■文／鄭功成

構(gòu)建積極、健康的社會(huì)保障體系

■文／鄭功成

新時(shí)代巨變帶來(lái)新挑戰(zhàn)

當(dāng)今世界已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)大變革時(shí)代，社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，新的世界格局與國(guó)際秩序也在重構(gòu)之中。這樣的大時(shí)代背景，給社會(huì)保障與國(guó)家治理帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

全球化進(jìn)程具有不確定性。美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)至今仍未解脫，占領(lǐng)華爾街運(yùn)動(dòng)和特朗普現(xiàn)象，英國(guó)公投脫歐與歐盟面臨的分裂風(fēng)險(xiǎn)，以及貿(mào)易保護(hù)主義、民粹主義與極端主義在多個(gè)國(guó)家抬頭，反映了全球化進(jìn)程確實(shí)具有不確定性。其深刻根源既有長(zhǎng)期忽略規(guī)模巨大的產(chǎn)業(yè)變革以及由此導(dǎo)致的社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化，也有全球化的資本主義與自由主義對(duì)個(gè)人主義、利己主義的不斷強(qiáng)化，這必然給各國(guó)社會(huì)保障政策和國(guó)家治理帶來(lái)影響。

人口老齡化進(jìn)程在加快、加深。根據(jù)世界衛(wèi)生組織定義，2011 年，德國(guó)、意大利和日本已是“超老齡社會(huì)”；法國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等50 多個(gè)國(guó)家已是“老齡社會(huì)”；美國(guó)、俄羅斯、中國(guó)等多個(gè)國(guó)家屬于“老齡化社會(huì)”；全世界老齡化加權(quán)平均值達(dá)到了8.1%。再據(jù)穆迪2014年發(fā)布的報(bào)告，2020 年將有13 個(gè)國(guó)家進(jìn)入“超老齡社會(huì)”，2030 年將升至34 個(gè)。世界已經(jīng)迎來(lái)了人口大轉(zhuǎn)型。中國(guó)2000 年跨入“老齡化社會(huì)”后一直在加速度行進(jìn)，全國(guó)65 歲及以上老年人占總?cè)丝诒葟?982 年的4.9%，上升到2001 年的7.1%，2015 年達(dá)10.5%，同期老年撫養(yǎng)比從8%上升到10.1%，再到14.3%。老齡化程度的不斷加深，對(duì)人口、就業(yè)、消費(fèi)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生直接且巨大的影響，也對(duì)社會(huì)保障制度的結(jié)構(gòu)、資源配置與財(cái)政平衡等產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)且深刻的影響，養(yǎng)老金支付、醫(yī)療保障支出、養(yǎng)老服務(wù)供給的壓力會(huì)持續(xù)攀升。因此，老齡化構(gòu)成了社會(huì)保障與國(guó)家治理的重大挑戰(zhàn)。

互聯(lián)網(wǎng)催生新業(yè)態(tài)漸成新常態(tài)。近年，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達(dá)到了幾無(wú)邊界，電商、居家創(chuàng)業(yè)等新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，傳統(tǒng)的正規(guī)就業(yè)在減少，新的工作方式、生活方式既直接影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理格局，也對(duì)現(xiàn)行社會(huì)保障制度提出新的挑戰(zhàn)。因?yàn)榫蜆I(yè)靈活性、流動(dòng)率均在不斷升高，就業(yè)場(chǎng)所與勞動(dòng)關(guān)系呈現(xiàn)許多新變化，而網(wǎng)絡(luò)時(shí)代形成的新的社群結(jié)構(gòu)及訴求表達(dá)方式亦屬新“面孔”。社會(huì)保障與國(guó)家治理如何妥善應(yīng)對(duì)這種變化，成了新時(shí)代賦予的全新課題。

