●尚照武 陳慧君 朱暉 修晨 尚淼

財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的初步探索
——2012-2014年河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)財(cái)政支持政策績(jī)效研究

●尚照武 陳慧君 朱暉 修晨 尚淼

近年來(lái)，河南省各級(jí)財(cái)政通過(guò)多種激勵(lì)性財(cái)政政策不斷加大對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的支持力度。本文通過(guò)對(duì)各項(xiàng)財(cái)政支持政策的績(jī)效評(píng)價(jià)與分析，總結(jié)財(cái)政支持的經(jīng)驗(yàn)與不足，為進(jìn)一步提高政策支持精準(zhǔn)性提供決策參考，以期有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)集聚區(qū) 政策評(píng)價(jià) 績(jī)效監(jiān)督 指標(biāo)體系

財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系中的重要內(nèi)容，是基于結(jié)果導(dǎo)向、設(shè)立指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)用科學(xué)方法，對(duì)財(cái)政政策的投入產(chǎn)出進(jìn)行綜合性測(cè)量與分析的活動(dòng)。開(kāi)展財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)，有利于檢驗(yàn)財(cái)政政策效果，為政策調(diào)整提供決策參考，從而提高財(cái)政政策的有效性，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的有效配置。

河南省財(cái)政廳在開(kāi)展重點(diǎn)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、積極探索，對(duì)2012-2014年河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)財(cái)政支持政策進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)。通過(guò)這次績(jī)效評(píng)價(jià)，深入了解河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)財(cái)政支持政策資金的管理使用情況，以及政策引導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展情況，總結(jié)財(cái)政支持經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，反思制度設(shè)計(jì)中存在的缺陷和不足，為調(diào)整財(cái)政支持政策、進(jìn)一步提高政策支持精準(zhǔn)性提供決策參考，有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展。

一、績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目概況

為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，拓展發(fā)展空間，提升發(fā)展質(zhì)量，河南省于2009年正式啟動(dòng)省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，截至2014年底，全省已建成省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)180個(gè)。為貫徹落實(shí)省委省政府的決策部署，切實(shí)培育一批規(guī)模優(yōu)勢(shì)突出、功能定位明晰、集聚效應(yīng)明顯、輻射帶動(dòng)有力的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，2009年以來(lái)，全省各級(jí)財(cái)政不斷加大對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)財(cái)政支持力度，實(shí)施激勵(lì)性財(cái)政政策，整合資金積極支持產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)，為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)又好又快發(fā)展提供有力支撐。

本次績(jī)效評(píng)價(jià)選取2012-2014年省級(jí)財(cái)政對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)（含城市新區(qū)）的7項(xiàng)財(cái)政支持政策為對(duì)象，對(duì)其績(jī)效情況進(jìn)行綜合考察。具體包括：3項(xiàng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)發(fā)展綜合獎(jiǎng)勵(lì)政策，2項(xiàng)金融擔(dān)保機(jī)構(gòu)支持企業(yè)融資獎(jiǎng)勵(lì)政策，2項(xiàng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和投資平臺(tái)建設(shè)財(cái)政補(bǔ)助政策，共涉及省級(jí)財(cái)政資金60.98億元。

本次績(jī)效評(píng)價(jià)主要考察政策資金管理使用情況以及政策執(zhí)行的直接產(chǎn)出和綜合效益，以期總結(jié)成績(jī)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出改進(jìn)意見(jiàn)建議。

