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的決定，“監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督”。19此決定是根據(jù)2016 年11 月7 日中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》形成的。監(jiān)察委員會(huì)既然與“一府兩院”一樣，由本級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督，就說(shuō)明它具有與“一府兩院”同等的地位，即在人民代表大會(huì)制度內(nèi)部新添加了一個(gè)系統(tǒng)，屬于政體內(nèi)部非基本板塊的增加。

監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立是1954年《憲法》以來(lái)國(guó)家政體的又一次大調(diào)整，1975年《憲法》雖然取消了國(guó)家主席，1982年《憲法》又予以恢復(fù)，是國(guó)家政體的大動(dòng)作，但國(guó)家主席僅在中央機(jī)構(gòu)中設(shè)置，不影響地方各級(jí)機(jī)構(gòu)的調(diào)整；檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)雖涉及中央到地方的各個(gè)層級(jí)，但有1954年《憲法》的底子，其后是在這一基礎(chǔ)上或架空，或重建，而不是完全創(chuàng)新一個(gè)系統(tǒng)。而設(shè)立由上到下、與“一府兩院”平行的監(jiān)察委員會(huì)體制，是中華人民共和國(guó)建國(guó)以來(lái)沒有過的，20在1949年建立的政權(quán)機(jī)構(gòu)中，雖然有監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置，但卻是隸屬于政務(wù)院的，當(dāng)時(shí)的《中央人民政府組織法》第18條規(guī)定：“政務(wù)院設(shè)政治法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、文化教育委員會(huì)、人民監(jiān)察委員會(huì)”和“各部、會(huì)、院、署、行”。這不是簡(jiǎn)單地把政府內(nèi)部的監(jiān)察部門升格到地位與政府平行的問題，而是在一定意義上改變了國(guó)家的權(quán)力體制。在人民代表大會(huì)制度的設(shè)計(jì)中，“‘一府兩院’如同‘兄弟’三人，人民代表大會(huì)如同一位‘家長(zhǎng)’，‘家長(zhǎng)’要管住‘兄弟’三人，必須讓三‘兄弟’彼此制約平衡，這可以說(shuō)是中國(guó)幾千年傳統(tǒng)政治文化特點(diǎn)的延續(xù)，也是權(quán)力運(yùn)行一個(gè)基本的‘統(tǒng)治術(shù)’”，而監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立多少打破了這一格局，“人民代表大會(huì)之下就有了四個(gè)‘兄弟’，權(quán)力運(yùn)行的基本規(guī)律是，三個(gè)機(jī)關(guān)通過互為犄角、互相制約容易達(dá)到一種平衡，但四個(gè)機(jī)關(guān)要互相制約，就存在很大的復(fù)雜性和困難了”。21劉松山：《對(duì)推進(jìn)監(jiān)察體制改革的一些建議》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第2期。

監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立不僅在人民代表大會(huì)制度內(nèi)新增加了一個(gè)板塊，而且這一板塊還很大很強(qiáng)。從全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)來(lái)看，其享有的職權(quán)包括監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)，其調(diào)查的手段包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施，其監(jiān)察的對(duì)象包括所有行使公權(quán)力的公職人員（全覆蓋），22據(jù)監(jiān)察部副部長(zhǎng)肖培披露，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象主要包括六大類人員：國(guó)家公務(wù)員法所規(guī)定的國(guó)家公職人員；由法律授權(quán)或者由政府委托來(lái)行使公共事務(wù)職權(quán)的公務(wù)人員；國(guó)有企業(yè)的管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員；群眾、自治組織中的管理人員；其他依法行使公共職務(wù)的人員。參見《國(guó)家監(jiān)察委監(jiān)察對(duì)象首次明確 主要包括六大類人員》，載中紀(jì)委網(wǎng)站，2017年1月9日訪問。如此強(qiáng)勢(shì)的權(quán)力，使局部性改變的力度更為突出。監(jiān)察委員會(huì)表面上“與‘一府兩院’平行，實(shí)際地位和重要性甚至?xí)h(yuǎn)超‘一府兩院’”“幾乎可以用‘包打天下’一詞來(lái)形容”，23劉松山：《對(duì)推進(jìn)監(jiān)察體制改革的一些建議》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第2期。那么監(jiān)察委員會(huì)在“四兄弟”中是否會(huì)躋身“老大”？在“長(zhǎng)兄如父”的傳統(tǒng)文化中，是否可能帶來(lái)對(duì)人民代表大會(huì)制度基本格局的改變？這些問題不能不引起人們的關(guān)注和思考。

（二）設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)涉及的修憲形式和程序

設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)涉及國(guó)家政體的變化，因此僅僅通過修改法律是不夠的。24對(duì)于改革國(guó)家監(jiān)察體制，馬懷德教授曾認(rèn)為“修法”即可，童之偉、秦前紅、葉海波等許多學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“修憲”。詳見葉海波：《國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法約束》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第3期。筆者贊同“修憲”的主張。如果在人大系統(tǒng)內(nèi)部新增一個(gè)監(jiān)察委員會(huì)，那么修改人大組織法即可；如果在政府內(nèi)部撤銷監(jiān)察部，修改國(guó)務(wù)院組織法即可，甚至組織法都不必修改，因?yàn)檫@些都只涉及國(guó)家二級(jí)機(jī)構(gòu)的變化。而監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立卻是國(guó)家一級(jí)機(jī)構(gòu)的增加，政體內(nèi)部因此而發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變動(dòng)，這必須啟動(dòng)修憲機(jī)制（憲法解釋也難以擔(dān)此重任）。

1.關(guān)于修憲的形式。修憲的形式大體有兩種：一是全面修憲；二是局部修憲（修正案）。涉及政體的改變應(yīng)當(dāng)修憲，但應(yīng)采用哪種形式修憲？是否必須全面修憲？筆者認(rèn)為政體的變化與全面修憲之間沒有必然聯(lián)系。