發(fā)展失衡與不平等現(xiàn)象加劇。托馬斯·皮凱蒂曾論證當(dāng)今時(shí)代的資本收益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于生產(chǎn)力的增長(zhǎng)速度，資本主義社會(huì)的兩極分化必定日趨嚴(yán)重，當(dāng)貧富差距達(dá)到一定程度時(shí)，必然造成社會(huì)的結(jié)構(gòu)性危機(jī)。盧德之證明全球化發(fā)展一方面降低世界范圍內(nèi)的收入不平等，另一方面又加劇許多國(guó)家內(nèi)部的貧富差距，打破原有的勞資平衡，增加社會(huì)安全的難度，也進(jìn)一步加深資本主義社會(huì)的固有矛盾。歐美地區(qū)近年發(fā)生的一些社會(huì)運(yùn)動(dòng)，揭示了這種判斷的正確性。中國(guó)是全球化進(jìn)程的獲益者，同時(shí)也面臨著地區(qū)發(fā)展失衡與社會(huì)不平等現(xiàn)象加劇等問(wèn)題，東北地區(qū)由先進(jìn)轉(zhuǎn)為相對(duì)落后即是地區(qū)發(fā)展失衡的一個(gè)典型樣本，基尼系數(shù)居高不下、不同群體之間矛盾加劇現(xiàn)象不容低估。

社會(huì)保障制度自身的缺陷。近年，希臘等國(guó)陷入嚴(yán)重債務(wù)危機(jī)而難以自拔，主要是經(jīng)濟(jì)政策失誤、金融業(yè)異化與政治家缺乏作為所致，但放任養(yǎng)老金等社保制度剛性發(fā)展而未能適時(shí)微調(diào)也被認(rèn)為是一個(gè)重要原因。智利在上世紀(jì)80 年代強(qiáng)推公共養(yǎng)老金私有化，雖然在基金積累與投資方面取得了成效，但動(dòng)搖了互助共濟(jì)與促進(jìn)公平的制度根本。即使本世紀(jì)后不得不重建公共養(yǎng)老金制度，私有化改革造成的不平等及引發(fā)的反對(duì)浪潮仍在2016 年達(dá)到高潮，它所揭示的是社會(huì)保障建制或重大變革若存在先天不足，必定引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果。中國(guó)的社會(huì)保障體系框架在全國(guó)范圍內(nèi)基本統(tǒng)一，但具體政策在地區(qū)之間、群體之間卻存在差異，籌資不公與待遇不公損害了制度的健康發(fā)展，也造成地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)的不公平。不僅如此，現(xiàn)行制度還缺乏與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整功能。如1994 年建立統(tǒng)賬結(jié)合型職工醫(yī)保制度中的個(gè)人賬戶，一直處于低效運(yùn)行狀態(tài)并減損制度功效，迄今未見(jiàn)廢止或替代；1995 年確立的個(gè)人繳費(fèi)滿15 年即可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金的政策，是對(duì)老一代產(chǎn)業(yè)工人過(guò)去長(zhǎng)期奉獻(xiàn)的補(bǔ)償性規(guī)制，20 多年過(guò)去了亦未見(jiàn)調(diào)整；2010 年制定的《社會(huì)保險(xiǎn)法》中規(guī)定退休人員可免繳醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，是基于對(duì)老一代退休人員過(guò)去所做貢獻(xiàn)和當(dāng)時(shí)養(yǎng)老金水平偏低的照顧性規(guī)制，但被視為永久性政策，同樣缺乏相應(yīng)的調(diào)適機(jī)制，等等。所有這些，均反映了現(xiàn)行制度缺乏自我修正功能，不良后果日益顯性化，成為國(guó)家治理的巨大難題。