二、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施過(guò)程

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

在深入產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)調(diào)研，組織相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人座談研討，廣泛征求財(cái)政廳有關(guān)處室意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，績(jī)效評(píng)價(jià)工作組結(jié)合7項(xiàng)財(cái)政支持政策具體內(nèi)容，按照科學(xué)規(guī)范、全面系統(tǒng)、公正客觀、績(jī)效相關(guān)的原則，研究制定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。具體包括3項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、10項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)、21項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)。其中，3項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)分別為：一是政策落實(shí)，占權(quán)重分22分，用于考察財(cái)政支持政策資金的撥付、管理與使用情況；二是政策產(chǎn)出，占權(quán)重分40分，用于考察財(cái)政支持政策投入使用后的產(chǎn)出情況，主要從集聚區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)投資額、配套公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、貸款資金的增長(zhǎng)和主導(dǎo)產(chǎn)值的增加情況等方面考察；三是政策效果，占權(quán)重分38分，用于綜合評(píng)價(jià)財(cái)政支持政策資金投入使用后的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益與社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)程度，主要從稅收增長(zhǎng)情況、企業(yè)項(xiàng)目投資增長(zhǎng)情況、新入駐規(guī)模以上企業(yè)戶(hù)數(shù)、從業(yè)人員增長(zhǎng)率、萬(wàn)元增加值能耗、污水垃圾集中處理率等方面進(jìn)行考察。

（二）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集

2015年9月，河南省財(cái)政廳印發(fā)《2012-2014年度河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)財(cái)政支持政策績(jī)效監(jiān)督實(shí)施方案》，組織全省各市縣財(cái)政部門(mén)、各產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會(huì)按照方案要求，統(tǒng)一口徑填寫(xiě)上報(bào)績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)表格?？?jī)效評(píng)價(jià)工作組對(duì)180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的上報(bào)數(shù)據(jù)分別進(jìn)行了匯總處理。

（三）產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)現(xiàn)場(chǎng)核查

本次績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)涉及全省180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，工作量較大。為保證評(píng)價(jià)質(zhì)量，本次評(píng)價(jià)采取重點(diǎn)評(píng)價(jià)與一般評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法，即選取15個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，對(duì)其填報(bào)的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，以核實(shí)后的數(shù)據(jù)作為政策績(jī)效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)進(jìn)行分析評(píng)價(jià)（重點(diǎn)評(píng)價(jià)），而對(duì)其他產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)填報(bào)的數(shù)據(jù)直接采信用于分析評(píng)價(jià)（一般評(píng)價(jià)）。

15個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的選取采用的是分層抽樣和簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方法，具體操作按照以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行：一是按照河南省各地級(jí)市2014年常住人口由多到少排序，涵蓋人口規(guī)模較多的14個(gè)地級(jí)市和1個(gè)省直管縣；二是以各產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)2012-2014年獲得財(cái)政支持政策資金由多到少排序，分三個(gè)層次，每個(gè)層次選取5個(gè)；三是從2012-2014年度獲得“十強(qiáng)”、“十快”和“先進(jìn)”的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)中，每個(gè)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目隨機(jī)抽取1個(gè)，共3個(gè)；四是涉及化工、機(jī)械、商貿(mào)物流、生物醫(yī)藥、裝備制造、鋁精深加工、農(nóng)副產(chǎn)品加工、紡織服裝、汽車(chē)零部件、新能源等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；五是覆蓋7項(xiàng)財(cái)政支持政策。

2015年10月，2個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)工作組分別對(duì)抽取的15個(gè)河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查?？?jī)效監(jiān)督工作組獲取了相應(yīng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及證明材料，對(duì)項(xiàng)目部分財(cái)務(wù)賬目和合規(guī)性情況進(jìn)行核查和再評(píng)價(jià)，并對(duì)相關(guān)管理方進(jìn)行了訪(fǎng)談?wù){(diào)研和問(wèn)卷調(diào)研，本次滿(mǎn)意度問(wèn)卷共發(fā)放789份，回收問(wèn)卷722份，經(jīng)過(guò)分析，有效問(wèn)卷為576份，有效問(wèn)卷率為80%。

（四）數(shù)據(jù)分析及撰寫(xiě)報(bào)告

2015年11月至12月，績(jī)效評(píng)價(jià)工作組對(duì)收集到的基礎(chǔ)表數(shù)據(jù)、現(xiàn)場(chǎng)核查結(jié)果、滿(mǎn)意度問(wèn)卷和訪(fǎng)談?dòng)涗涍M(jìn)行整理分析，根據(jù)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行打分，并制定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系得分表和評(píng)價(jià)底稿，對(duì)指標(biāo)體系中的得分和扣分情況進(jìn)行說(shuō)明，最終形成績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。

