張思鋒，胡 晗，唐 敏

(西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院，陜西 西安 710049)

“新農(nóng)?！钡闹贫茸孕排c制度發(fā)展

張思鋒，胡 晗，唐 敏

(西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院，陜西 西安 710049)

農(nóng)村居民共享發(fā)展與改革成果是“新農(nóng)?！敝贫茸孕诺脑慈?。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇偏低且缺乏正常增長機(jī)制是“城鄉(xiāng)居?！碑?dāng)前面臨的主要問題。建立城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，實行城鄉(xiāng)居保個人賬戶基金的省級管理，通過立法建設(shè)具有強(qiáng)制保險性質(zhì)的社會養(yǎng)老保險制度等措施，是“城鄉(xiāng)居保”走出困境的必要環(huán)節(jié)；構(gòu)建體現(xiàn)共享理念的多支柱養(yǎng)老金體系，是具有中國特色社會主義養(yǎng)老保險制度發(fā)展的方向。

共享理念；新農(nóng)保；制度自信；制度發(fā)展

一、國家出錢是新農(nóng)保制度建設(shè)推進(jìn)的關(guān)鍵

“新農(nóng)?！敝贫绕鹪从?0世紀(jì)80年代中期開始的“老農(nóng)?！敝贫取?986年，民政部等國務(wù)院有關(guān)部委在江蘇省沙洲縣召開了“全國農(nóng)村基層社會保障工作座談會”，確定在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，發(fā)展以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村為單位的農(nóng)村養(yǎng)老保險。1987年，民政部公布了《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會保障制度的報告》，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村社會保障制度要充分考慮家庭保障的作用。1991年，民政部關(guān)于《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，決定從1992年1月1日起在全國范圍內(nèi)建立“堅持資金個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”，后來被稱為“老農(nóng)保”的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，規(guī)定農(nóng)民個人月交費標(biāo)準(zhǔn)為2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十個檔次，領(lǐng)取養(yǎng)老金從60周歲開始。截止1998年底，全國有2123個縣區(qū)開展了“老農(nóng)?！惫ぷ?，參保農(nóng)村居民有8025萬人；全年基金收入31.4億元，支出5.4億元，累計結(jié)余166.2億元*數(shù)據(jù)來源于《1998年勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展年度統(tǒng)計公報》。，60歲及以上的老年人每人每月領(lǐng)取的“老農(nóng)?！别B(yǎng)老金僅有2-4元*http://finance.ifeng.com/roll/20090901/1178676.shtmlhttp://news.sohu.com/20120713/n348094205.shtmlhttp://henan.sina.com.cn/city/csyw/2012-07-05/175-18922.html。1999年由于全國大部分地區(qū)出現(xiàn)了“老農(nóng)?！眳⒈Ｈ藬?shù)下降、基金運行困難等問題，關(guān)于“中國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保險條件”的觀點一時占據(jù)上風(fēng)，“老農(nóng)?！敝贫冉ㄔO(shè)陷入停滯[1]。

“新農(nóng)?！敝贫让妊坑凇靶罗r(nóng)保寶雞模式”?！袄限r(nóng)?！眳⒈Ｈ藬?shù)下降、基金運行困難等問題在陜西省寶雞市也有所表現(xiàn)。2006年，寶雞市“老農(nóng)?！崩塾媴⒈Ｈ藬?shù)12.6萬人，僅占全市總?cè)丝诘?.4%。2006年11月《寶雞市被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險試點辦法》提出，對所有交納養(yǎng)老保險費的農(nóng)民，以個人繳費額為基礎(chǔ)由財政補貼40%或45%。時任寶雞市市長的戴征社從被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險試點中看到了“老農(nóng)?！钡陌Y結(jié)，認(rèn)為“政府參與”是解決農(nóng)民基本養(yǎng)老保險問題的關(guān)鍵*http://news.xinhuanet.com/mrdx/2009-11/29/content_12558877.htm。由政府發(fā)放補貼建設(shè)“新農(nóng)?！敝贫鹊乃悸?，引起了寶雞市領(lǐng)導(dǎo)層的爭論，其中反對意見居多，認(rèn)為寶雞作為財政并不寬裕的西部城市，通過財政補貼建設(shè)“新農(nóng)保”制度過于超前，擔(dān)心“政府補貼是剛性的，一旦做了就退不回來”。經(jīng)過幾番爭論，市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)達(dá)成共識，指出“寶雞市一年建設(shè)投資幾十個億，有條件給予‘新農(nóng)?！斦a貼。關(guān)鍵是對農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的認(rèn)識問題，核心是決心問題。”*http://news.163.com/09/1124/14/5OT1EA2A00011SM9.html市委市政府決定，2007年選擇兩個貧困縣進(jìn)行“新農(nóng)保”試點，具體辦法，一是“進(jìn)口補”，即以上年度全縣農(nóng)民人均純收入的5%-30%為個人年繳費基數(shù)的參保者，市、縣財政各負(fù)擔(dān)一半每年給予30至50元的繳費補貼；二是“出口補”，即所有60歲及以上的農(nóng)村老年人由市級財政、縣級財政分別支付45元、15元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。2007年7月1日，寶雞市在太白縣、麟游縣同時啟動“新農(nóng)?！痹圏c，農(nóng)民參保積極性空前高漲。2007年11月，國家勞動和社會保障部、陜西省政府正式確定寶雞市為全國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險聯(lián)系城市、全省新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點城市。寶雞建設(shè)“新農(nóng)保”制度的成功經(jīng)驗，被人力資源和社會保障部譽為“新農(nóng)保寶雞模式”[2]。

