韓 冰，李思經

(1中國農業(yè)科學院研究生院/中國農業(yè)科學院財務局，北京 100081；2中國農業(yè)科學院農業(yè)經濟與發(fā)展研究所，北京 100081)

日本農產品目標價格政策的操作方式及對我國的啟示

韓 冰1，李思經2

(1中國農業(yè)科學院研究生院/中國農業(yè)科學院財務局，北京 100081；2中國農業(yè)科學院農業(yè)經濟與發(fā)展研究所，北京 100081)

在闡述日本農產品目標價格政策演進和具體操作方式的基礎上，探討其成功做法和經驗教訓。認為我國應在WTO框架內進行適度農業(yè)保護，將農產品目標價格政策和種植結構調整掛鉤，設計為“藍箱”補貼，減少對“黃箱”補貼總量的占用；以立法強化政策執(zhí)行效力；注重補貼政策設計的針對性；提高農民組織化程度，增強農民抵御市場風險的能力。

目標價格；操作方式；啟示

2014年中央1號文件明確了我國將推行農產品目標價格政策改革，棉花和大豆目標價格政策改革試點工作隨之展開。經過三年的探索，試點區(qū)取得了寶貴經驗，也積累了很多問題。主要表現(xiàn)在：一是補貼額度上受限于“黃箱”政策8.5%微量允許的要求；二是目標價格一年一定變動頻繁，政策預期不穩(wěn)定；三是直接取消臨時收儲政策，部分農戶銷路不暢，影響收益實現(xiàn)；四是配套措施不健全，操作成本大。

日本是世界上最早進行農業(yè)保護的國家之一，也是農業(yè)保護程度最高的國家之一，農業(yè)發(fā)展面臨的問題和我國有很多共同之處。早在20世紀中期，日本就針對特定農產品進行目標價格補貼，分析并研究日本農產品目標價格政策的操作方式，對于改進和完善我國農產品目標價格政策具有重要的參考價值。

1 日本農產品目標價格政策的演變

1.1 第一階段：1961年《農業(yè)基本法》實施期間

二戰(zhàn)后，日本農業(yè)受到戰(zhàn)爭影響凋敝嚴重，日本政府開始對主要糧食品種特別是水稻的生產和銷售實行統(tǒng)一的管制，并出臺增產獎勵政策，鼓勵農民擴大產量。至20世紀50年代，日本國內糧食緊缺情況大為好轉，但相對工業(yè)的快速發(fā)展，農業(yè)的弱勢性地位凸顯，工農收入差距逐漸擴大。1961年出臺的《農業(yè)基本法》，主要政策目標就是提高農民收入。這一時期，日本的農業(yè)補貼政策主要采取的是價格支持措施，同時使用信貸支持和農業(yè)保險作為配套政策。在價格支持政策具體補貼方式的選擇上，日本非常注重按照農產品類別設立差別化的政策工具。例如，對稻米實行成本與收入補償制度；對小麥、薯類、甜菜、甘蔗實施最低保證價格制度，對豬肉、牛肉等畜產品采取穩(wěn)定價格帶制度；對蔬菜、乳制品、加工用水果等實行目標價格補貼制度。在目標價格補貼制度的具體形式上也分品種進行了不同的設計：對大豆、油菜籽、乳制品等實行價格差額補貼制度；對蔬菜、雞蛋、加工用水果等實施安定基金制度，對肉用仔牛、仔豬采用差額補貼與安定基金相結合的支持措施。但是，到20世紀70年代，高強度的農業(yè)保護使稻米產量過剩價格下跌，政府大米儲備財政負擔過重，日本政府不得不采取“減反”政策，限制稻米種植面積和產量，同時按減少的面積為農民提供補貼。