對(duì)憲法做全面修正還是部分修正，主要不在于修憲內(nèi)容是否涉及國(guó)家政體，而在于修改的內(nèi)容是否具有全局性、根本性。如果涉及憲法序言、總綱、公民權(quán)利、國(guó)家機(jī)構(gòu)各章節(jié)的修改，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化各領(lǐng)域基本國(guó)策的變動(dòng)，且條目眾多，就應(yīng)當(dāng)全面修憲。從我國(guó)1954年《憲法》之后的歷次修憲來(lái)看，雖然涉及政體板塊的增減都采用了全面修憲的方式（1975年《憲法》取消國(guó)家主席的建制、1978年《憲法》恢復(fù)檢察機(jī)關(guān)的機(jī)能、1982年《憲法》增設(shè)國(guó)家主席和中央軍事委員會(huì)），但這幾次修憲都不僅是政體板塊的變動(dòng)，而是因整個(gè)國(guó)家的政治形勢(shì)發(fā)生了極大的變化，為此對(duì)憲法的指導(dǎo)思想、國(guó)家的基本任務(wù)都做了較為明顯的修正。如1975年《憲法》對(duì)1954年《憲法》的基本精神作了重大修改，把“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下的繼續(xù)革命”理論確立為指導(dǎo)思想，國(guó)家的基本任務(wù)是“開展階級(jí)斗爭(zhēng)、生產(chǎn)斗爭(zhēng)和科學(xué)實(shí)驗(yàn)三大革命運(yùn)動(dòng)”；1978年《憲法》確立的指導(dǎo)思想是“永遠(yuǎn)高舉和堅(jiān)決捍衛(wèi)毛主席的偉大旗幟”“把無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命事業(yè)進(jìn)行到底”，國(guó)家的總?cè)蝿?wù)是“堅(jiān)持無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下的繼續(xù)革命，開展階級(jí)斗爭(zhēng)、生產(chǎn)斗爭(zhēng)和科學(xué)實(shí)驗(yàn)三大革命運(yùn)動(dòng)，在本世紀(jì)內(nèi)把我國(guó)建設(shè)成為農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化的偉大的社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)”；1982年《憲法》的指導(dǎo)思想是“四項(xiàng)基本原則”，國(guó)家的根本任務(wù)是“集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”。相形之下，目前中國(guó)社會(huì)還沒有到一個(gè)新的歷史拐點(diǎn)，現(xiàn)在需要的是繼續(xù)高舉三十多年來(lái)改革開放的旗幟而不是改旗易幟，1982年《憲法》的指導(dǎo)思想及其確立的國(guó)家根本任務(wù)都還沒有過時(shí)，因此目前沒有必要對(duì)憲法做全面修正。

即使修憲涉及多個(gè)領(lǐng)域，但如果修改的條文有限，且不是基本規(guī)范的修改，一般也宜采用修正案的形式。例如我國(guó)2004年通過了14條憲法修正案，其中涉及序言的有2條，涉及總綱的有4條，涉及公民權(quán)利的有1條，25其中“總綱”中的3條（第20、22、23條）都與公民權(quán)利有關(guān)，所以也有人認(rèn)為這次修憲涉及公民權(quán)利的有4條。涉及國(guó)家機(jī)構(gòu)的有6條，涉及國(guó)旗、國(guó)徽、首都的有1條。這次修改的條文數(shù)量不算多，且基本沒有觸及根本條款的改變，所以采用修正案的形式是適宜的。

那么，對(duì)國(guó)家政體如此重要的領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整，是否必須全面修憲呢？從歷史上看，全面修憲時(shí)往往涉及政體基本板塊的變化以及權(quán)力體制多方面的修改，例如1975年《憲法》不僅取消了國(guó)家主席的建制，而且改變了地方政權(quán)的模式；1982年《憲法》不僅恢復(fù)設(shè)立了國(guó)家主席，新增加了中央軍事委員會(huì)，而且擴(kuò)大了全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)，加強(qiáng)了常委會(huì)的組織建設(shè)和對(duì)日常工作的領(lǐng)導(dǎo)，在人大內(nèi)部設(shè)立了若干專門委員會(huì)，在國(guó)務(wù)院及其所有行政機(jī)關(guān)實(shí)行了首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，等等。1982年《憲法》確立的這種國(guó)家權(quán)力框架目前雖有改進(jìn)的空間，但基本板塊尚無(wú)須變動(dòng)（即使需要變動(dòng)，目前變動(dòng)的條件也還不成熟），僅僅就監(jiān)察委員會(huì)（非基本板塊）的設(shè)立而全面修憲，沒有先例，也不符合修憲的一般規(guī)律。因此，如果只涉及修改憲法的某一個(gè)領(lǐng)域，一般宜采用局部修憲的方式而不必全面修憲，即便是涉及修改國(guó)家政體的領(lǐng)域也是如此。例如，1990年3月14日蘇聯(lián)第三次（非常）人民代表大會(huì)通過憲法修正案，即《關(guān)于設(shè)立蘇聯(lián)總統(tǒng)職位和蘇聯(lián)憲法（基本法）修改補(bǔ)充法》，增加了有關(guān)總統(tǒng)制的內(nèi)容，規(guī)定設(shè)立蘇聯(lián)總統(tǒng)職位，總統(tǒng)為蘇聯(lián)國(guó)家元首，在國(guó)內(nèi)外代表蘇聯(lián)；26《蘇聯(lián)憲法1990年3月修正案》，載http://xuewen.cnki.net/R2006051450001297.html，2017年7月1日訪問。戈?duì)柊蛦谭蛟谠摯螘?huì)議上當(dāng)選為蘇聯(lián)首任總統(tǒng)，也是歷史上唯一的一位蘇聯(lián)總統(tǒng)。在美國(guó)，違憲審查制度的確立甚至是通過判例創(chuàng)設(shè)的。27應(yīng)當(dāng)指出的是，美國(guó)體制有其特殊性，如憲法解釋制度極其發(fā)達(dá)，憲法修改機(jī)制很少啟動(dòng)，且屬于英美法系的判例法制度，對(duì)此我們不可盲目借鑒?？梢?，對(duì)政體做某些局部改變未必需要全面修憲，全面修憲還是部分修憲，不能以政體變化與否為唯一標(biāo)準(zhǔn)，而是應(yīng)當(dāng)做綜合考量。

