促進(jìn)地方財(cái)力穩(wěn)定增長(zhǎng)問題研究
——以山東省為例

地方財(cái)力是地方政府履行公共服務(wù)職能的物質(zhì)保障，它關(guān)乎地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)和黨的建設(shè)等全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要與長(zhǎng)遠(yuǎn)需求。近年來，受經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”、結(jié)構(gòu)性減稅、財(cái)稅體制不完善等多種因素的影響，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)大幅放緩，但財(cái)政剛性支出增長(zhǎng)較快，收支平衡難度加大。在此背景下，地方財(cái)力能否持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)變得日益重要和緊迫。以山東省為例，在對(duì)地方財(cái)力增長(zhǎng)變化進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，針對(duì)制約因素，重點(diǎn)從加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加強(qiáng)地方稅體系建設(shè)等方面提出對(duì)策建議。

地方財(cái)力增長(zhǎng);山東省;制約因素;對(duì)策

一、山東省地方財(cái)力增長(zhǎng)變化的基本特點(diǎn)

(一)地方財(cái)力的界定

1.財(cái)權(quán)與財(cái)力。財(cái)權(quán)是一種經(jīng)濟(jì)權(quán)利，是與財(cái)政收入相關(guān)的一系列權(quán)利，包括稅收和收費(fèi)開征和取消的權(quán)利(立法權(quán))、征收管理的權(quán)利(征管權(quán))、受益的權(quán)利(受益權(quán))。財(cái)力是一種實(shí)際的經(jīng)濟(jì)能力。有時(shí)指通過財(cái)權(quán)所得到的自有財(cái)力，有時(shí)指自有財(cái)力加上通過轉(zhuǎn)移支付得到的財(cái)力之和，即總財(cái)力。

2.地方財(cái)力。地方財(cái)力可從小、中、大三種口徑界定。“小口徑”指稅收收入;“中口徑”指除稅收收入外，還包括進(jìn)入一般公共預(yù)算收入的非稅收入①;“大口徑”指一般公共預(yù)算收入，包括稅收收入、非稅收入和轉(zhuǎn)移性收入②。本文分析以中口徑為主。

(二)山東省地方財(cái)力的特點(diǎn)

1.山東省一般公共預(yù)算收入規(guī)模大幅提升，地方財(cái)政保障能力顯著提升。近十年來，山東省共累計(jì)實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政收入32565億元，年均增長(zhǎng)17.44%，高于全國(guó)的16.38%。其中，稅收收入達(dá)25103.66元，占全省公共財(cái)政收入的77.22%，年均增長(zhǎng)18.3%，其快速增長(zhǎng)對(duì)財(cái)政收入拉動(dòng)作用不斷增強(qiáng)。

2.山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)率依然偏低，地方財(cái)力可持續(xù)增長(zhǎng)面臨較大壓力。公共財(cái)政收入占GDP的比率，既可以反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)狀況，也從某一側(cè)面反映出政府從社會(huì)創(chuàng)造的國(guó)民收入中所獲份額，即通常所說的中口徑宏觀稅負(fù)水平。山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)率從2007年的6.50%，2010年的7.02%，2015年已經(jīng)達(dá)到了8.78%，比十年前增長(zhǎng)的42%。逐步上升的貢獻(xiàn)率也同時(shí)說明，山東地方政府對(duì)市場(chǎng)的介入程度在逐漸加深，居民的負(fù)稅能力在不斷提高。但相對(duì)于蘇浙粵，山東省的財(cái)政貢獻(xiàn)率依然偏低。到2015年，與廣東相比，仍有四個(gè)百分點(diǎn)的差距。這表明山東經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模大、質(zhì)量偏低。隨著經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，制約地方財(cái)政收入快速增長(zhǎng)的因素將進(jìn)一步凸顯，地方財(cái)力可持續(xù)增長(zhǎng)面臨較大壓力。