社會(huì)保障發(fā)展的未來(lái)選擇

尊重社會(huì)保障與國(guó)家治理關(guān)系的歷史邏輯，校準(zhǔn)社會(huì)保障制度的歷史定位。

面對(duì)新的挑戰(zhàn)，必須將社會(huì)保障體系作為一個(gè)內(nèi)容完整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的整體納入國(guó)家治理體系，賦予其與國(guó)家財(cái)政、金融等宏觀政策工具同等重要的地位，讓其切實(shí)擔(dān)當(dāng)起增進(jìn)國(guó)家認(rèn)同、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展的歷史使命，成為維系國(guó)家長(zhǎng)治久安和人民世代福祉的基本途徑與制度保障。對(duì)中國(guó)現(xiàn)階段而言，社會(huì)保障制度還應(yīng)充當(dāng)跨越中等收入陷阱的利器。

以建設(shè)積極、健康的社會(huì)保障體系為發(fā)展目標(biāo)，與時(shí)俱進(jìn)地優(yōu)化制度體系結(jié)構(gòu)。一方面，福利增長(zhǎng)是源自人民內(nèi)心的正當(dāng)訴求，也是政府合法性的根本來(lái)源，是政府與生俱來(lái)的職責(zé)所系，應(yīng)當(dāng)積極、主動(dòng)作為而不能被動(dòng)應(yīng)對(duì)，在不違背建制初衷的前提下，需要不斷進(jìn)取并賦予其自我修正的功能。另一方面，國(guó)家治理需要的是健康的社會(huì)保障制度。它既能化解人民的現(xiàn)實(shí)生活疾苦，又能提供穩(wěn)定的安全預(yù)期；既可以預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，也能夠有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要確保社會(huì)保障制度始終發(fā)揮正能量，必須根據(jù)發(fā)展變化中的國(guó)情不斷優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)，采取正式制度與非正式制度有機(jī)結(jié)合，普惠性制度與特惠性制度雙層構(gòu)架，政府與市場(chǎng)、社會(huì)、家庭與個(gè)人等多支力量相融合，真正構(gòu)建起有序組合并且具有一定彈性的多層次社會(huì)保障體系。同時(shí)，在項(xiàng)目結(jié)構(gòu)中，還要特別重視發(fā)展型保障項(xiàng)目的推進(jìn)與發(fā)展。

堅(jiān)持政府主導(dǎo)，確保中央政府的權(quán)威。社會(huì)保障的根本是基于國(guó)家利益與全民利益，必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)。在中國(guó)特色社會(huì)保障制度走向成熟、定型的時(shí)候，特別需要盡快從以往的地方創(chuàng)新為主提升到國(guó)家層面統(tǒng)籌考慮，由此必須強(qiáng)化中央政府的決策責(zé)任，確保中央政府對(duì)基本保障制度有牢靠的掌控權(quán)，地方政府可以博弈責(zé)任分擔(dān)方式與比重，但不應(yīng)享有自行創(chuàng)制或按“承包制”思維來(lái)獨(dú)立運(yùn)行制度的權(quán)力。在地區(qū)發(fā)展失衡的條件下，可以允許一定時(shí)期內(nèi)存在差距，但任何時(shí)候都不能動(dòng)搖統(tǒng)一制度的目標(biāo)和扭曲通向目標(biāo)的路徑。在深化改革中不僅不能屈從地區(qū)差距、放任地區(qū)分割，而且應(yīng)當(dāng)盡可能通過(guò)社會(huì)保障制度的統(tǒng)一來(lái)促使公共資源得到更為公正的配置，讓社會(huì)保障成為縮小地區(qū)差距、實(shí)現(xiàn)地區(qū)協(xié)同發(fā)展的重要手段。中央政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起做好頂層設(shè)計(jì)、推動(dòng)社保立法、合理配置資源、維護(hù)制度統(tǒng)一的重大責(zé)任。