（五）評(píng)價(jià)結(jié)論

經(jīng)過(guò)對(duì)收集的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、現(xiàn)場(chǎng)核查結(jié)果、滿(mǎn)意度調(diào)查問(wèn)卷和訪(fǎng)談?dòng)涗涍M(jìn)行整理分析和評(píng)分，7項(xiàng)政策綜合績(jī)效評(píng)價(jià)總得分為87.96分。

表1 河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)財(cái)政支持政策績(jī)效監(jiān)督得分情況表

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果顯示：產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)財(cái)政支持政策資金總體上撥付及時(shí)到位，管理制度比較健全，資金用途合規(guī)；政策推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)平臺(tái)和投融資平臺(tái)建設(shè)的效果比較明顯，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益顯著。項(xiàng)目績(jī)效整體符合預(yù)期目標(biāo)，但個(gè)別分項(xiàng)績(jī)效也反映出一些問(wèn)題。

三、政策實(shí)施成效及存在的問(wèn)題

（一）取得的主要成效

1、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)財(cái)政支持政策體系初步形成，政策總體效果良好。本次評(píng)價(jià)的7項(xiàng)財(cái)政支持政策與省委省政府出臺(tái)的一系列宏觀指導(dǎo)性政策文件共同構(gòu)成支持產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的政策框架體系。這一政策框架體系針對(duì)河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)整體上處于初級(jí)發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)情況，主要注重加大產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，激發(fā)金融機(jī)構(gòu)增加對(duì)企業(yè)貸款的積極性，為營(yíng)造產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)良好發(fā)展環(huán)境奠定基礎(chǔ)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)快速發(fā)展。

2、財(cái)政資金運(yùn)行與管理機(jī)制比較完善，政策執(zhí)行總體規(guī)范有序。在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)現(xiàn)場(chǎng)核查過(guò)程中，通過(guò)查閱賬簿、核實(shí)數(shù)據(jù)等方式，對(duì)財(cái)政支持政策資金的管理使用情況進(jìn)行了檢查，未發(fā)現(xiàn)重大違法違紀(jì)問(wèn)題。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的資金到位率為96.60%，資金到位及時(shí)率為93.37%。省、市縣與集聚區(qū)形成了一套相對(duì)完善的資金管理機(jī)制，資金的管理使用較為規(guī)范。各產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)明確專(zhuān)人負(fù)責(zé)資金管理使用，對(duì)各項(xiàng)政策資金建立了相應(yīng)的管理使用制度，能夠按照規(guī)定用途使用政策資金。

3、政策資金產(chǎn)出效果較好，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)取得顯著成效。從財(cái)政支持政策資金投向來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)投入占7項(xiàng)財(cái)政支持政策總投入的77%，全省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)累計(jì)投資公共基礎(chǔ)設(shè)施600億元，修建道路1.7萬(wàn)公里，建成標(biāo)準(zhǔn)化廠房1.7億平方米，公租房2200萬(wàn)平方米，建成啟用公共服務(wù)平臺(tái)360個(gè)。

政策資金直接支持了基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，也間接促進(jìn)了集聚區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。2013年180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)增加值為3595.1億元，2014年增長(zhǎng)到4542.9億元，增長(zhǎng)率為27%。這一增長(zhǎng)速度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下顯得尤其難能可貴，對(duì)穩(wěn)定區(qū)域經(jīng)濟(jì)及至全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。