2009年9月，國務(wù)院頒布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，規(guī)定參加新農(nóng)保的農(nóng)村居民自主選擇每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次繳費標(biāo)準(zhǔn)的任意檔次繳費，地方政府對參保人以不低于每人每年30元的標(biāo)準(zhǔn)給予補貼；中央財政對中西部地區(qū)按每人每年55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補助，對東部地區(qū)給予55元的50%補助；地方政府可以根據(jù)實際情況出資提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)?！吨笇?dǎo)意見》提出，到2020年前基本實現(xiàn)新農(nóng)保制度對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。2009年底，除了北京、上海、天津、重慶4個直轄市直接進(jìn)入新農(nóng)保試點外，另外確定了320個縣(市、區(qū)、旗)為首批新農(nóng)保試點縣。2010年4月，人力資源和社會保障部要求將新農(nóng)保制度試點范圍擴(kuò)大到23%的縣。2010年底，全國有27個省、自治區(qū)的838個縣(市、區(qū)、旗)和4個直轄市開展國家新農(nóng)保試點；新農(nóng)保參保人數(shù)1.03億，60歲及以上領(lǐng)取養(yǎng)老金的農(nóng)村老年人2 863萬；當(dāng)年新農(nóng)?；鹗杖?53億元，其中個人繳費225億元，基金支出200億元；基金累計結(jié)存423億元*數(shù)據(jù)來源于《2010年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

2011年4月20日國務(wù)院常務(wù)會議決定，本年度全國新農(nóng)保制度覆蓋率達(dá)到60%；2011年6月20日，溫家寶總理在“全國城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點工作部署暨新農(nóng)保試點經(jīng)驗交流會議”上，宣布本屆政府任期內(nèi)基本實現(xiàn)“新農(nóng)保”制度全覆蓋。2012年5月7日，人力資源和社會保障部在“全國新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋工作動員視頻會議”上，宣布從2012年7月1日起，全國所有縣級行政區(qū)全部納入國家新農(nóng)保、城居保試點并在年底前完成，比指導(dǎo)意見規(guī)定的時間提前了8年。2012年底，我國企業(yè)職工社會基本養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險三項制度的參保人數(shù)76 642萬，城鄉(xiāng)居保領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)13 075萬*http://politics.people.com.cn/n/2013/0528/c1001-21641740-2.html。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于試點縣的60周歲及以上農(nóng)村老年人均可領(lǐng)取每人每月60元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而未被列入國家試點縣的農(nóng)村老年人分文未領(lǐng)，因而非國家試點的縣、鎮(zhèn)、村領(lǐng)導(dǎo)壓力特別大。2011年7月，我們對上述三省六縣跟蹤調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，未進(jìn)入國家試點的縣(區(qū))大多被列入省級新農(nóng)保試點?？梢?，新農(nóng)保比原計劃提前8年實現(xiàn)制度全覆蓋，關(guān)鍵在于國家出錢給予了保障對象從無到有的社會福利，得到了保障對象的普遍擁護(hù)和社會其他成員的一致認(rèn)同。

在傳統(tǒng)的農(nóng)耕社會，農(nóng)民一直是社會的弱勢群體，他們以地租、稅負(fù)等各種方式支撐了非生產(chǎn)者階級幾乎所有的基本生活來源，只有在遇到水、旱、蝗等自然災(zāi)害肆虐的年份，才能得到國家和社會賑災(zāi)濟(jì)貧的物資援助。幾千年來，農(nóng)民是社會基本生活資料的主要創(chuàng)造者，也是社會發(fā)展成本的主要墊付者，他們在為社會進(jìn)步做出不可替代貢獻(xiàn)的同時，卻沒有得到他們應(yīng)得的勞動剩余，甚至連必要勞動也無法得到全額補償?！袄限r(nóng)?！敝贫鹊呢暙I(xiàn)是政府關(guān)注到農(nóng)民群體的養(yǎng)老問題；“老農(nóng)?！敝贫鹊木窒奘菄医o予的資金支持為零，且大部分農(nóng)村沒有條件給予集體補助；“老農(nóng)?！敝贫鹊膶嵸|(zhì)是單純以個人繳費為主的完全積累型個人儲蓄養(yǎng)老保險，加之繳費標(biāo)準(zhǔn)很低，籌資額度不足，農(nóng)民人均月領(lǐng)取的養(yǎng)老金非常少，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的參保積極性。