1.2 第二階段：1999年新基本法實施后

烏拉圭回合農業(yè)協(xié)議生效以后，日本按照 WTO框架進行農業(yè)政策調整，舊的《農業(yè)基本法》被新的《食品、農業(yè)和農村基本法》取代。新基本法以保障國民生活安定為基本出發(fā)點，旨在實現(xiàn)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，農業(yè)補貼政策也進行了變革。1998年，日本政府推出稻作安定經營對策和稻米生產調整計劃，在稻米價格下跌到一定水平以下時給予農民部分收入補償，實際上也是一種農產品目標價格補貼政策，意在扭轉當時稻米產量過剩局面。但是，政策并沒有達到預期效果。近年來，日本仍在進行農業(yè)政策改革，但由于政權更迭較為頻繁，農業(yè)補貼政策調整的理念也在變化當中。2011年，日本當局推出主要針對稻米和大宗旱田作物的“務農者戶別所得補償制度”，在此框架下設立了針對稻米的“大米補償所得交付金”和“米價變動補償交付金”制度，將稻米固定補貼和價格變動補貼結合起來執(zhí)行，并在各地成立地域農業(yè)再生協(xié)議會，負責補償金的具體執(zhí)行和管理工作。2013年，日本政府宣布將逐步廢除稻米生產調節(jié)政策，于2014年降低對食用大米的固定補貼，并計劃于2018年廢止“減反”政策，固定補貼也將停止發(fā)放。

2 日本農產品目標價格政策的具體形式

2.1 稻米目標價格政策

2.1.1 稻作安定經營對策 稻作安定經營對策的做法是，由政府設定一個標準價格，當某一年份的市場價格低于標準價格時，政府按照二者之間差額的80%與當年產量之積給予農民補償。

1998年政策設立初期，標準價格按照過去3年水稻市場價格平均值計算，2002年改為過去7年市場價格去掉最高價和最低價后的平均值。補貼資金來源于由政府和農民共同出資成立的水稻種植收入安定基金，其中，農民出資份額按照每年水稻標準價格的2%乘以產量計算，政府出資份額按照每年水稻標準價格的6%乘以產量計算。種植水稻的農民自愿選擇是否參加該政策，但參加的農民若想獲得全部補貼，必須加入生產調整促進計劃，將部分原本種植水稻的農田改種其他作物。

2.1.2 務農者戶別所得補償制度 務農者戶別所得補償制度中將對食用大米的收入補貼分為兩個部分：一是固定補貼，二是價格變動補貼。價格變動補貼的觸發(fā)條件為當年大米市場價格低于標準市場價格。

固定補貼金額等于標準生產成本與標準市場價格之差再乘以種植面積。其中，標準生產成本為2002—2007年(去掉最高值和最低值)中間五年生產成本的80%，標準市場價格為2006—2008年三年市場價格的平均數(shù)。價格變動補貼等于標準市場價格與當年市場價格的差額再乘以種植面積。補貼對象為所有參加“減反”政策的大米生產者，大米品種僅限于食用大米。在分工上，政府負責制度的設計，基層政府和地方農業(yè)再生協(xié)議會協(xié)助負責制度實施的具體工作，補貼金額確定后由政府直接發(fā)放補貼。

2.2 差額補貼制度

差額補貼制度是日本政府針對大豆、油菜籽及加工用牛奶等農產品設計的一種農產品目標價格制度，基本做法是：政府在不干預市場價格的基礎上，設定一個基準價格(保證價格)，當市場價格低于基準價格時，由政府對差額部分進行補貼。

2.2.1 大豆、油菜籽 當大豆及油菜籽的標準銷售價格低于基準價格時，政府按照差價進行補貼。標準銷售價格等于日本農業(yè)專業(yè)協(xié)會的平均銷售價格減去流通費用后的數(shù)額，后來設定了最低標準額作為標準銷售價格的下限，同時將大豆的基準價格按其不同品牌、規(guī)格和等級分別進行確定。

能夠獲得農產品目標價格補貼的僅限于國家認可的按照調整銷售計劃進行調整銷售的生產者團體，也就是說，只有農戶將產品委托農協(xié)-縣農協(xié)聯(lián)合會-全國農協(xié)聯(lián)合會渠道進行銷售才能獲得補貼。