4、財(cái)政政策綜合效果顯著，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益日益顯現(xiàn)。一是政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效果顯著。從稅收增長(zhǎng)率上看，180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)2014年較2013年增長(zhǎng)42.7%，遠(yuǎn)高于同期全省的10.6%的增長(zhǎng)率；從單位面積稅收額上看，2014年單位面積稅收額5445.00萬(wàn)元/平方千米，比2013年增長(zhǎng)29.31%；從項(xiàng)目投資增長(zhǎng)上看，2014年項(xiàng)目投資額為7446.35萬(wàn)元，較2013年增長(zhǎng)12.5%。二是政策促進(jìn)社會(huì)發(fā)展效益較好。從吸引規(guī)模以上企業(yè)入駐上看，2014年180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)入駐規(guī)模以上企業(yè)17123家，較2013年增長(zhǎng)14.69%；從帶動(dòng)地方就業(yè)效果看，2014年180個(gè)集聚區(qū)共有從業(yè)人員540萬(wàn)人，較2013年增長(zhǎng)16.40%。三是政策促進(jìn)集聚區(qū)生態(tài)環(huán)境發(fā)展效益顯著。從工業(yè)廢棄物處理率上看，2014年180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)污水處理率達(dá)到94.7%，垃圾處理率達(dá)到97.1%，均處于較高水平；集聚區(qū)萬(wàn)元增加值能耗也由1.17下降到1.00，下降幅度較大，促進(jìn)了集聚區(qū)生態(tài)環(huán)境效益提升。

（二）存在的主要問(wèn)題

1、部分財(cái)政政策目標(biāo)和資金使用分散、連續(xù)性差。一是部分政策目標(biāo)較為分散。本次考察的7項(xiàng)財(cái)政支持政策資金用途涵蓋公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、政府投融資平臺(tái)建設(shè)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、金融機(jī)構(gòu)貸款激勵(lì)以及統(tǒng)籌使用幾大類(lèi)，政策目標(biāo)較為分散，各項(xiàng)政策的關(guān)聯(lián)性、協(xié)同效應(yīng)不強(qiáng)。二是政策資金使用較為分散。從總量來(lái)看，7項(xiàng)政策的資金量并不算大（平均每年在20億元左右），每年每個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)平均獲得1100萬(wàn)元的省級(jí)財(cái)政支持政策資金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展建設(shè)的需要。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)所在縣（區(qū)）承擔(dān)了絕大部分的財(cái)政投資，給地方財(cái)政增加了很大壓力。三是部分政策實(shí)施不連續(xù)。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款財(cái)政貼息政策和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投融資平臺(tái)省財(cái)政補(bǔ)助資金，分別只在2012年和2013年實(shí)施，政策實(shí)施不連續(xù)，沒(méi)有長(zhǎng)期規(guī)劃，政策的退出也未經(jīng)績(jī)效評(píng)估，這給受益主體了解政策和充分發(fā)揮政策效應(yīng)帶來(lái)困難，部分規(guī)劃項(xiàng)目失去后續(xù)資金支持。

2、部分政策資金管理使用不規(guī)范。一是政策資金未按規(guī)定國(guó)庫(kù)集中支付和專(zhuān)賬核算。實(shí)地核查發(fā)現(xiàn)，省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金在撥付至市縣財(cái)政部門(mén)后，部分市縣沒(méi)有專(zhuān)賬核算管理，導(dǎo)致政策資金支出難以清晰區(qū)分；部分地市、縣級(jí)財(cái)政部門(mén)沒(méi)有按規(guī)定實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，仍將專(zhuān)項(xiàng)資金撥付相應(yīng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)賬戶(hù)；而部分產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)在收到財(cái)政撥款后也沒(méi)有實(shí)行專(zhuān)賬核算管理，專(zhuān)項(xiàng)資金支出的賬目混亂，導(dǎo)致難以明確界定是否按規(guī)定使用。二是資金使用跟蹤監(jiān)督機(jī)制有待完善。7項(xiàng)財(cái)政支持政策涉及主體較多，管理環(huán)節(jié)較多，資金管理使用規(guī)范性和效益性監(jiān)管任務(wù)重，而目前的資金使用監(jiān)管，主要側(cè)重于事后合規(guī)性檢查，日常監(jiān)督不到位，政策資金無(wú)明確具體的績(jī)效目標(biāo)、執(zhí)行過(guò)程無(wú)跟蹤，資金績(jī)效評(píng)價(jià)未開(kāi)展，這些均不利于各項(xiàng)支持政策的不斷完善和資金效益的最大化發(fā)揮。