3.山東省財(cái)政自給能力相對(duì)較低，對(duì)中央轉(zhuǎn)移財(cái)政的依賴度越來越大。財(cái)政自給能力是指在不依賴高層級(jí)政府財(cái)政援助的情況下，各級(jí)政府獨(dú)立地為本級(jí)支出籌措收入的能力，常用財(cái)政自給能力系數(shù)(本級(jí)公共財(cái)政預(yù)算收入/本級(jí)公共財(cái)政預(yù)算支出)表示。從財(cái)政分權(quán)的角度看，它是衡量地方財(cái)力與事權(quán)、與支出責(zé)任相匹配程度最直觀的指標(biāo)。有資料顯示，山東省財(cái)政自給能力較低，并呈逐步下降趨勢(shì)。從2007年到2015年，該指標(biāo)從0.74下降到0.67，顯示地方財(cái)政支出傾向于依賴上級(jí)的各種補(bǔ)助。雖然蘇浙粵等沿海發(fā)達(dá)省份也有類似趨勢(shì)性，但由于山東經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、稅源基礎(chǔ)偏弱，更應(yīng)引起高度重視。

二、山東省地方財(cái)力穩(wěn)定增長(zhǎng)的制約因素

(一)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，財(cái)政收入進(jìn)入低位增長(zhǎng)時(shí)期

1.經(jīng)濟(jì)條件已難以支撐財(cái)政收入的超高速增長(zhǎng)。(1)財(cái)政收入潛在增長(zhǎng)率明顯下降。經(jīng)濟(jì)是財(cái)政收入的基礎(chǔ)。伴隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速時(shí)代，企業(yè)利潤(rùn)下滑、推進(jìn)化解過剩產(chǎn)能、企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等，稅收增長(zhǎng)也會(huì)乏力，對(duì)地方財(cái)力增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用減弱③，財(cái)政剛性支出卻大幅增加。在某種程度上，財(cái)政逐漸從調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段成為經(jīng)濟(jì)調(diào)整的一個(gè)制約因素。(2)通貨緊縮風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)。財(cái)政收入是一定量的貨幣收入，它是在一定的價(jià)格體系下形成的，按一定時(shí)間的現(xiàn)價(jià)計(jì)算的。所以，由價(jià)格變動(dòng)引起的GDP分配的變化也是影響財(cái)政收入增加的一個(gè)不容忽視的因素。從2009年開始，經(jīng)濟(jì)下行過程中出現(xiàn)了較大的通貨緊縮風(fēng)險(xiǎn)，這也是導(dǎo)致增值稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅下滑的一個(gè)主要原因。因?yàn)榍皟烧呤躊PI的影響較大，后者受CPI的影響較大。

2.我國(guó)分稅制對(duì)稅收高速增長(zhǎng)的激勵(lì)正在消失。分稅制改革以來，較強(qiáng)的稅收激勵(lì)與較大的征管空間結(jié)合在一起，促使稅務(wù)部門的征管能力和稅收努力不斷提高，由此帶動(dòng)稅收連年高速增長(zhǎng)。但是提高空間不是無限的，提高的程度會(huì)隨著時(shí)間而遞減，從長(zhǎng)期看，由征稅能力和稅收努力提高帶來的稅收高速增長(zhǎng)的作用效果將會(huì)降低。

3.結(jié)構(gòu)性減稅政策的實(shí)施和稅收體制的改革限制了稅收的增幅。在我國(guó)復(fù)合稅制結(jié)構(gòu)中，以增值稅和營(yíng)業(yè)稅為代表的間接稅占主體地位，以企業(yè)所得稅為代表的直接稅處于次要地位。這種結(jié)構(gòu)存在著較大的重復(fù)征稅，這是過去稅收的高速增長(zhǎng)的重要原因。伴隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革繼續(xù)深入和一系列政策性、制度性減稅④降費(fèi)措施⑤的推出，這種增長(zhǎng)的潛力將逐步耗盡。