政府公共財政的投入是世界很多國家養(yǎng)老保險制度的重要特征。美國公共養(yǎng)老保險資金主要來源于雇主和雇員各繳納50%的社會保障稅[3]；日本國民年金的1/2來源于政府的財政補貼[4]；德國農(nóng)民養(yǎng)老金的1/3來源于國家補助金[5]。20世紀(jì)80年代以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及獨生子女政策的實施，我國農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，空巢老人、獨居老人、失獨老人家庭增多。由于農(nóng)村老齡人口的絕對量與相對量均大于城市，農(nóng)村老齡人口的經(jīng)濟(jì)收入與生活水平均低于城市，因此，應(yīng)對中國老齡化問題的難點在農(nóng)村，重點也在農(nóng)村。在總結(jié)“老農(nóng)?！苯?jīng)驗和局限的基礎(chǔ)上，以個人繳費、集體補助、政府補貼為籌資模式的新農(nóng)保制度應(yīng)運而生，并從一開始就得到廣大農(nóng)民的強(qiáng)烈擁護(hù)。多年來，社會各界廣泛認(rèn)同中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，但是沒有注意或很少關(guān)注中國為當(dāng)今世界社會保障發(fā)展，尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險做出的重大貢獻(xiàn)。在社會保障領(lǐng)域，德國貢獻(xiàn)了俾斯麥模式，英國貢獻(xiàn)了福利模式，新加坡貢獻(xiàn)了公積金制度，中國貢獻(xiàn)了新農(nóng)保制度[6]。新農(nóng)保的實踐，形成了具有中國特色的三種養(yǎng)老保險模式，即地方財政對農(nóng)民參保進(jìn)行繳費補助進(jìn)口補的“北京模式”，地方財政對符合養(yǎng)老金領(lǐng)取條件的人直接支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金出口補的“廣州模式”，中央財政和地方財政對參保農(nóng)民實行“進(jìn)口出口雙向補”的“寶雞模式”。新農(nóng)保制度的成熟與定型，基本解決了廣大農(nóng)民的養(yǎng)老問題；新農(nóng)保制度覆蓋面之廣、領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)之多，均居世界第一，也為世界社會保障制度積累了豐富的經(jīng)驗。

二、共享發(fā)展與改革成果是“新農(nóng)?！敝贫茸孕诺脑慈?/h2>

改革開放初期，中國選擇了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”“讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來”的社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，成就了舉世矚目的“中國速度”。1978-2008年，中國國民生產(chǎn)總值從3 645.2億元增加到300 670億元，年均增長率9.95%。而同期美國、日本的GDP年均增長率分別為2.97%和2.45%；巴西和印度的GDP年均增長率分別為2.90%和5.75%。同期，中國GDP占世界GDP的份額從5%增長到15%。1990-2008年，俄羅斯的GDP年均增長率僅為0.76%[7]。GDP、進(jìn)出口貿(mào)易、吸引外資、外匯儲備等總量指標(biāo)無可爭議的顯示出，中國已經(jīng)具備“大國經(jīng)濟(jì)”特征。但是，在市場經(jīng)濟(jì)按要素分配規(guī)律的作用下，在人均GDP、人均可支配收入不斷增長的同時，不可避免的出現(xiàn)了貧富差別、兩極分化等社會財富分配不公現(xiàn)象。

行業(yè)間人均收入差距日益明顯。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，1978年金融行業(yè)、制造業(yè)、農(nóng)林牧漁業(yè)職工平均工資分別為610元、598元、548元；比例為1.11∶1.09∶1。2008年，三個行業(yè)職工平均工資分別為53 897元、24 404元、12 560元；比例為4.29∶1.94∶1。2014年，三個行業(yè)職工平均工資分別為108 273元、51 369元、28 356元；其比例為3.82∶1.81∶1*數(shù)據(jù)來源：歷年《中國統(tǒng)計年鑒》(如圖1)。

1978-2014年，三個行業(yè)人均工資收入年均增長率分別為15.47%、13.17%、11.59%，金融行業(yè)、制造業(yè)的人均工資相對于農(nóng)林牧漁業(yè)的差別呈現(xiàn)出先迅速增長再緩慢下降的趨勢。

圖1 1978年、2008年、2014年金融行業(yè)、制造業(yè)、農(nóng)林牧漁業(yè)工資比例(%)

地區(qū)間人均收入差距逐步擴(kuò)大。1990年，浙江、廣東、廣西、甘肅四個省(自治區(qū))城鎮(zhèn)居民平均每人全年可支配收入分別為1 932元、2 303.15元、639.45元、1 197.72元；比例為1.61∶1.92∶0.53∶1。2008年，浙江、廣東、廣西、甘肅四個省(自治區(qū))城鎮(zhèn)居民平均每人全年可支配收入分別為22 726.66元、19 732.86元、14 146.04元、10 969.41元；比例為2.07∶1.80∶1.29∶1。2014年，浙江、廣東、廣西、甘肅四個省(自治區(qū))城鎮(zhèn)居民平均每人全年可支配收入分別為40 392.7元、32 148.1元、24 669元、21 803.9元；比例為1.85∶1.47∶1.13∶1(如圖2)。