3、財(cái)政支持政策的激勵(lì)引導(dǎo)作用發(fā)揮不夠。一是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)不明顯。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展有利于形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。但核查發(fā)現(xiàn)，2013年與2014年180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)增加值占全部產(chǎn)業(yè)增加值的比重僅為47%左右，集聚效應(yīng)并不突出，財(cái)政支持政策培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)作用發(fā)揮不夠。二是企業(yè)融資難問(wèn)題仍待解決。近兩年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總體嚴(yán)峻，企業(yè)貸款需求較大，財(cái)政出臺(tái)政策激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大企業(yè)貸款規(guī)模的政策目標(biāo)明確，貸款規(guī)模有一定增長(zhǎng)，但企業(yè)現(xiàn)實(shí)融資需求遠(yuǎn)未滿(mǎn)足。此次對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)模以上企業(yè)的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，54%的企業(yè)在2014年度有貸款需求，獲得銀行或其它金融機(jī)構(gòu)貸款的企業(yè)占34%，還有20%的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)企業(yè)的貸款需求沒(méi)有得到滿(mǎn)足。另外，有30%的受訪(fǎng)企業(yè)表示貸款獲得難度較大。三是社會(huì)資本參與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)較少。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)公共基礎(chǔ)建設(shè)資金需求量大，目前以財(cái)政投入為主的建設(shè)方式使地方財(cái)政壓力突顯，社會(huì)資本以BT、BOT等模式參與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)的項(xiàng)目較少，資金占比很低，財(cái)政支持政策對(duì)引導(dǎo)激勵(lì)社會(huì)資本參與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)的作用不明顯。

4、公共服務(wù)平臺(tái)運(yùn)行管理不規(guī)范。實(shí)地核查發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)對(duì)公共服務(wù)平臺(tái)運(yùn)行管理不規(guī)范，沒(méi)有制定相應(yīng)的管理制度，缺乏規(guī)范的平臺(tái)使用記錄，對(duì)平臺(tái)使用情況掌握不全面，平臺(tái)作用無(wú)法充分發(fā)揮，進(jìn)而使得支持平臺(tái)建設(shè)的財(cái)政支持政策效果大打折扣。

5、推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展有待加強(qiáng)。大部分產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，注重道路、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不注重或忽視與城市總體規(guī)劃銜接的公共服務(wù)工程項(xiàng)目建設(shè)。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較好，但醫(yī)療、商業(yè)服務(wù)等配套設(shè)施很少，對(duì)企業(yè)職工日常生活造成一定影響。

四、對(duì)策建議

（一）統(tǒng)籌安排、科學(xué)合理制定財(cái)政支持政策

1、依據(jù)整體發(fā)展形勢(shì)制定財(cái)政支持政策。未來(lái)五年，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施將逐步健全，公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)趨于齊備，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展進(jìn)入提質(zhì)升級(jí)的新階段。從產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略上看，國(guó)家大力推行創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共享發(fā)展，要求產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，切實(shí)推進(jìn)集聚發(fā)展、集約發(fā)展。這一發(fā)展趨勢(shì)客觀上要求財(cái)政政策支持的方向與重點(diǎn)必須與宏觀政策同步進(jìn)行改變。

2、依據(jù)特色、優(yōu)勢(shì)分類(lèi)制定財(cái)政支持政策。政策的制定要考慮產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與特色優(yōu)勢(shì)，針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、不同發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)應(yīng)分別制定相應(yīng)的財(cái)政支持政策。既對(duì)發(fā)展較好的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，也需要對(duì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較差但發(fā)展?jié)摿Υ蟮漠a(chǎn)業(yè)集聚區(qū)進(jìn)行針對(duì)性的政策扶持。同時(shí)，針對(duì)一些特色優(yōu)勢(shì)明顯的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，從參與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)甚至國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的角度，應(yīng)該專(zhuān)門(mén)制定或完善相應(yīng)財(cái)政支持政策。