2.2.2 牛奶、奶制品 依據(jù)保證價格和基準交易價格間的差額向原料奶生產者發(fā)放目標價格補貼。保證價格的制定主要依據(jù)原料奶產地牛奶再生產所需投入的大小，基準交易價格指主要奶制品生產廠家的銷售價格扣除制造銷售費用后的價格。同時，為謀求奶制品價格穩(wěn)定，日本畜產振興事業(yè)團設定一個安定指標價格，對指定奶制品組織收購與銷售。當指定奶制品銷售價格低于安定指標價格10%時，就對奶制品進行收購；當奶制品銷售價格高于安定指標價格4%時，就出售所持有的奶制品。

為減輕財政負擔，各都道府都規(guī)定了目標價格補貼發(fā)放的數(shù)量限額，補貼的發(fā)放都是由都道府縣指定的牛奶生產者團體進行的，每個縣僅指定一個生產者團體。

2.3 價格平準基金制度

價格平準基金制度是主要針對蔬菜、仔豬、仔牛、蛋類以及加工用水果的一種目標價格補貼制度，它與差額補貼制度的區(qū)別在于差額補貼的出資方不只是政府，還包括農協(xié)和相應農產品的生產者，由三者出資成立的價格平準基金共同支付。

2.3.1 仔豬 仔豬價格平準基金制度是一種地區(qū)性農產品目標價格政策。該項政策依托于日本區(qū)域性豬肉生產穩(wěn)定基金，這是由豬肉主產地的豬肉基金協(xié)會自愿組織運行的一種區(qū)域性計劃，農民自愿參與，可以自行決定納入補貼范圍的仔豬數(shù)量。每個財政年度各地區(qū)設定本地的保證價格，當豬肉月平均批發(fā)價格低于保證價格時，參與計劃的農民將會獲得差額補貼，差額補貼的支付比例由各地自行確定。

資金來源于豬肉基金協(xié)會組織的豬肉生產穩(wěn)定基金，基金有兩個主要來源：一是養(yǎng)豬農民交納的資金，二是地方農場從當?shù)卣@得的資助。農民和政府出資的比例由各地自行決定，因此在地區(qū)間存在很大差異。此外，在國家層面，日本農業(yè)部也有一個地區(qū)性生豬養(yǎng)殖安定基金項目，當?shù)貐^(qū)性豬肉生產安定基金資金耗盡時給予補充。

2.3.2 蔬菜 蔬菜的保證基準價格計算方式為：用蔬菜的批發(fā)物價指數(shù)對其過去的市場價格進行修正，并以修正后的價格為基數(shù)算出平均市場價格，保證基準價格就是平均市場價格的90%。對于重要蔬菜品種，所能獲得的補貼為保證基準價格與每季度市場平均價格之間的差額；一般蔬菜品種所能獲得的補貼為保證基準價格與每季度平均市場價格之間的差額再乘以90%。另外，還設定市場平均價格的55%作為最低基準價格，當市場平均價格低于最低基準價格時，補貼金額為保證基準價格和最低基準價格之差(一般蔬菜品種再乘以90%)。

補貼品種范圍主要是針對指定產地生產的指定品種的蔬菜提供差額補貼，主要包括卷心菜、黃瓜、生菜等14個品種。

在資格認定上，針對指定產地生產的指定蔬菜品種在指定消費地市場批發(fā)價格低于基準價格時給予補貼，并對獲得補貼蔬菜的上市時期、面積規(guī)模和指定消費地點等也有詳細規(guī)定。補貼只能通過注冊的上市團體領取，注冊的上市團體是指定產地接受生產者上市委托的縣一級農協(xié)聯(lián)合會等。

補貼資金來源于日本政府在全國范圍內組建的財團法人蔬菜供給安定基金，安定基金的出資方有三個：國家、都道府縣和注冊上市團體。其中，國家負擔補貼的60%，道府縣和注冊上市團體各負擔20%。

2.3.3 蛋類 當?shù)邦悆r格低于目標價格(補償基準價格)時，按照目標價格和市場價格之間差額的90%進行補貼。補貼資金有兩個渠道，一是綜合農協(xié)系統(tǒng)的全國雞蛋價格安定基金，二是專門農協(xié)系統(tǒng)的全日本蛋價安定基金。政府依據(jù)相關規(guī)定向兩個基金發(fā)放補貼資金。