也就是說(shuō)，是否需要全面修憲，不僅要考慮憲法內(nèi)容修改的必要性，還要考慮其可行性，全面修憲前往往需要社會(huì)達(dá)成基本共識(shí)。1982年《憲法》修改前的幾年時(shí)間里，否定“文革”、要求發(fā)揚(yáng)民主、健全法制、完善人大制度、加速改革的呼聲成為當(dāng)時(shí)社會(huì)的主流聲音。1978年在全國(guó)開展的“真理標(biāo)準(zhǔn)問題大討論”被后人譽(yù)為一場(chǎng)“思想解放運(yùn)動(dòng)”，在當(dāng)時(shí)形成了官方主導(dǎo)、民間響應(yīng)的強(qiáng)大社會(huì)輿論，為后來(lái)通過修憲加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力中的民主法制內(nèi)容、完善國(guó)家機(jī)構(gòu)的制約機(jī)制做了理論上和思想上的鋪墊，使后來(lái)的修憲有了良好的社會(huì)基礎(chǔ)。而目前這種社會(huì)共識(shí)還遠(yuǎn)不具備——如今社會(huì)各種極端化情緒和多種分歧仍然存在，在這種社會(huì)背景下，國(guó)家應(yīng)盡量緩和沖突，穩(wěn)定人心，此時(shí)國(guó)家權(quán)力體制宜靜不宜動(dòng)，宜小動(dòng)不宜大動(dòng)（不折騰）。憲法乃國(guó)之重典，牽一發(fā)而動(dòng)全身，尤其是全面修憲程序的啟動(dòng)，務(wù)必謹(jǐn)慎穩(wěn)妥；即使需要修憲，也宜采用修正案的方式進(jìn)行。

2.關(guān)于修憲的程序。修憲不僅要符合憲法明文規(guī)定的程序，28現(xiàn)行《憲法》第64條規(guī)定：“憲法的修改，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者五分之一以上的全國(guó)人民代表大會(huì)代表提議，并由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過。法律和其他議案由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的過半數(shù)通過?！倍覒?yīng)遵循以往的、被實(shí)踐證明較好的先例。在三十多年的修憲經(jīng)歷中，全國(guó)人大常委會(huì)在正式提出修憲之前，執(zhí)政黨往往要組織一定規(guī)模的討論，之后才形成憲法修正案草案（建議），并向社會(huì)公布。29如1993年2月16 日《人民日?qǐng)?bào)》等首都主要報(bào)紙發(fā)表了《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》，3月19 日《人民日?qǐng)?bào)》《光明日?qǐng)?bào)》等又發(fā)表了中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的3點(diǎn)補(bǔ)充建議；1999年1月31日《人民日?qǐng)?bào)》頭版刊登了《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》；2003年12月23日有關(guān)報(bào)刊也刊登了《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》。在黨的修憲建議形成的過程中，總是要在黨內(nèi)和有關(guān)民主黨派以及專家學(xué)者中分別征求意見，如1999年修憲前，“修憲領(lǐng)導(dǎo)小組先將初步意見于1998年12月8日分發(fā)給中央各部門、各黨派、人民團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、各地方省、區(qū)、市黨委征詢意見。1998 年12月21日，江澤民總書記在北京召開了黨外人士座談會(huì)，聽取各黨派領(lǐng)導(dǎo)人和無(wú)黨派代表人士的意見。修憲小組并于12月22日和24日召開了法學(xué)家座談會(huì)、經(jīng)濟(jì)學(xué)家座談會(huì)”。2004年的修憲“歷時(shí)一載”，“2003年4月初，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)中共中央發(fā)出的通知，認(rèn)真討論修憲，積極提出建議；5月下旬，以吳邦國(guó)為組長(zhǎng)的中央修憲小組先后在上海、四川、北京等地舉行了多次座談會(huì)，聽取中央以及地方有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)人、部分大型企業(yè)的負(fù)責(zé)人、部分法學(xué)家以及經(jīng)濟(jì)學(xué)家們關(guān)于憲法修改的意見；8月中旬，中央再一次發(fā)出通知，在黨內(nèi)更大的范圍內(nèi)征求憲法修改的意見；8月28日，中共中央總書記胡錦濤召開并主持座談會(huì)，向各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無(wú)黨派人士的代表征求意見；9月12日，修憲小組負(fù)責(zé)人召集部分理論工作者、法學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家進(jìn)行座談，聽取意見；10月中旬，在黨的第十六屆三中全會(huì)會(huì)議期間，全體中央委員認(rèn)真討論了《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議（討論稿）》?！蓖?，第530—535、538—539、548頁(yè)。從歷史上看，凡是修憲過程中討論范圍較廣、時(shí)間較長(zhǎng)的，修憲質(zhì)量往往較好，反之則效果較差或很差。例如1982年《憲法》修正經(jīng)歷了兩年零兩個(gè)月，修憲時(shí)向全社會(huì)公布憲法草案，進(jìn)行了4個(gè)月的全民討論，有的省參加討論的人數(shù)占成年人的80%，有的占90%，“全民討論的規(guī)模之大、參加人數(shù)之多、影響之廣，足以表明全國(guó)工人、農(nóng)民、知識(shí)分子和其他各界人士管理國(guó)家事務(wù)的政治熱情的高漲”，收到了較好的效果。30彭真：《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》，載全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳編：《中華人民共和國(guó)第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議文件》，人民出版社1983年版。相形之下，1975年全面修憲時(shí)，修憲工作以及通過這部憲法的四屆人大對(duì)外都是保密的，沒有真正的討論，基本上是表態(tài)性的擁護(hù)、唱贊歌，而這部憲法也已被實(shí)踐證明有重大缺陷，從指導(dǎo)思想到政體設(shè)計(jì)都有明顯弊端，僅僅3年后就被全面修正。1978年全面修憲時(shí)征求意見的范圍也很有限，更沒有進(jìn)行全民討論，“憲法修改委員會(huì)于1977年11月上旬，召開了由北京市各方面代表人物參加的座談會(huì)，征詢大家對(duì)修改憲法的意見和建議，在此基礎(chǔ)上起草出了憲法修改草案的初稿，于1978年2月中旬將其送發(fā)各省、自治區(qū)、各大軍區(qū)、省軍區(qū)進(jìn)行討論?！?1王廣輝：《中國(guó)修改憲法問題之研究》，載《憲政論叢》（第3卷），法律出版社2003年版，第281頁(yè)。實(shí)踐證明1978年《憲法》也存在許多重大瑕疵。筆者認(rèn)為，“全民討論”是我國(guó)的一個(gè)好傳統(tǒng)（1954年《憲法》制定時(shí)也進(jìn)行過全民討論），32同注4，第148—149頁(yè)。雖然這種全民討論不具備全民公決的法律效力，但有利于實(shí)現(xiàn)修憲程序的公開化、民主化，有利于調(diào)動(dòng)廣大公民參與民主政治的積極性。如果將修憲討論僅僅限制在部分公民的范圍內(nèi)，只在黨內(nèi)高級(jí)干部中征求意見，只是有選擇地召集部分黨外人士和專家學(xué)者開座談會(huì)，憲法討論成為有級(jí)別、有地位的公民的特權(quán)，成為部分公民的表態(tài)場(chǎng)所，這樣的修憲恐怕經(jīng)不起歷史的檢驗(yàn)。因此，“全民討論”作為具有中國(guó)特色的修憲程序應(yīng)該繼承發(fā)揚(yáng)下來(lái)，從先例到慣例，當(dāng)條件成熟時(shí)再由憲法性法律加以明確規(guī)定。