(二)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響與制約

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)即第一、二、三產(chǎn)業(yè)分別占經(jīng)濟(jì)總量的比例。由于各個(gè)產(chǎn)業(yè)的稅負(fù)水平不同，相應(yīng)一個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及變動(dòng)直接影響著其地方財(cái)政收入的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政“產(chǎn)出率”具有決定性的影響。以山東省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為例，首先，第一產(chǎn)業(yè)比重過大。山東農(nóng)業(yè)產(chǎn)值長(zhǎng)期居于全國(guó)首位，2014年一產(chǎn)比重8.07%，但稅收占地稅收入的比重僅為0.46%。其次，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后。按照1994年的分稅制和分稅方案，地稅收入的大頭在服務(wù)業(yè)。但長(zhǎng)期以來，山東省服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后于工業(yè)發(fā)展，近幾年第三產(chǎn)業(yè)及稅收增長(zhǎng)有所加快，到2014年仍然低于全國(guó)平均水平，同蘇浙粵三省相比，在規(guī)模和質(zhì)量上依然有較大的差距。表現(xiàn)為稅收規(guī)模偏小、稅收貢獻(xiàn)率偏低、行業(yè)分布不盡合理等。再是重工業(yè)比重大。山東省是一個(gè)經(jīng)濟(jì)大省也是一個(gè)工業(yè)大省，但由于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)特別是重工業(yè)比重大，發(fā)展方式粗放，產(chǎn)業(yè)鏈短，附加值低，也直接影響了稅源結(jié)構(gòu)和稅收質(zhì)量。

2.企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)的影響。一是稅源過度集中于大型企業(yè)，且行業(yè)分布不合理。山東省大型企業(yè)稅收狀況突出表現(xiàn)為“三高”一低，即資源類及資源加工類企業(yè)稅收占比高，高耗能企業(yè)稅收比重較高，制造業(yè)戶數(shù)占比高，新技術(shù)企業(yè)比重較低。二是直接稅貢獻(xiàn)較低，巨型和中小微型企業(yè)發(fā)展質(zhì)效待優(yōu)化。從2014年，山東省企業(yè)所得稅收入占國(guó)內(nèi)稅收收入的比重為18.13%，比江蘇、浙江、廣東分別低3.53、1.16和1.25個(gè)百分點(diǎn)。

3.城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)(城鎮(zhèn)化率)的影響。城鎮(zhèn)是現(xiàn)代制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代文明的重要載體，也是財(cái)源建設(shè)的重要載體。山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在動(dòng)力不足、財(cái)源建設(shè)質(zhì)量效益不高，與城鎮(zhèn)化率低有很大關(guān)系。2014年山東省城鎮(zhèn)化率為55.01%，而蘇浙粵都在64%以上，其中，廣東省已經(jīng)達(dá)到了68%，高于山東13個(gè)百分點(diǎn)。

4.技術(shù)進(jìn)步的影響。技術(shù)進(jìn)步既可以擴(kuò)充財(cái)源，也可有效增加財(cái)政收入。技術(shù)進(jìn)步對(duì)財(cái)政收入規(guī)模的制約可以從兩個(gè)方面分析:一是技術(shù)進(jìn)步往往以生產(chǎn)速度加快、生產(chǎn)質(zhì)量提高為結(jié)果，技術(shù)進(jìn)步速度較快，GND或GDP的增長(zhǎng)也快，財(cái)政收入的增值就有了充分的財(cái)源;二是技術(shù)進(jìn)步必然帶來物耗比例降低，經(jīng)濟(jì)效益提高，產(chǎn)品附加值所占比例擴(kuò)大。由于財(cái)政收入主要來自產(chǎn)品附加值，所以技術(shù)進(jìn)步對(duì)財(cái)政收入的影響更為直接和明顯。目前，山東省在研發(fā)投入、發(fā)明專利數(shù)量等方面，與廣東、江蘇仍有較大差距，如表1所示。

表1 四省技術(shù)進(jìn)步基本情況(2014年)