2.3.4 肉用仔牛 與蔬菜安定基金制度類似，肉用仔牛目標價格分為保證基準價格(目標價格)和合理化目標價格(最低價格)兩種。不同仔牛品種的保證基準價格各不相同，合理化目標價格根據(jù)國產仔牛價格換算得出，每5年制定1次，大約是保證基準價格的70%～90%。當每季度市場平均價格小于保證基準價格大于合理化目標價格時，補貼金額為保證基準價格和市場平均價格的差額；當市場平均價格低于合理化目標價格時，補貼金額分為兩個部分：一是保證基準價格和合理化目標價格的差額，二是合理化目標價格和市場平均價格差額的90%。

肉用仔牛目標價格補貼由日本農業(yè)部所屬畜產振興事業(yè)團負責具體操作和補貼資金的發(fā)放。補貼資金有兩個主要來源，一是肉用仔牛價格安定基金，二是地方肉牛飼養(yǎng)者協(xié)會管理的仔牛飼養(yǎng)者公積金，獲得肉用仔牛價格安定基金資格認證的仔牛生產者自動加入仔牛飼養(yǎng)者公積金，定期交納個人公積金。仔牛飼養(yǎng)者所交納的公積金占全部公積金的四分之一，地方政府出資四分之一，其余由日本農業(yè)部以國家預算形式通過畜產振興事業(yè)團進行資助。當肉用仔牛的季度平均售價低于保證基準價格而高于合理化目標價格時，由肉用仔牛價格安定基金協(xié)會對經過認證的飼養(yǎng)者發(fā)放補貼；當肉用仔牛的季度平均價格低于合理化目標價格時，在肉用仔牛價格安定基金協(xié)會發(fā)放補貼的基礎上再由仔牛飼養(yǎng)者的公積金按照合理化目標價格和市場平均價格差額的90%發(fā)放補貼。

同時，為了保護農民免受價格上漲的沖擊，避免成本上升對農業(yè)補貼政策效果的抵消作用，日本飼料工業(yè)長期以來實行飼料價格穩(wěn)定計劃，即由飼料廠成立基金，每噸精飼料農民支付500日元用于在飼料價格上漲時平抑物價，在此基礎上政府和飼料公司各出資50%形成傘型基金作為農民投入的補充。

3 啟示與借鑒

3.1 在WTO框架內進行適度農業(yè)保護

高度的農業(yè)保護固然可以使農業(yè)免于遭受國際市場的沖擊，但同時也會使政府背負沉重的財政負擔，農業(yè)對政府投入依賴性過大而缺乏生存發(fā)展的能力。特別是在國際農產品貿易自由化的大環(huán)境下，面對WTO框架內要求進一步開放市場的壓力，過度農業(yè)保護政策是難以長期維持的。考慮到我國加入WTO時的承諾，無法采用關稅手段進行農業(yè)保護，熟悉并能合理運用WTO農業(yè)協(xié)議的各項規(guī)則至關重要?？梢越梃b日本經驗，將農產品目標價格政策和種植結構調整掛鉤，設計為“藍箱”補貼，減少對“黃箱”補貼總量的占用，做好補貼政策的設計，對農業(yè)提供支持和保護。但也要注意吸取日本的教訓，在進行農業(yè)保護的同時注重提升農業(yè)競爭力，避免過度保護的負面效應。

3.2 以立法強化政策執(zhí)行效力

日本農產品目標價格政策的制定和執(zhí)行都有配套的農業(yè)法規(guī)，對于保證政策的有效執(zhí)行提供了有力的支持和保護。在法規(guī)的設立上，不僅有綱領性的《農業(yè)基本法》，還有具體操作性法規(guī)，對每項政策的目標、具體操作方式和適用范圍都進行了詳細的規(guī)定。相比而言，我國農業(yè)補貼政策的制定和執(zhí)行一般都以行政命令或者管理辦法的形式，短期性特征明顯，政策缺乏可靠性、穩(wěn)定性和持續(xù)性，應借鑒日本以及其他發(fā)達國家經驗，重視農業(yè)立法，規(guī)范農業(yè)政策制定程序。