圖2 1990、2008、2014年浙江、廣東、廣西、甘肅城鎮(zhèn)居民人均可支配收入比例(%)

1990年，浙江、廣東、廣西、甘肅四個省(自治區(qū))農(nóng)村居民平均每人全年可支配收入分別為1 099.04元、1 043.03元、639.45元、430.98元；比例為2.55∶2.42∶1.48∶1。2008年，浙江、廣東、廣西、甘肅四個省(自治區(qū))農(nóng)村居民平均每人全年可支配收入分別為9 257.93元、6 399.79元、3 690.34元、2 723.79元；比例為2.51∶2.35∶1.45∶1。2014年，浙江、廣東、廣西、甘肅四個省(自治區(qū))農(nóng)村居民平均每人全年可支配收入分別為19 373.3元、12 245.6元、8 683.2元、6 276.6元；比例為3.09∶1.95∶1.38∶1(如圖3)。

圖3 1990、2008、2014年浙江、廣東、廣西、甘肅農(nóng)村居民人均可支配收入比例(%)

1990-2014年，浙江、廣東、廣西、甘肅四個省(自治區(qū))農(nóng)村居民平均每人全年可支配收入年均增長率分別為13.5%、11.61%、16.44%、12.85%；四個省(自治區(qū))農(nóng)村居民平均每人全年可支配收入年均增長率分別為12.70%、10.81%、11.48%、11.81%。

城鄉(xiāng)間人均收入差距呈馬鞍型。1978年，全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為343.4元，農(nóng)村居民人均可支配收入為133.6元，城鄉(xiāng)收入比例為2.57∶1。2008年，全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為15 780元，農(nóng)村居民人均可支配收入4 760元，城鄉(xiāng)收入差距為3.32∶1。2015年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入31 195元，農(nóng)村居民人均可支配收入11 422元，城鄉(xiāng)收入差距為2.73∶1。1978-2015年，城鎮(zhèn)與農(nóng)村人均可支配收入年均增長率分別為12.96%、12.77%(如圖4)。

圖4 全國城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入比例(%)

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會財富分配體制包括兩個層面，一是國民收入初次分配，即在市場配置資源的生產(chǎn)領(lǐng)域，以勞動、資本、土地等生產(chǎn)要素的投入與貢獻(xiàn)為依據(jù)，對國民生產(chǎn)凈值的企業(yè)內(nèi)部分配；二是國民收入再分配，即為了彌補在分配領(lǐng)域的市場失靈，以公共財政理論為依據(jù)，依靠市場之外的力量對國民生產(chǎn)凈值在全社會范圍內(nèi)的分配。

馬克思在贊同威廉·配第提出的“勞動是財富之父、土地是財富之母”的思想時，指出：“勞動并不是它所生產(chǎn)的使用價值即物質(zhì)財富的唯一源泉?！盵8]馬克思認(rèn)為，“雖然只有可變資本部分才能創(chuàng)造剩余價值，但它只有在另一些部分，即勞動的生產(chǎn)條件也被預(yù)付的情況下，才會創(chuàng)造出剩余價值?！盵9]法國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊認(rèn)為，勞動、資本和土地是財富生產(chǎn)的三種基本要素[10]。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、劍橋?qū)W派創(chuàng)始人馬歇爾在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》一書中把組織列為財富生產(chǎn)的第四個要素[11]。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家索洛通過實證分析測算出技術(shù)進(jìn)步對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)，提出“技術(shù)進(jìn)步?jīng)Q定經(jīng)濟(jì)增長”的觀點[12]?？梢?，在社會財富的生產(chǎn)過程中，勞動、資本、土地、組織、技術(shù)等各種生產(chǎn)要素都發(fā)揮了作用。在生產(chǎn)領(lǐng)域國民生產(chǎn)凈值初次分配中按要素分配，具有刺激生產(chǎn)要素的投入與貢獻(xiàn)，提高全生產(chǎn)效率，增加社會財富等功能與作用。

1920年，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·庇古認(rèn)為福利是人們消費商品和服務(wù)時獲得的效用；個人福利的總和是社會總福利。增加社會總福利的途徑，一是增加國民收入總量；二是實現(xiàn)國民收入在全體社會成員之間的均等化分配。庇古認(rèn)為等量社會財富為窮人帶來的社會福利遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于為富人帶來的社會福利[13]。1979年、1982年，印度經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮啞ど岢?，要實現(xiàn)社會福利的最大化，必須考慮基本的價值判斷，必須關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的失業(yè)貧困、公平正義、壓迫剝削等問題，并通過教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障、失業(yè)救濟(jì)等一系列措施提升個體的能力，以促進(jìn)社會福利水平的提升[14]。美國法理學(xué)家德沃金(Dworkin)關(guān)于“病危的孩子應(yīng)該得到更多藥片”的論斷充分體現(xiàn)了再分配中滿足弱勢群體需要的理念[15]。正如馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中關(guān)于在社會總產(chǎn)品中扣除“用來滿足共同需要的部分，如學(xué)校，保健設(shè)施等”，用于“為喪失勞動能力的人等等設(shè)立的基金”[16]。