如果需要在我國(guó)政體中增設(shè)監(jiān)察委員會(huì)，必須啟動(dòng)修憲機(jī)制，同時(shí)希望能夠再次向全社會(huì)公布憲法修正案草案的內(nèi)容，啟動(dòng)全民討論程序，不僅在政府官員和專家學(xué)者中進(jìn)行討論，而且要有普通民眾參與，尤其要有利害相關(guān)人的發(fā)言，如人大、紀(jì)委、監(jiān)察部、檢察院、法院、律協(xié)，等等。在目前關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的討論中，很少聽到檢察院發(fā)聲，很少聽到律師的意見，這是需要加以改進(jìn)的。

（三）通過修憲設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)汲取歷次修憲的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

我國(guó)1954年《憲法》之后的歷次修憲有經(jīng)驗(yàn)也有教訓(xùn)，值得我們認(rèn)真總結(jié)，嚴(yán)肅反思。

第一，時(shí)間上不可操之過急。治大國(guó)若烹小鮮，政體的變化涉及國(guó)家權(quán)力制度的改變，應(yīng)謹(jǐn)慎從事，充分醞釀。憲法是國(guó)家的根本大法，在條件不成熟時(shí)應(yīng)盡量不改，“可改可不改的不改”一直是我國(guó)三十多年來(lái)的修憲原則，331988年修憲時(shí)當(dāng)時(shí)的總書記就提出“限于修改必須修改的條款”；1993年確定的憲法修改原則是“可改可不改的不改，不作全面修改”；1999年修憲的原則之一同樣是，非改不可的才改，可改可不改的不作修改。蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2004年版，第79、83、89頁(yè)。2004年修憲時(shí)當(dāng)時(shí)的委員長(zhǎng)提出“對(duì)實(shí)踐證明是成熟的、需要用憲法規(guī)范的、非改不可的進(jìn)行修改”。王兆國(guó)：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)憲法修正案（草案）〉的說(shuō)明》，載《憲法和憲法修正案輔導(dǎo)讀本》，中國(guó)法制出版社2004年版，第82頁(yè)。“1982年修改憲法時(shí)，按照黨中央事先的設(shè)想要求，是準(zhǔn)備1981年的五屆全國(guó)人大四次會(huì)議就通過憲法修改草案的，但在討論過程中因?yàn)榉制绾艽?，?zhǔn)備不充分，最終推遲到1982年的五屆全國(guó)人大五次會(huì)議審議通過”34同注21。。改革的時(shí)間表和路線圖固然是人制定的，但人也要尊重社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，不宜滲透太多的主觀意志，這方面我們有過許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。習(xí)近平總書記2017年1月在十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“要積極穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好政策把握和工作銜接”，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革既要積極，也要穩(wěn)妥?！皯椃ǖ男薷?、國(guó)家監(jiān)察法的制定，客觀上需要醞釀的時(shí)間，需要一個(gè)探索實(shí)踐和各方面形成共識(shí)的過程。否則，立法就缺乏堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。”35同注21。在我國(guó)，修憲涉及的國(guó)家重大方針政策往往是先經(jīng)過黨內(nèi)高層討論，再向民主黨派征求意見，再逐級(jí)、逐步向基層、向群眾公開，這樣的程序已經(jīng)實(shí)踐了幾十年，那么，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立是否也應(yīng)遵循這一程序？全黨（尤其是黨的中高層）是否對(duì)此經(jīng)過了充分的討論，有了足夠的思想準(zhǔn)備？362014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》從七個(gè)方面“對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的若干重大問題”作出了明確決定，其中第二個(gè)方面是“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施”，包括：(一)健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，(二)完善立法體制，(三)深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，(四)加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。在反腐敗的問題上，四中全會(huì)的提法是，“加快推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，堅(jiān)決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象。完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度，把賄賂犯罪對(duì)象由財(cái)物擴(kuò)大為財(cái)物和其他財(cái)產(chǎn)性利益”。其中并沒有提及監(jiān)察委員會(huì)的建立及其體制改革。四中全會(huì)兩年后的2016年11月7日中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在3省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，指出“國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)”。這是否可以理解為設(shè)置監(jiān)察委員會(huì)作為四中全會(huì)沒有列入的改革計(jì)劃，是黨中央根據(jù)形勢(shì)的新發(fā)展而對(duì)四中全會(huì)《決定》作出的補(bǔ)充決定？2018年在全國(guó)上下全面建立監(jiān)察委員會(huì)制度的時(shí)機(jī)是否成熟？是否應(yīng)該給試點(diǎn)實(shí)踐更多的時(shí)間以完善制度？歷史證明，國(guó)家權(quán)力體制的變化可能帶有一定的風(fēng)險(xiǎn)，宜各方面反復(fù)協(xié)商，從長(zhǎng)計(jì)議，形成基本共識(shí)后再有序推行，欲速則不達(dá)。