3、堅(jiān)持效率優(yōu)先，統(tǒng)籌考慮財(cái)政支持政策的連續(xù)性與資金安排的合理性。針對(duì)前期部分財(cái)政支持政策連續(xù)性不足、資金分散、資金量較少等問(wèn)題，建議結(jié)合不同類(lèi)型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的發(fā)展情況，決定財(cái)政支持政策實(shí)施的時(shí)間和范圍；結(jié)合產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)公共項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃的資金需求，決定財(cái)政支持政策的資金數(shù)量與支持方式。通過(guò)統(tǒng)籌安排、綜合考慮，堅(jiān)持效率優(yōu)先，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政支持政策的引導(dǎo)和激勵(lì)作用。

（二）加強(qiáng)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的規(guī)范管理及績(jī)效評(píng)價(jià)制度建設(shè)

1、加強(qiáng)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的規(guī)范管理。對(duì)資金的核算管理和支付流程提出明確要求，并加強(qiáng)對(duì)資金使用情況的日常監(jiān)控和重點(diǎn)檢查，對(duì)違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題進(jìn)行嚴(yán)肅處理并追究相關(guān)人員的責(zé)任。

2、建立績(jī)效導(dǎo)向的財(cái)政資金評(píng)價(jià)機(jī)制。定期開(kāi)展財(cái)政資金績(jī)效考評(píng)，并將考評(píng)結(jié)果與資金分配掛鉤，與相關(guān)責(zé)任人責(zé)任追究相關(guān)聯(lián)，切實(shí)強(qiáng)化各級(jí)各單位財(cái)政資金“講求績(jī)效”的意識(shí)，加快全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效益。

（三）突出政策支持重點(diǎn)，提高政策實(shí)施效果

1、加強(qiáng)政策對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)培育的引導(dǎo)與支持。從產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、資金鏈、人才鏈、服務(wù)鏈相互融合的角度，積極構(gòu)建促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策鏈。研究制定一系列支持產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策，在研發(fā)設(shè)計(jì)、人才培訓(xùn)、企業(yè)融資、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)等方面給予支持，幫助主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。

2、加強(qiáng)政策對(duì)社會(huì)資本參與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展建設(shè)的引導(dǎo)與支持。建議研究制定財(cái)政政策，鼓勵(lì)和支持國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)資本等各類(lèi)社會(huì)資本以獨(dú)資、參股、PPP等模式參與公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施建設(shè)，緩解財(cái)政投資壓力。針對(duì)中小企業(yè)融資難問(wèn)題，建議充分發(fā)揮中小企業(yè)發(fā)展基金的作用，幫助中小企業(yè)解決融資難問(wèn)題。

（四）建章立制，切實(shí)規(guī)范公共服務(wù)平臺(tái)運(yùn)行管理

應(yīng)建立健全產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)的運(yùn)行管理制度，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的集約化、高效化。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)前，應(yīng)當(dāng)充分論證其可行性與必要性；公共服務(wù)平臺(tái)建成后，應(yīng)當(dāng)對(duì)集聚區(qū)內(nèi)所有潛在平臺(tái)用戶(hù)進(jìn)行公共服務(wù)平臺(tái)功能、使用的宣傳和培訓(xùn)；對(duì)于公共服務(wù)平臺(tái)的日常使用，要建立完備的管理制度，規(guī)范公共服務(wù)平臺(tái)的預(yù)約、使用記錄、設(shè)備儀器管理、保養(yǎng)維護(hù)等工作，確保公共服務(wù)平臺(tái)正常發(fā)揮作用。在有條件的情況下，應(yīng)建立公共服務(wù)平臺(tái)的信息化管理系統(tǒng)，甚至建立跨地區(qū)的公共服務(wù)平臺(tái)信息化管理系統(tǒng)，方便公共服務(wù)平臺(tái)的預(yù)約、使用、維護(hù)和管理，在更大范圍內(nèi)發(fā)揮公共服務(wù)平臺(tái)的作用，提升平臺(tái)使用效率。