“新農(nóng)?！敝贫鹊倪M(jìn)出口補貼機(jī)制體現(xiàn)了中央政府、地方政府責(zé)任共擔(dān)的原則。中央政府提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金的主體部分，體現(xiàn)了大國政府在地域遼闊、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡條件下的擔(dān)當(dāng)、引領(lǐng)與調(diào)劑。地方政府提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金附加部分和個人繳費的進(jìn)口補貼，體現(xiàn)了地方政府的責(zé)任、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差別、養(yǎng)老金待遇彈性和不同地區(qū)間政策的靈活性。個人賬戶的籌資積累機(jī)制對參保者持續(xù)繳費的激勵效應(yīng)，具有典型的引導(dǎo)性制度特點，體現(xiàn)了制度的科學(xué)性。從社會評價和成果應(yīng)用來看，寶雞“新農(nóng)?！敝贫葟脑圏c到全覆蓋受到了廣大農(nóng)民的熱烈擁護(hù)和社會各界的普遍贊譽。

新農(nóng)保制度從一開始就得到廣大農(nóng)民的強(qiáng)烈擁護(hù)，并且在全國迅速推廣與普及，其根本原因在于體現(xiàn)了人民群眾尤其是社會弱勢群體共享改革與發(fā)展成果的“共享”理念。新農(nóng)保制度的基本特征，一是所有適齡農(nóng)村老人都能享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金的普惠制模式；二是實行政府提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金的國家出資機(jī)制；三是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度和逐步提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制的發(fā)展方向。農(nóng)村居民共享發(fā)展與改革成果是新農(nóng)保制度自信的源泉。

三、體現(xiàn)共享理念的制度發(fā)展是城鄉(xiāng)居保必由之路

在“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！痹圏c經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2014年2月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，意見指出將新農(nóng)保和城居保兩項制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。2015年底，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)50 472萬人，實際領(lǐng)取待遇人數(shù)14 800萬人；全年基金收入2 855億元，比上年增長23.6%，其中個人繳費700億元；基金支出2 117億元，比上年增長34.7%；基金累計結(jié)存4 592億元*數(shù)據(jù)來源于《2015年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-05/30/content_5078119.htm。根據(jù)調(diào)查，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度存在的主要問題是，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇偏低且缺乏正常增長機(jī)制。

(一)基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇偏低且缺乏正常增長機(jī)制是當(dāng)前城鄉(xiāng)居保制度面臨的困境

1.城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金對農(nóng)村老年居民基本生活的保障程度偏低

2014年7月，國家城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)從每月55元提高到70元。當(dāng)年，全國農(nóng)村居民領(lǐng)取的基本養(yǎng)老金人均972元*http://www.cngold.com.cn/newtopic/20151209/wgyljtz2015zxxx.html，占當(dāng)年全國農(nóng)村居民人均消費支出8 382.6元的11.60%；到 2015年，全國城鄉(xiāng)居?；攫B(yǎng)老金發(fā)放額每人每月達(dá)到119元*根據(jù)2015年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)整理，全年1 428元。2010-2014年農(nóng)村居民人均消費支出年均增長率為17.74%，遠(yuǎn)高于同期農(nóng)村居民基本養(yǎng)老金10.25%的年均增長速度。數(shù)據(jù)表明，2015年，城鄉(xiāng)居?；攫B(yǎng)老金月平均發(fā)放額，相當(dāng)于全國農(nóng)村低保平均*http://news.xinhuanet.com/politics/2016-01/25/c_128666296.htm標(biāo)準(zhǔn)的46.67%、陜西省五保集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)每月500元的23.8%、五保分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)每月458元的25.96%*http://www.sxdaily.com.cn/n/2015/0122/c266-5608574.html。

新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇與農(nóng)村老年居民的期望值相差較大。據(jù)在西安市的調(diào)查，61.3%的城鎮(zhèn)居民和81%的農(nóng)村居民表示，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的“作用有限”，目前養(yǎng)老主要靠自己儲蓄和子女贍養(yǎng)。認(rèn)為城市老人養(yǎng)老金應(yīng)該達(dá)到每月500-700元，農(nóng)村老人養(yǎng)老金應(yīng)該達(dá)到每月300-500元，才能滿足個人養(yǎng)老的基本生活資料。按此期望值，目前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金發(fā)放額分別達(dá)到城市老人期望值下限的24%和農(nóng)村老人期望值下限的40%左右。

2016年5月，我們在寶雞隴縣西溝村調(diào)查時，一位69歲的張大爺告訴調(diào)查員，他現(xiàn)在每月能夠領(lǐng)到100元的基本養(yǎng)老金，比起剛開始的60、70元要好很多，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠自己的生活開支。他說，每月僅買藥就得花費300多元，加上其它生活消費，每月支出至少500元。張大爺向調(diào)查員傾訴，如果基本養(yǎng)老金能夠滿足自己基本的生活開支，不依靠兒子，那有多好??！