第二，在相關(guān)討論中要允許有不同聲音。在修憲過程中的爭(zhēng)執(zhí)、商議、討論、交鋒，最后基本達(dá)成共識(shí)，是最有民主政治色彩的行為，也是修憲質(zhì)量的重要保障。彭真委員長(zhǎng)曾強(qiáng)調(diào)要“‘八面樹敵’，通過聽取不同意見縝密考慮立法的必要性、可行性以及面臨的問題困難?，F(xiàn)在，對(duì)監(jiān)察體制改革的討論，各種報(bào)道給人的感覺是，積極贊成的意見是‘一邊倒’的。有沒有反對(duì)的意見，反對(duì)的理由是什么？在目前公開的報(bào)道中似乎很罕見，但無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐中都是有的，一些私下的討論中甚至有不少質(zhì)疑。這是一個(gè)特別值得重視的問題，為了保證重大改革的正確性，應(yīng)當(dāng)允許和鼓勵(lì)公開討論，包括公開提出不同的意見”。37同注21。1975年《憲法》對(duì)政體的修正及其修憲過程中對(duì)不同意見的打壓，留給我們極為慘痛的教訓(xùn)：不能以個(gè)人的意志隨意改變國(guó)家政體的結(jié)構(gòu)，不能用簡(jiǎn)單生硬的方式把領(lǐng)導(dǎo)意志強(qiáng)加于社會(huì)，不能把修憲中的不同意見上綱上線地視為反黨反社會(huì)主義的陰謀，扣上種種帽子加以清洗。壓制不同聲音的結(jié)果是權(quán)力的一意孤行，這既有損領(lǐng)導(dǎo)人的威信和地位，更有損憲法的權(quán)威。

第三，有關(guān)制度的理論探討要盡量深入。監(jiān)察委員會(huì)體制的建立是現(xiàn)行憲法實(shí)施以來(lái)對(duì)國(guó)家政體做出的重大修改，對(duì)于如此重大的突破性改制，應(yīng)該有較為充分的理論支持做保障，而這樣的理論探討目前還是很不夠的。例如，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象是否應(yīng)該包括人大代表？在人民代表大會(huì)制下，這是否構(gòu)成對(duì)人大地位的威脅？在許多國(guó)家，“議員的職權(quán)行為享有絕對(duì)豁免權(quán)”，絕大多數(shù)國(guó)家的監(jiān)察專員對(duì)立法行為“都未曾涉獵”，即便是立法機(jī)關(guān)的行政行為“一般也未列入監(jiān)察專員的管轄范圍”。有的國(guó)家（如丹麥）的監(jiān)察專員雖有權(quán)監(jiān)察國(guó)會(huì)議員的除關(guān)于法案的活動(dòng)以外的其他活動(dòng)，但他們只有建議權(quán)（包括譴責(zé)性的警告，補(bǔ)救、改進(jìn)性的建議），如果監(jiān)察對(duì)象拒絕接受，監(jiān)察專員則需申請(qǐng)法院進(jìn)行裁決。38詳見沈躍東：《憲法上的監(jiān)察專員研究》，法律出版社2014年版，第167—183、185頁(yè)?！爸袊?guó)人大除了其特殊的憲制地位，還必須遵循近代以來(lái)代議自治原理，通行的包括規(guī)則自治，機(jī)構(gòu)人員自治、紀(jì)律懲戒自治?！绻采w可以監(jiān)督人大代表，人大代表的言論保障權(quán)、人身特殊保護(hù)權(quán)怎么去實(shí)現(xiàn)？”同時(shí)，“中國(guó)的人大代表絕大多數(shù)是兼職人大代表，如果不許監(jiān)督人大代表，就意味著那些具有黨政職務(wù)的人不能納入國(guó)監(jiān)委覆蓋范圍。那么上述理論是否要做一個(gè)修正，即不許監(jiān)督開會(huì)期間的人大代表？”監(jiān)察委員會(huì)是否只“可以監(jiān)督個(gè)人不能監(jiān)督機(jī)關(guān)；可以監(jiān)督人大的工作人員（宣傳處、政研室、辦公廳等工作人員），不能監(jiān)督人大代表”？39秦前紅：《國(guó)家監(jiān)察體制改革的邏輯與限度》，載澎湃新聞:http://itm.btime.com/07dcsifk2ndn3h31066t7819pbs，2017年5月17日訪問。此外，是否“把村長(zhǎng)、村干部都要納入全覆蓋的范圍？如何覆蓋基層民主自治？如果覆蓋后，自治空間如何保持”？還有，對(duì)司法機(jī)構(gòu)的人員怎么監(jiān)察？“現(xiàn)在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的‘監(jiān)察院’僅僅是對(duì)司法人員的違紀(jì)、傷風(fēng)敗俗進(jìn)行糾舉，對(duì)獨(dú)立司法權(quán)是不可質(zhì)疑的，我們現(xiàn)在國(guó)監(jiān)委改革中是不是也考慮了獨(dú)立司法問題。”40同上注。對(duì)檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)及其工作人員的違法違紀(jì)問題，由各級(jí)人大成立專門委員會(huì)進(jìn)行查處是否更符合我國(guó)人民代表大會(huì)制度的性質(zhì)和特征？