(三)地方稅體系不完善

1.地方稅的主體稅種缺乏。我國(guó)現(xiàn)行地方稅體系由14個(gè)稅種組成，其中，11個(gè)是地方稅種，但多是一些稅源分散、收入不穩(wěn)定、征管難度大、收入規(guī)模小的小稅種;真正調(diào)節(jié)范圍廣、調(diào)節(jié)力度大、收入規(guī)模穩(wěn)定且起支柱作用的稅種只有營(yíng)業(yè)稅。以山東省為例，2010-2014年，營(yíng)業(yè)稅收入占全省稅收收入的比重穩(wěn)定在29%左右，雖然低于蘇浙粵，卻一直處于地方稅主體稅種地位。隨著“營(yíng)改增”的全面推進(jìn)，營(yíng)業(yè)稅急劇萎縮甚至即將消失;其他地方稅種雖有一定空間，但因規(guī)模較小，近期難以承擔(dān)地方主體稅種缺失形成的收入缺口，這使得地方政府更多依賴土地財(cái)政、負(fù)債財(cái)政以及非稅收入來籌措履職所需財(cái)力，地方稅體系缺乏主體稅種的問題更加突出。

2.地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不適應(yīng)，事權(quán)、財(cái)力與支出責(zé)任不匹配。實(shí)行分稅制的一個(gè)重要目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)中央和地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)。但我國(guó)的分稅制實(shí)行的是“漸進(jìn)性”的改革，以提高“兩個(gè)比重⑥”為目標(biāo)，最基礎(chǔ)的政府間事權(quán)分配改革進(jìn)展緩慢。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)行的央地間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分存在不同程度的不清晰、不合理、不規(guī)范等問題。現(xiàn)實(shí)中，“上級(jí)開單、下級(jí)買單”，即財(cái)權(quán)逐漸上收，事權(quán)不斷下移;支出責(zé)任不斷下移，地方財(cái)力增長(zhǎng)難以匹配，表現(xiàn)“一升兩降”:地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重不斷上升、地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重不斷下降，地方政府自有財(cái)力(轉(zhuǎn)移支付前的財(cái)力)占地方財(cái)政支出的比重不斷下降。這表明地方財(cái)權(quán)與事權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任、地方財(cái)力與支出責(zé)任的不適應(yīng)、不匹配的缺口在擴(kuò)大，地方政府財(cái)力窘境在加重。

3.地方稅的稅權(quán)配置不夠科學(xué)。在稅收立法、征管、收益、政策調(diào)整等一系列權(quán)力中，核心是稅收立法權(quán)。目前，我國(guó)稅權(quán)未能按照“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)”的要求進(jìn)行設(shè)置，中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都集中在中央，幾乎所有地方稅稅種的稅法乃至實(shí)施細(xì)則均由中央制定及頒布，地方政府對(duì)這些稅種僅有相對(duì)有限的稅收政策調(diào)整權(quán)，地方稅權(quán)更多地體現(xiàn)在征管權(quán)和部分收益權(quán)。全國(guó)稅收政策特別是地方稅政策“一刀切”的做法，使地方政府難以因地制宜決策，地方稅收杠桿調(diào)節(jié)的可作為空間比較狹窄。

三、促進(jìn)山東省地方財(cái)力穩(wěn)定增長(zhǎng)的對(duì)策建議

(一)加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，筑牢保障地方財(cái)力穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)源基礎(chǔ)

1.加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定財(cái)源結(jié)構(gòu)。山東省要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，應(yīng)牢固樹立和貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài);突出主動(dòng)減量、優(yōu)化存量、做優(yōu)增量，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;最根本的是實(shí)施高端高質(zhì)高效產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，緊跟新技術(shù)革命潮流，突出發(fā)展特色，培植比較優(yōu)勢(shì)，加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新體系。一是加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變;二是堅(jiān)持走新型工業(yè)化道路，實(shí)施傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展的“雙輪驅(qū)動(dòng)”;三是推動(dòng)服務(wù)業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展;四是大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等。通過推動(dòng)全省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升地區(qū)產(chǎn)業(yè)有效供給水平、提高發(fā)展的質(zhì)量和效益，優(yōu)化地區(qū)稅源結(jié)構(gòu)。