2.農(nóng)村居民參保續(xù)保難度加大，減緩了個人賬戶基金的積累速度

“十二五”期末，我國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達(dá)到8.58億人，總體參保率達(dá)到82%?！笆濉逼陂g，按照基本養(yǎng)老保險總體參保率達(dá)到90%的規(guī)劃目標(biāo)計算，全國參保人數(shù)應(yīng)達(dá)到9.4億人，每年需要增加近2 000萬人。參保人數(shù)增加的主體部分是農(nóng)村居民。根據(jù)我們對陜西省寶雞市太白縣、眉縣的調(diào)查，目前農(nóng)村居民“城鄉(xiāng)居?！钡膮⒈＠m(xù)保難度不斷加大，主要原因，一是農(nóng)村外出務(wù)工人員居住城市的年限逐年增加，返鄉(xiāng)頻次逐年減少，滯留家鄉(xiāng)時間逐年縮短，人口與戶籍分離現(xiàn)象日益普遍，增加了農(nóng)村居民參保、續(xù)保的登記、繳費難度；二是留守農(nóng)村的大多是年邁、婦孺、體弱、病殘者，文化程度普遍偏低，活動能力孱弱，交往范圍狹小，對“城鄉(xiāng)居?！钡闹贫?、待遇、政策了解甚少，增加了城鄉(xiāng)居民參保、續(xù)保的宣傳、溝通難度；三是“城鄉(xiāng)居?！钡拇寮壌k人員均為村干部或村級公益性崗位人員，待遇很低；鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)辦人員基本是臨時聘用的勞動保障協(xié)管員，待遇低，流動性大；四是農(nóng)村居民的基本養(yǎng)老金主要用于慢性病、常見病等自購藥品支出，或向幸福院交納生活費。例如，鳳翔縣柳林鎮(zhèn)68歲的付智正老人，老付夫妻兩人一生務(wù)農(nóng)，長期從事重體力勞動，五十歲左右就腰腿疼痛纏身，每年收入約6 500元，扣除化肥、農(nóng)藥、草料等成本外，所剩無幾。而腰腿疼，不夠“新農(nóng)合”住院報銷標(biāo)準(zhǔn)，也不屬于大病保險范圍，由于新農(nóng)合門診每年只報銷60元，兩人每月領(lǐng)取的210元“新農(nóng)?！别B(yǎng)老金基本用于購買常用藥了。其余參會的老人紛紛插話以其它實例給予佐證，大家合計后認(rèn)為，似老付夫妻把“新農(nóng)?！别B(yǎng)老金幾乎全部用于買藥的老人至少占60%[17]。農(nóng)村居民參保續(xù)保的難度加大，客觀上減緩了個人賬戶基金的積累速度。

3.城鄉(xiāng)居保個人賬戶基金保值增值困難，制約了城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金的自然增長

“城鄉(xiāng)居?！眰€人賬戶基金在積累過程中會受到物價上漲、市場波動等因素的影響?，F(xiàn)行政策規(guī)定，“城鄉(xiāng)居?！被鹬荒苜徺I國債或者在銀行儲蓄。2006-2015年我國銀行一年期存款利率從2.25%連續(xù)降至1.5%，其中有5年的CPI指數(shù)大于一年期存款利率。另外，城鄉(xiāng)居保實行縣級統(tǒng)籌，由縣級城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)管理者和投資者雙重角色，不但存在基金分散、運行層次低、難以形成規(guī)模效益、易受當(dāng)?shù)匦姓深A(yù)、引發(fā)道德風(fēng)險等弊端，而且基金管理運營效率普遍偏低。同時，縣級基金管理機(jī)構(gòu)不具備資本市場投資主體的資格和能力，難以形成適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的基金投資管理的治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險控制機(jī)制。“城鄉(xiāng)居?！眰€人賬戶基金保值增值困難，制約了“城鄉(xiāng)居保”養(yǎng)老金的自然增長。

4.城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金缺乏正常增長機(jī)制

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，從2009年新農(nóng)保制度試點時的55元漲到2014年的70元，歷時五年，年均僅增長6.19%。根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，行政、事業(yè)單位退休干部職工的平均退休金是企業(yè)職工平均養(yǎng)老金的1.5倍。據(jù)此推算，2015年，“城鄉(xiāng)居?！别B(yǎng)老金僅相當(dāng)于行政、事業(yè)單位退休干部職工平均退休金的3.37%。

(二)建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制是走出城鄉(xiāng)居保發(fā)展困境的必要環(huán)節(jié)

1.建立城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制是《中華人民共和國社會保險法》的基本要求

基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，是基本養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)每年(或者定期)隨著人均基本生活費用和物價上漲指數(shù)的變化而調(diào)整，以保障參保人員實際生活水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，分享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。建議參照企業(yè)職工基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價水平“同頻共振”的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常增長機(jī)制。鑒于“城鄉(xiāng)居?！敝贫鹊退狡鸩降默F(xiàn)實，第一，首先以農(nóng)村居民最低生活保障線作為中央財政提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)；第二，在基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，依據(jù)城鄉(xiāng)居民最低生活保障線、物價指數(shù)、社會平均工資的加權(quán)平均增長率，每年調(diào)整城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金；第三，每次調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金的增加部分，按照1∶1的比例，由中央財政和地方各級財政分?jǐn)偅坏谒?，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，爭取在十三五末“城鄉(xiāng)居?！被攫B(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)能夠達(dá)到屆時城鎮(zhèn)居民最低生活保障線。