監(jiān)察委員會(huì)與黨的關(guān)系也是一個(gè)十分重要的問題。一方面官方反復(fù)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的根本保證，必須以黨的領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)和前提，這是不可動(dòng)搖的，是改革的政治基礎(chǔ)；另一方面又賦權(quán)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)黨的專門機(jī)關(guān)的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，“各級(jí)黨的機(jī)關(guān)就是由黨員公職人員組成的，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)其所有公職人員都可以進(jìn)行監(jiān)察，實(shí)際就意味著它可以對(duì)整個(gè)黨的機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)察”。這是否“將黨的機(jī)關(guān)置于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)之下了”？全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)三省市的授權(quán)決定中授予監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)監(jiān)督檢查公職人員“依法履職”情況，這個(gè)“法”是否包括憲法？如果包括憲法，是不是意味著監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)對(duì)所有國(guó)家公職人員、黨組織及其成員的違憲行為進(jìn)行監(jiān)督檢查？比如，一個(gè)黨委組織部長(zhǎng)、宣傳部長(zhǎng)、專職黨委常委、專職省委或市委副書記、省委或市委書記作出了違憲的行為，監(jiān)察委員會(huì)能不能進(jìn)行監(jiān)督檢查？與此相關(guān)聯(lián)的是，一級(jí)黨委及其部門的行為違憲了，監(jiān)察委員會(huì)能不能監(jiān)督檢查？41同注21。……這些重大問題都還需要在理論上做深入研究，一些似是而非的問題需要加以澄清，否則將可能直接影響到體制改革的進(jìn)程甚至成敗。

第四，試點(diǎn)要盡可能充分。過去歷次修憲都未曾有過試點(diǎn)，但立法試驗(yàn)多次在廣東等地推行過。設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)先試點(diǎn)，再鋪開，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國(guó)推開積累經(jīng)驗(yàn)，這反映了中央在設(shè)置監(jiān)察委員會(huì)的問題上持謹(jǐn)慎態(tài)度。正是由于“全面立法的條件不成熟，情況看不清楚”，所以才“在局部試點(diǎn)探索”，但“從現(xiàn)在的實(shí)踐看，一些試點(diǎn)地方包括未試點(diǎn)的地方對(duì)于設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)后出現(xiàn)的問題，實(shí)際是存在不少疑惑的”。對(duì)此“能否找出妥善解決的辦法？恐怕都有待檢驗(yàn)”。42同注21。如對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)的12項(xiàng)調(diào)查措施，只有山西各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部試行過，北京只試行過11項(xiàng)（沒有實(shí)行過“勘驗(yàn)檢查”），浙江還有3項(xiàng)措施未曾啟用。43北京探索了除“勘驗(yàn)檢查”之外的11項(xiàng)；山西各級(jí)監(jiān)委則堅(jiān)持應(yīng)試全試，其中搜查10人次，勘驗(yàn)檢查2人次，留置9人次；浙江省監(jiān)委試點(diǎn)了包括留置在內(nèi)9項(xiàng)調(diào)查措施?！毒x浙試點(diǎn)監(jiān)察官制度》，載《新京報(bào)》2017年6月15日。又如在監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上，北京市紀(jì)委、監(jiān)委設(shè)立了17個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查各8個(gè)室（即8∶8）；而山西省紀(jì)委、監(jiān)委共設(shè)10個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室，其中1—8室為執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門，9—10室為執(zhí)紀(jì)審查部門（即8∶2）；浙江省紀(jì)委、監(jiān)委共設(shè)13個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室，其中7個(gè)為執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門，6個(gè)為執(zhí)紀(jì)審查部門（即7∶6）。44同注43。三地為什么會(huì)有這種差別？這種差別是怎么形成的？其依據(jù)是什么？它們對(duì)今后各地全面鋪開各有什么示范意義？……人們似乎有理由擔(dān)心，在有限時(shí)間內(nèi)進(jìn)行的三地試點(diǎn)，即使成功恐怕也很難完全適用于中央以及東西南北中各地方。