2.促進(jìn)各種稅收規(guī)模企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)行的地方稅體系中，除個(gè)人所得稅和契稅外，其他稅種的納稅主體均以企業(yè)為主，促進(jìn)不同規(guī)模企業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)地方財(cái)力穩(wěn)定增長(zhǎng)至關(guān)重要。積極推動(dòng)地方大型企業(yè)的整合和發(fā)展，充分發(fā)揮大型企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)和稅收的龍頭帶動(dòng)作用。一是要重點(diǎn)發(fā)展一批高新產(chǎn)品，著力打造品牌優(yōu)勢(shì);二是政府要積極引導(dǎo)并鼓勵(lì)大型企業(yè)整合國(guó)際國(guó)內(nèi)資源;三是積極擴(kuò)展大型企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，推進(jìn)資源綜合利用，把資源優(yōu)勢(shì)充分轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。大力扶持中小企業(yè)發(fā)展。努力創(chuàng)造大企業(yè)“頂天立地”、小企業(yè)“鋪天蓋地”、良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面。

3.把新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為培植壯大財(cái)源的重要載體。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，一是突破制度障礙。包括住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障以及戶籍制度的改革，讓進(jìn)城務(wù)工人員與城市居民享受同等的待遇;二是為農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)造條件;三是加大對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度。

(二)加強(qiáng)地方稅體系建設(shè)，打造保障地方財(cái)力穩(wěn)定增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

1.選擇地方主體稅種。作為地方稅體系的核心內(nèi)容，地稅主體稅種應(yīng)該至少具備三個(gè)特點(diǎn):稅收收入主要?dú)w屬地方政府、在地方稅收收入中占據(jù)穩(wěn)固主導(dǎo)地位、地方政府具有較大的稅收征管權(quán)(主要由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收)。按此界定，非營(yíng)業(yè)稅莫屬。但“營(yíng)改增”之后由誰來替代，并未達(dá)成共識(shí)，代表觀點(diǎn)有:一是以財(cái)產(chǎn)稅(如房地產(chǎn)稅)為主，并將征收范圍擴(kuò)大到個(gè)人住房;二是將消費(fèi)稅由中央稅調(diào)整為地方稅，并擴(kuò)大其征收范圍;三是“營(yíng)改增”后增值稅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，在零售環(huán)節(jié)開征銷售稅(零售稅)作為地方主體稅種;四是以企業(yè)所得稅為主，不包括央企繳納的所得稅。從國(guó)際比較和我國(guó)客觀現(xiàn)實(shí)看，上述觀點(diǎn)均有一定的局限性，在近中期也難以承擔(dān)地方主體稅種的責(zé)任。因?yàn)椋黧w稅種的形成不僅受到稅收管理體制(或稅權(quán)劃分)和稅制設(shè)計(jì)的影響，還取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，并非主觀意愿的選擇，它是一個(gè)逐步培育和形成的過程。

2.加快調(diào)整共享稅分成比例。在我國(guó)現(xiàn)行稅制中，共享稅(增值稅和所得稅)占稅收收入比重較大(2014年超過50%)，地方政府的稅收收入的大部分來自共享稅。因此，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，要保障地方財(cái)政收入，滿足地方公共支出需要，除了繼續(xù)培育有潛力的地方稅種(如房地產(chǎn)稅)和開征新的稅種(如“費(fèi)改稅”:社會(huì)保障稅、環(huán)保稅、教育稅)外，提高共享稅的地方分成比例，包括適當(dāng)降低增值稅稅率，提高增值稅地方分成比例，兼顧企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅分成比例，對(duì)于解決“營(yíng)改增”改革與地方主體稅種培育不同步的矛盾具有一定現(xiàn)實(shí)意義。