2.實行城鄉(xiāng)居保個人賬戶基金的省級管理是建立城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的重要措施

目前，從不同渠道為老年人提供的財政補助資金種類繁多，總額很大，經(jīng)辦成本居高不下；由于分散發(fā)放，老年居民的實際獲得感不強(qiáng)。實行“城鄉(xiāng)居?！眰€人賬戶基金的省級管理，可以把分散在政府不同職能部門的分別向城鄉(xiāng)老年居民發(fā)放的多種老年補貼并入“城鄉(xiāng)居?！卑l(fā)放。一是把高齡補貼資金并入基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放；二是將個人繳費的政府激勵補貼設(shè)定統(tǒng)一比率，形成激勵參保居民選擇高繳費檔次的激勵機(jī)制。三是將基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放額與繳費年限、繳費標(biāo)準(zhǔn)雙掛鉤，建立多繳多得、長繳多得的激勵機(jī)制。

3.通過立法建設(shè)強(qiáng)制保險性質(zhì)的社會養(yǎng)老保險制度是城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的法制保障

在“新農(nóng)?！敝贫仍圏c初期，以國家出錢提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金為主體，引導(dǎo)農(nóng)村居民自愿參保繳費，具有顯著的政策與策略效應(yīng)，對于迅速推進(jìn)“新農(nóng)?！敝贫冉ㄔO(shè)，發(fā)揮了不可替代的作用。但是，隨著“城鄉(xiāng)居?！眳⒈Ｂ实奶岣撸瑓⒈Ｕ叩倪呺H參保傾向呈下降趨勢；城鄉(xiāng)居民選擇繳費檔次“就低不就高”，續(xù)保的間斷性，繳費的隨意性等問題接踵而至。隨著城鄉(xiāng)居民人均收入水平提高和城鄉(xiāng)居保制度覆蓋面的擴(kuò)大，應(yīng)該逐步提高養(yǎng)老保險制度的法制化程度，賦予地方立法機(jī)構(gòu)對城鄉(xiāng)居保“強(qiáng)制性”參保繳費的立法權(quán)。

(三)多支柱養(yǎng)老金組合是體現(xiàn)共享理念的養(yǎng)老保險制度發(fā)展方向

“共享”理念主張人人參與、人人盡力、人人享有原則，強(qiáng)調(diào)公眾對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果的共同創(chuàng)造和一起分享。實現(xiàn)共享的途徑是社會財富諸多分配方式的組合。老齡人口曾經(jīng)是社會財富的創(chuàng)造者，進(jìn)入老齡離開勞動崗位或者喪失勞動能力之后，老年人一方面應(yīng)該享受他們曾經(jīng)創(chuàng)造的積累起來的社會成果，另一方面還應(yīng)該分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步的新成果。體現(xiàn)共享理念的多支柱養(yǎng)老保障制度是通過不同分配方式形成的具有中國特色的養(yǎng)老金組合實現(xiàn)的。

圖5 具有中國特色的多支柱養(yǎng)老金組合

1.依據(jù)所得需要比的體現(xiàn)公平的零支柱“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”和“社會救助”

所得，是社會財富在社會成員之間的分配結(jié)果[18]。養(yǎng)老金也是一種“所得”，它是由政府、雇主、個人等依法向因年老失去勞動能力的人支付的資金。養(yǎng)老需要，是指因年老失去勞動能力的人，為滿足自身生活而需要的商品和服務(wù)的價格總額。再分配具有彌補分配領(lǐng)域的市場失靈、增強(qiáng)社會公平的功能?！八门c需要”，即依據(jù)社會成員自然的、社會的、文化的等多方面需要，通過基本公共服務(wù)均等化、社會保障制度等國民收入再分配，形成社會成員的所得。我國社會養(yǎng)老保險制度中的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”，其資金來源應(yīng)該依據(jù)“所得與需要比”確定的公共財政投入。根據(jù)“所得需要比”做出的關(guān)于分配結(jié)果的“公平性”判斷，體現(xiàn)著馬克思主義“按需分配”[19]的思想。依據(jù)“所得需要比”發(fā)放的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”，把企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民、機(jī)關(guān)事業(yè)單位干部職工的養(yǎng)老保險中保障老年人基本生活需要的部分，根據(jù)中華人民共和國公民身份由公共財政統(tǒng)一出資。具有特殊需要的老齡人口，由公共財政以“社會救助”的方式給予援助?！盎A(chǔ)養(yǎng)老金”和“社會救助”作為依據(jù)“所得需要比”、體現(xiàn)公平的具有中國特色養(yǎng)老金組合中的零支柱，具有托底功能。