3.3 注重政策設計針對性

一方面，在政策設計上，日本按照不同農產品類型和同一類型的不同等級，從目標價格的計算方式、補貼資金來源和政府定位上都進行了區(qū)別化設計。而從我國目前農產品目標價格政策改革試點情況來看，補貼方式設計較為簡單，補貼資金來源渠道單一，補貼額度缺少上限性規(guī)定，在政策設計的合理性和適用性方面還需借鑒日本的經驗。另一方面，在政策實施的品種上，日本主要選擇的是流通體制較為完善、信息采集相對容易、市場風險較高的蔬菜、肉、蛋、奶等農產品，政策實施要求和品種特點契合度較高。我國應總結地方上已經在探索的生豬、蔬菜等目標價格補貼經驗做法，在完善農產品市場流通體系的基礎上，挑選具備政策實施條件的非主糧品種進行目標價格政策的具體設計。

3.4 提高農民組織化程度

在農業(yè)政策方面，中日兩國都對糧食流通實行過“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的管理體制，也曾先后進行市場化改革，并且都面臨著加入WTO后調整本國農業(yè)產業(yè)結構的壓力。但在市場化的進程中，中國政府主要依靠地方政府發(fā)揮協(xié)調作用，而日本主要依靠農協(xié)等生產者團體。日本農業(yè)補貼政策的高效，以及之所以近乎“固執(zhí)地”對農業(yè)進行保護，很大程度上取決于綜合農協(xié)在農村的壟斷地位，不僅降低了政府政策實施中與小農之間的交易成本，而且通過六次產業(yè)的綜合收益來維持農業(yè)領域的永續(xù)發(fā)展和國家的糧食安全。近年來，我國加強了對農民專業(yè)合作社的支持，但多數(shù)合作社結構松散，在對接市場方面作用不突出。要學習日本的經驗，壯大合作社力量，使其成為構筑小農戶與大市場交易的橋梁，在資源配置和抵御市場風險能力方面發(fā)揮實效。◇

[1]吳章勛，鄭云.政策演變視角下日本農業(yè)保護的歷史演進與動因[J].世界農業(yè)，2016(2)：83-85.

[2]周建華，賀正楚.日本農業(yè)補貼政策的調整和啟示[J].農村經濟，2005(10)：123-126.

[3]高強，彭超.日本農業(yè)補貼政策現(xiàn)狀、調整趨勢及啟示[J].農村工作通訊，2015(11)：62-63.

[4]Hisao Fukuda，John Dyck，and Jim Stout. Rice Sector Policies in Japan. Electronic Outlook Report from the Economic Research Service，USDA，2003.

[5]Kakuyu Obara，Michael McConnell，John Dyck. Japan’s Beef Market. Electronic Outlook Report from the Economic Research Service，USDA，2003.

[6]KakuyuObara，John Dyck，and Jim Stout. Pork Policies in Japan. Electronic Outlook Report from the Economic Research Service，USDA，2003.

(責任編輯 李婷婷)

Operation Mode of Target Price Policy of Agricultural Products in Japan and Its Enlightenment to China

HAN Bing1，LI Si-jing2

(1Graduate School of Chinese Academy of Agricultural Sciences，Beijing 100081，China；2Institute of Agricultural Economics and Development，CAAS，Beijing 100081，China)

On the basis of explaining the evolution of the target price policy of agricultural products in Japan and its specific operation mode，this paper discussed the successful practices and lessons of Japan，and concluded that China should moderate agricultural protection in the framework of WTO，legislation to strengthen policy implementation effect，focus on the pertinence of the policy，improve the degree of organization of farmers，and enhance the ability of farmers to resist market risk.

target price；operation mode；enlightenment

國家自然科學基金青年科學基金項目“食品價格波動對連片特困地區(qū)農戶營養(yǎng)安全的影響研究”(項目編號：71303239)。

韓 冰(1982— )，女，博士研究生，研究方向：農業(yè)信息管理與知識管理。

李思經(1962— )，女，博士，研究員，博士生導師，研究方向：農業(yè)信息管理與知識管理。