至于留置權(quán)更是備受爭(zhēng)議，它“是整個(gè)國(guó)監(jiān)委改革里最拉鋸、也是社會(huì)最聚焦”的問題。開始僅僅是憲法與行政法學(xué)者在爭(zhēng)辯，后來(lái)其他很多部門法學(xué)者也加入論辯，“現(xiàn)在已經(jīng)打成一團(tuán)了”。45同注39。如此重要的一項(xiàng)權(quán)力在三地試點(diǎn)中積累的經(jīng)驗(yàn)還十分有限。如在“要盡快辦理幾件留置案件”的指令下，北京市截至2017年6月，對(duì)9個(gè)案件的9名涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)的公職人員采取了留置措施，其中僅有1名涉嫌挪用公款罪的涉案人員被移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴，“銜接非常順暢”。46《北京開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作紀(jì)實(shí)（下）》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2017年6月2日?！侗本╅_展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作紀(jì)實(shí)（上）》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2017年6月1日。但如果只有“銜接非常順暢”的例子，沒有“銜接不順暢”的例子，那么對(duì)于試點(diǎn)來(lái)說(shuō)，其意義就是有限的。因?yàn)槌晒Φ姆独倘皇墙?jīng)驗(yàn)，但試點(diǎn)更需要通過“試”來(lái)發(fā)現(xiàn)漏洞，而在不順暢的例子中才更能夠“發(fā)現(xiàn)紀(jì)法銜接、紀(jì)委與檢察院工作銜接中存在的問題”，才能夠“通過解決這些問題為改革提供實(shí)踐依據(jù)和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)”。47《北京開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作紀(jì)實(shí)（上）》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2017年6月1日。在山西監(jiān)察委員會(huì)的轉(zhuǎn)隸組建過程中，也是“沒有發(fā)生一例負(fù)面事件?！睋?jù)報(bào)道，“截至3月30日，山西檢察系統(tǒng)反貪、反瀆及職務(wù)犯罪預(yù)防三部門共劃轉(zhuǎn)編制2224個(gè)，實(shí)際轉(zhuǎn)隸1884人，沒有發(fā)生一例負(fù)面事件?！薄赌贸龈哔|(zhì)量試點(diǎn)“樣品”——山西開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作紀(jì)實(shí)（上、下）》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2017年6月9日。在山西留置第一案（郭海案）中，監(jiān)察委員會(huì)“嚴(yán)格維護(hù)被留置人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和申辯權(quán)等合法權(quán)益，專門為郭海制訂了合理的日常起居計(jì)劃，嚴(yán)格按計(jì)劃進(jìn)行調(diào)查和訊問，充分保障了郭海的飲食和必需的休息時(shí)間”。48同上注。這種專門為當(dāng)事人制定的“日常起居計(jì)劃”是否只適用于第一案？作為試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)將來(lái)是否有普遍的適用性？?jī)H僅靠監(jiān)察委員會(huì)自覺地維護(hù)被留置人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和申辯權(quán)等合法權(quán)益是否靠得?。柯蓭煘槭裁床荒芙槿耄蓭熗ǔ１徽J(rèn)為是保護(hù)當(dāng)事人更有效的途徑）？49有學(xué)者建議：“可設(shè)立留置期間經(jīng)辦案部門批準(zhǔn)容許律師介入的律師會(huì)見制度，實(shí)現(xiàn)突破案件和保障權(quán)利的平衡，體現(xiàn)現(xiàn)代法治的衡平原則。同時(shí)，可探索職務(wù)犯罪留置案件公開聽證制度，增強(qiáng)留置措施使用的透明度，通過增強(qiáng)外部監(jiān)督，提高監(jiān)委辦案的公信力?！眳墙ㄐ郏骸侗本┦桌糁冒讣姆ɡ碓u(píng)析》，載中國(guó)廉政法制研究會(huì)反腐敗司法研究中心：“中國(guó)反腐”微信公號(hào)，2017年6月26日。此外，北京“對(duì)留置措施的使用和解除，都是由區(qū)委書記楊斌審批的。在留置調(diào)查期間，他也多次聽取情況匯報(bào)”。50同注47。在浙江首例留置案例中，《立案審批表》同樣“擺在了區(qū)委書記陳瑾的案頭，等待她的簽批”。51同注43。這是否是一個(gè)將來(lái)要全面鋪開的留置模式？即所有留置都需要當(dāng)?shù)攸h委書記親自審批？這種書記“一把手”直接插手個(gè)案的模式已經(jīng)被歷史證明弊大于利，還需要試點(diǎn)來(lái)檢驗(yàn)其可行性嗎？52在這一點(diǎn)上，《山西省紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)審查措施使用規(guī)范》的規(guī)定有明顯不同：山西省監(jiān)委確需采取留置措施的，應(yīng)提交省監(jiān)委執(zhí)紀(jì)審查“專題會(huì)議”研究決定。同注43?！氨本┦惺桌糁冒讣拇胧┑氖褂玫浇獬加蓞^(qū)委書記審查批準(zhǔn)。這一情節(jié)受到法律實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)理論界的廣泛質(zhì)疑。大多認(rèn)為留置措施的使用和解除，是職能部門的法定職責(zé)，由黨委書記審查批準(zhǔn)實(shí)屬越俎代庖。同時(shí)，也降低了監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。”“如果這種情形常態(tài)化，一個(gè)小小的職務(wù)犯罪案件留置措施的使用，都要經(jīng)黨委一把手審批，這不僅是要把人累死的問題，而且是導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)職能和執(zhí)法職能的混淆，背離了職權(quán)法定的法治原則。”同注49。為了解決之前反腐敗過程中力量分散、無(wú)法形成合力的弊端，確實(shí)應(yīng)該集中各項(xiàng)資源，建立統(tǒng)一、權(quán)威、高效的反腐敗機(jī)構(gòu)，但是否要走向另一極端，重演歷史上一再發(fā)生的權(quán)力過于集中又缺乏制約的悲?。?/p>