2.依據(jù)所得貢獻(xiàn)比的體現(xiàn)效率的一支柱“個人賬戶”和“職業(yè)年金”

我國社會養(yǎng)老保險制度中的“個人賬戶”資金，來自于參保者個人或家庭依據(jù)“所得與貢獻(xiàn)”獲得的收入；“職業(yè)年金”是參保者依據(jù)所得貢獻(xiàn)比從雇主單位獲得的收入?！皞€人賬戶”基金和“職業(yè)年金”是我國社會養(yǎng)老保險制度中體現(xiàn)效率的養(yǎng)老金形式。經(jīng)濟(jì)學(xué)家是把兩個人“所得與貢獻(xiàn)”之間差距的大小作為判斷“公平”或“不公平”的依據(jù)；并用于衡量初次分配是否具有效率的判斷標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)“所得與貢獻(xiàn)”的“個人賬戶”養(yǎng)老金和“職業(yè)年金”，以個人在勞動年齡時段對創(chuàng)造社會財富貢獻(xiàn)的大小為依據(jù)，是體現(xiàn)效率的具有中國特色養(yǎng)老金組合中的一支柱，具有激勵在職勞動者做出更多貢獻(xiàn)，積極繳納個人賬戶費用的功能。

3.依據(jù)契約關(guān)系體現(xiàn)市場規(guī)律的二支柱“商業(yè)養(yǎng)老保險”

商業(yè)養(yǎng)老保險是在平等互利的基礎(chǔ)上，投保人根據(jù)自身面臨的各種風(fēng)險，自愿選擇投保險種、繳費標(biāo)準(zhǔn)，以期在退休后能獲得一定經(jīng)濟(jì)補償，保證生活水平不下降。“商業(yè)養(yǎng)老保險”資金以在個人風(fēng)險偏好基礎(chǔ)上的個人經(jīng)濟(jì)水平為來源，投保人繳納保費越多，享受的保障程度與金額越高，作為“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”“社會救助”“個人賬戶”“職業(yè)年金”等養(yǎng)老金的補充，可以有效緩解國家養(yǎng)老壓力，提高老齡人口的生活水平，防范老年人口的各類養(yǎng)老風(fēng)險。依據(jù)“契約關(guān)系”的“商業(yè)養(yǎng)老保險”，基于個人自愿出資，體現(xiàn)市場規(guī)律的具有中國特色養(yǎng)老金組合中的二支柱，具有參保者互助互濟(jì)功能。

4.依據(jù)社會公益關(guān)系體現(xiàn)人道主義的三支柱“社會慈善援助”

社會慈善援助是在政府倡導(dǎo)或扶持下，由民間團(tuán)體和個人自愿出資并組織的，是對弱勢群體不求回報施以援助的社會公益事業(yè)。“社會慈善援助”是我國社會養(yǎng)老保險制度中體現(xiàn)共濟(jì)、互助的養(yǎng)老金形式。社會慈善通過社會競爭中的強(qiáng)者向弱者提供財物救濟(jì)和幫助的方式，來幫助弱者、失敗者生存和發(fā)展，從而減緩社會經(jīng)濟(jì)的動蕩，使社會趨向公平，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定地按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律健康發(fā)展。社會慈善是社會養(yǎng)老保險的重要補充形式，涵蓋救災(zāi)、扶貧、安老、助孤、支教、助學(xué)、扶殘、助醫(yī)等多個內(nèi)容，其本質(zhì)屬于社會再分配。依據(jù)“社會公益關(guān)系”的“社會慈善援助”，是基于民間團(tuán)體和個人自愿出資，體現(xiàn)人道主義的具有中國特色養(yǎng)老金組合中的三支柱，具有社會互助互濟(jì)功能。

[1] 賀蕊玲.淺析新農(nóng)保與老農(nóng)保的區(qū)別[J].經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，2010(12)：29-31.

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(責(zé)任編輯：司國安)

The Confidence and Development in the New Rural Social Endowment Insurance

ZHANG Sifeng,HU Han,TANG Min

(School of Public & Administration，Xi′an Jiaotong University, Xi′an 710049, China)

Though rural residents could share the results of social development and reform, which becomes a source of confidence of the New Rural Social Endowment Insurance, this paper found that the main difficulties for the Urban and Rural Residents Basic Endowment Insurance are low basic pension treatments to urban and rural residents and the lack of normal growth mechanism. Therefore, we propose to establish adjustment mechanism of urban and rural residents basic pension insurance, promote personal account fund management at provincial level, construct the social endowment insurance system with compulsory insurance and so on, for those measurements are the necessary parts of the "urban and rural residents" which may help them go out of the predicament. We also suggest that constructing a multi-pillar pension system which embodies the concept of sharing is the direction of the development of the endowment insurance system with Chinese characteristics.

sharing concept; New Rural Social Endowment Insurance; confidence in the system; system development

2016-03-06

張思鋒(1952- )，男，西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

F323.89

A

1008-245X(2016)05-0037-08

10.15896/j.xjtuskxb.201605007