3.優(yōu)化其他地方稅種設(shè)計(jì)。一是整合房地產(chǎn)相關(guān)稅種。將現(xiàn)有的城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅與房產(chǎn)稅合并為房地產(chǎn)稅，在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收，以房屋的評(píng)估價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)，并恢復(fù)對(duì)居民住宅的房產(chǎn)征稅。二是調(diào)整其他稅種。在總體不增加稅負(fù)的原則下，應(yīng)加快改革其他的地方稅種。如將車輛購(gòu)置稅與車船稅合并，在保有環(huán)節(jié)征收。再如，將城市維護(hù)建設(shè)稅改為獨(dú)立征收的稅種，計(jì)稅依據(jù)為銷售額或營(yíng)業(yè)額。三是繼續(xù)擴(kuò)大資源稅征稅范圍，實(shí)行從價(jià)計(jì)征。總之，通過改革和完善已有稅種以及開征新稅種，多稅輔助，逐步緩解“營(yíng)改增”留下的收入缺口。

4.完善與地方稅構(gòu)建相關(guān)的制度。一是調(diào)整地方稅權(quán)，賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂諜?quán)限。按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相適應(yīng)的原則，通過法律形式對(duì)地方稅權(quán)進(jìn)行界定，并確保各級(jí)收入歸屬。確保地方稅由全國(guó)人大或人大常委會(huì)制定法律，并將地方稅法律在地方適用的解釋權(quán)授權(quán)給省級(jí)立法部門。賦予省級(jí)地方政府對(duì)地方主體稅種一定的管理權(quán)限，如稅率在一定區(qū)間內(nèi)的調(diào)整權(quán)。二是進(jìn)一步明確各級(jí)政府事權(quán)，特別是財(cái)政事權(quán)的邊界，按照財(cái)政分權(quán)原則上移部分財(cái)政事權(quán)，減少地方財(cái)政支出責(zé)任。三是理順政府間縱向和橫向的財(cái)力分配關(guān)系。在縱向上處理好一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系，以人均財(cái)力轉(zhuǎn)移支付為主線，科學(xué)設(shè)定縱向轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)，繼續(xù)大幅提高中央對(duì)地方的一般性財(cái)力轉(zhuǎn)移支付比重，大幅降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重。橫向上建立財(cái)力均衡機(jī)制，各級(jí)政府具有決定政府支出規(guī)模及支出方向的權(quán)利，且事權(quán)和財(cái)權(quán)、財(cái)力同步調(diào)整，實(shí)現(xiàn)“財(cái)隨事轉(zhuǎn)”。

注釋:

①非稅收入包括專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、國(guó)有資源或資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、罰沒收入、其他收入等。

②轉(zhuǎn)移性收入包括地方政府新增一般債券收入、返還性收入、一般性轉(zhuǎn)移支付收入、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入、調(diào)入資金、上年結(jié)轉(zhuǎn)及結(jié)余收入等。

③山東全省一般公共財(cái)政預(yù)算收入增幅下滑具有較強(qiáng)趨勢(shì)性，2011—2015年，該指標(biāo)增長(zhǎng)25.7%、17.5%、12.3%、10.2%、10%，增幅回落趨勢(shì)非常明顯，財(cái)政收入潛在增長(zhǎng)率明顯下降，稅收收入與GDP的彈性系數(shù)會(huì)進(jìn)一步降低，中低速增長(zhǎng)將成為常態(tài)。

④保守估計(jì)，整個(gè)營(yíng)改增進(jìn)程會(huì)有9000-10000億元稅收收入的減少。

⑤魯政發(fā)〔2016〕10號(hào)，《關(guān)于減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)降低財(cái)務(wù)支出成本的意見》，初步測(cè)算可累計(jì)為全省企業(yè)減負(fù)2000多億元。

⑥財(cái)政收入占GDP的比重、中央財(cái)政占財(cái)政總收入的比重。

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［13］趙昌文.“十三五”時(shí)期中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動(dòng)向［J］.財(cái)經(jīng)問題研究，2016，(03).

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F810.7

:A

:1008—3340(2017)01—0037—05

蘇振彩

(中共山東省委省直機(jī)關(guān)黨校，山東 濟(jì)南 250014)

2016-10-22

蘇振彩(1962-)，女，山東壽光人，中共山東省委省直機(jī)關(guān)黨校教授。