堅(jiān)持以共享為基石，實(shí)行多元主體共建共治。中國(guó)已經(jīng)確立了共享發(fā)展的新理念，這是對(duì)以往單純強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)部分人先富起來(lái)的矯正，更是完善國(guó)家治理體系和社會(huì)保障制度的基石。在社會(huì)保障改革中，如果動(dòng)搖共享之根基和互助共濟(jì)之根本，必定導(dǎo)致制度異化，但若要實(shí)現(xiàn)這一制度可持續(xù)發(fā)展，又須在政府主導(dǎo)下，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，讓各方主體參與共建共治。一方面，法定社會(huì)保障是強(qiáng)制性共享機(jī)制，必須由政府主導(dǎo)，但完全由行政力量來(lái)建設(shè)必定損害相關(guān)主體的積極性，也易造成制度理性的喪失。未來(lái)要真正站在國(guó)家治理的角度加以調(diào)整，其方向應(yīng)當(dāng)是“讓立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)各司其職、各負(fù)其責(zé)”；同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)讓代表不同群體利益的工會(huì)、雇主組織、殘聯(lián)等參與制度設(shè)計(jì)、監(jiān)督制度運(yùn)行，從而確保各方主體有效地參與共建共治，這是維護(hù)制度理性發(fā)展的重要條件。另一方面，慈善與互助是自愿性共享機(jī)制，同樣需要大力發(fā)展?，F(xiàn)實(shí)情形是對(duì)市場(chǎng)力量利用不夠，對(duì)慈善事業(yè)重視不足，值得維系的家庭保障與鄰里及親友互助的傳統(tǒng)在持續(xù)弱化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代曾經(jīng)起過(guò)重大作用的單位保障制幾乎被摒棄，值得肯定的自力更生與生產(chǎn)自救傳統(tǒng)亦走向式微，這已經(jīng)影響到了社會(huì)保障體系的未來(lái)發(fā)展。因此，加快發(fā)展慈善組織，用相關(guān)制度來(lái)維系家庭保障與民間互助傳統(tǒng)，促進(jìn)機(jī)構(gòu)福利正常發(fā)展，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)居民提升防范風(fēng)險(xiǎn)與自我保障的能力，應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)保障制度與國(guó)家治理發(fā)展的重要方向。

重塑高效率的運(yùn)行機(jī)制。鑒于社會(huì)結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、人口年齡結(jié)構(gòu)及就業(yè)形態(tài)都在深刻變化，個(gè)性化的福利訴求不斷增長(zhǎng)，重塑社會(huì)保障運(yùn)行機(jī)制勢(shì)在必行。一是亟待合理利用市場(chǎng)主體與社會(huì)組織分擔(dān)相應(yīng)之責(zé)，以便適應(yīng)公眾自主選擇意識(shí)的提升。如盡快完善公共資源購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人化，讓官辦福利機(jī)構(gòu)走向社會(huì)化，將社會(huì)救助從由基層政權(quán)代辦轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)社會(huì)組織專(zhuān)責(zé)經(jīng)辦，以促使政府主導(dǎo)與市場(chǎng)、社會(huì)及家庭參與社會(huì)保障建設(shè)有機(jī)地聯(lián)動(dòng)起來(lái)。二是充分利用日益發(fā)達(dá)的互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，提升制度運(yùn)行的預(yù)測(cè)、預(yù)警與監(jiān)控能力。三是增強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)制的靈活性。如適應(yīng)新業(yè)態(tài)與流動(dòng)性，針對(duì)靈活就業(yè)者，在社會(huì)保險(xiǎn)方面允許按年或季繳費(fèi)，實(shí)行本地繳費(fèi)與異地繳費(fèi)、柜臺(tái)繳費(fèi)與網(wǎng)絡(luò)終端繳費(fèi)并行，在社會(huì)保險(xiǎn)待遇方面實(shí)行本地享有與異地享有并行、連續(xù)計(jì)算與分段計(jì)算并用。四是建立科學(xué)的評(píng)估機(jī)制。包括社會(huì)保障政策評(píng)估機(jī)制、制度運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、項(xiàng)目實(shí)施效果評(píng)估機(jī)制等，并接受社會(huì)監(jiān)督。（ 本文節(jié)錄自《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第1期《社會(huì)保障與國(guó)家治理的歷史邏輯及未來(lái)選擇》）■

作者單位：中國(guó)人民大學(xué)