從目前三地的試點(diǎn)來(lái)看，似乎都是經(jīng)驗(yàn)多，教訓(xùn)少，如處處彰顯各方如何有效“協(xié)調(diào)”，而少有各方如何制衡約束的報(bào)道?！案鞑块T齊抓共管、發(fā)揮合力……在市委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，市人大常委會(huì)保障試點(diǎn)工作依法推進(jìn)，多次召開會(huì)議進(jìn)行研究，確保按時(shí)依法產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)、任命監(jiān)察委員會(huì)組成人員；市委政法委加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，積極指導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)配合做好職能劃轉(zhuǎn)工作，深入開展干部思想政治工作，調(diào)動(dòng)改革積極性，做好與監(jiān)察委員會(huì)的工作銜接；市委組織部以及市編辦、市財(cái)政局等有關(guān)部門主動(dòng)配合，深入研究解決改革涉及的機(jī)構(gòu)編制、干部配備、經(jīng)費(fèi)保障等問題；市檢察院召開全市檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)配合國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作會(huì)議，對(duì)建立案件移送受理銜接機(jī)制、案件審查辦理銜接機(jī)制、線索相互移送機(jī)制等進(jìn)行研究部署?！?3同注47。人民代表大會(huì)制度下的各個(gè)板塊之間應(yīng)當(dāng)有互相制約平衡的作用，而如何監(jiān)督制約強(qiáng)勢(shì)的監(jiān)察權(quán)，目前的試點(diǎn)還是把重心放在其內(nèi)部的自我監(jiān)督上?！翱茖W(xué)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，合理配置部門職能，把監(jiān)察權(quán)力從一開始就關(guān)進(jìn)制度籠子。通過設(shè)置執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查、案件管理、案件審理、干部監(jiān)督等部門，確保內(nèi)部流程運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約與平衡……執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門和執(zhí)紀(jì)審查部門分設(shè)，解決了‘權(quán)力過于集中’這個(gè)關(guān)鍵問題，從制度設(shè)計(jì)上構(gòu)建‘防火墻’，嚴(yán)防‘燈下黑’。”54同注46。而如何加強(qiáng)政體內(nèi)各板塊之間的權(quán)力制衡，在試點(diǎn)中很少提及，如法院是否有權(quán)像香港、新加坡那樣對(duì)廉政公署限制人身自由的權(quán)力進(jìn)行司法審查？監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)怎樣才能保證不干涉法院與檢察院獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)？尤其是怎么落實(shí)人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督和制約？在三地試點(diǎn)中，未見哪一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)向同級(jí)人大報(bào)告工作，更沒有監(jiān)察委員會(huì)接受同級(jí)人大質(zhì)詢的嘗試，也沒有人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的工作進(jìn)行執(zhí)法檢查的報(bào)道。55而繞開當(dāng)?shù)厝舜?、自定?guī)則的現(xiàn)象倒是屢有發(fā)生，如山西省委政法委指導(dǎo)省高院專門制定《職務(wù)犯罪案件證據(jù)收集指引（試行）》，規(guī)范了每一類證據(jù)收集、固定、運(yùn)用、保存的方式和標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)非法證據(jù)庭前會(huì)議排除、留置期限折抵刑期等問題；山西省司法廳制定出臺(tái)了《司法行政機(jī)關(guān)支持配合監(jiān)察委員會(huì)查辦案件工作辦法（試行）》，明確規(guī)定了對(duì)司法鑒定、調(diào)查詢（訊）問在押罪犯等問題。浙江為強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察權(quán)行使全過程的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)重要業(yè)務(wù)的全程留痕，制定出臺(tái)了《關(guān)于對(duì)說(shuō)情、過問實(shí)行記錄、報(bào)告制度》，等等。同注48。對(duì)于外部制約，有的試點(diǎn)地方雖有提及，但并沒有付諸實(shí)踐。如在山西的試點(diǎn)中，有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“對(duì)監(jiān)委移送的案件，如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為案件事實(shí)不清、證據(jù)不足的，可以退回監(jiān)委補(bǔ)充調(diào)查，并擁有決定不起訴的權(quán)力……監(jiān)委對(duì)檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定，也有相關(guān)的復(fù)議程序。”56同注48。但檢察機(jī)關(guān)的退回權(quán)、不起訴權(quán)在實(shí)踐中似乎都還沒有行使過。57至少在媒體報(bào)道和私下傳播中，都未聽聞?dòng)羞^類似例子。

監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)是必要的，“授權(quán)既包括試對(duì)，也包括試錯(cuò)。但現(xiàn)在認(rèn)識(shí)中似乎有一種傾向：將授權(quán)等同于成功，甚至認(rèn)為前面授權(quán)，后面必然是全面立法了，這種把授權(quán)試點(diǎn)與試點(diǎn)成功包括后續(xù)立法等同起來(lái)的看法，是片面和有害的”。試點(diǎn)在“總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，更要發(fā)現(xiàn)問題，如果問題大于和多于經(jīng)驗(yàn)，又找不到更好的解決辦法……就不宜急于全面推開”，全國(guó)人大常委會(huì)的決定“并沒有規(guī)定時(shí)間，更沒有說(shuō)一年或者兩年之內(nèi)必須完成試點(diǎn)”。58同注21。因此，三地試點(diǎn)不到一年就全面鋪開，是否有些倉(cāng)促？59如率先在全國(guó)完成省市縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)轉(zhuǎn)隸組建工作的山西，2017年3月30日在全省11個(gè)市、119個(gè)縣（市、區(qū)）全部成立監(jiān)察委員會(huì)。同注48。率先組建的山西監(jiān)察委員會(huì)2017年4月才開始工作，至2018年3月初召開人大進(jìn)行修憲，時(shí)間不足1年。可否考慮適當(dāng)延長(zhǎng)試點(diǎn)期限、擴(kuò)大試點(diǎn)范圍？那樣或許會(huì)使監(jiān)察體制改革的步子更穩(wěn)，效果更佳。

鑒于以上種種原因，筆者認(rèn)為2018年3月召開全國(guó)人民代表大會(huì)進(jìn)行修憲，在國(guó)家政體中設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的條件還不夠成熟，建議繼續(xù)試點(diǎn)，暫緩修憲。如果非修不可，則宜小修不宜大修，即以修正案的形式，在內(nèi)容上僅增設(shè)監(jiān)察委員會(huì)，不涉及憲法其他內(nèi)容的變動(dòng)。60目前對(duì)2018年可能的修憲，人們的討論僅僅圍繞監(jiān)察委員會(huì)展開，對(duì)憲法其他內(nèi)容的修改幾乎沒有涉及，因而修改的條件更加不具備。至于制定《國(guó)家監(jiān)察法》，應(yīng)在修憲之后才能啟動(dòng)，否則這一法律將從出生起就沒有憲法依據(jù)，其制定及其內(nèi)容都有違憲之嫌。