（五）加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，提高政策運(yùn)用的綜合效益

1、加強(qiáng)不同財(cái)政支持政策之間的協(xié)調(diào)。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)與發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，各地各級(jí)土地、產(chǎn)業(yè)、科技、金融、交通、城建等部門(mén)應(yīng)當(dāng)協(xié)同支持。支持產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)的財(cái)政政策也包含上述各個(gè)方面。單項(xiàng)財(cái)政支持政策不可能涵蓋全部，各項(xiàng)財(cái)政政策如果不能相互協(xié)調(diào)相互促進(jìn)也不能達(dá)到預(yù)期的政策效果，因而需要統(tǒng)籌不同財(cái)政支持政策制定，加強(qiáng)政策之間的協(xié)調(diào)配合，打出組合拳，充分發(fā)揮政策的綜合效應(yīng)。

2、加強(qiáng)財(cái)政支持政策與金融支持政策的協(xié)調(diào)。財(cái)政政策與金融政策的目標(biāo)、方式、手段各異，如能相互協(xié)調(diào)使用則能夠產(chǎn)生事半功倍的效果。財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，積極研究財(cái)政支持政策與金融支持政策配合使用，二者協(xié)同發(fā)力，提升政策效果，努力破解企業(yè)融資難題，促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

五、思考與啟示

財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)尚處于探索階段，政策效果顯現(xiàn)的滯后性和綜合性給設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系造成了很大困難。本次績(jī)效評(píng)價(jià)受指標(biāo)體系設(shè)計(jì)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏所限，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可能受到一定影響。

第一，由于部分產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在使用7項(xiàng)財(cái)政支持政策資金時(shí)，存在將各項(xiàng)資金統(tǒng)籌使用，未對(duì)每項(xiàng)資金進(jìn)行轉(zhuǎn)賬核算管理的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致無(wú)法準(zhǔn)確地對(duì)每項(xiàng)財(cái)政支持政策資金的管理和使用分別進(jìn)行考察，只能對(duì)7項(xiàng)財(cái)政支持政策的整體績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，也無(wú)法對(duì)每項(xiàng)財(cái)政政策的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)和橫向比較。因此，專(zhuān)項(xiàng)資金的管理和使用仍需進(jìn)一步規(guī)范。

第二，在設(shè)計(jì)本次績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，雖然進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研、專(zhuān)家討論、試填報(bào)等大量前期準(zhǔn)備工作，但在實(shí)際評(píng)價(jià)過(guò)程中，仍發(fā)現(xiàn)部分指標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)無(wú)法取得。諸如產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)相關(guān)企業(yè)貸款情況、公共服務(wù)平臺(tái)使用情況等，因無(wú)法獲得詳實(shí)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，不能為本次績(jī)效評(píng)價(jià)作支撐。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性和可操作性仍需不斷研究完善，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作和信息化建設(shè)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。

第三，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)財(cái)政支持政策對(duì)于產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)乃至社會(huì)的影響是多方面的，政策產(chǎn)生的部分間接效果無(wú)法準(zhǔn)確量化或無(wú)法在短期內(nèi)衡量。在今后的財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)中，應(yīng)充分考慮政策效果的各種顯現(xiàn)方式，通過(guò)設(shè)定科學(xué)合理的指標(biāo)體系，爭(zhēng)取全面考察政策效果。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮通過(guò)長(zhǎng)期跟蹤來(lái)客觀評(píng)價(jià)政策效果。■

(作者單位：河南省財(cái)政廳、河南大學(xué)商學(xué)院)

1.黃勤、劉豫川.2001.對(duì)區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)研究中幾個(gè)重要問(wèn)題的認(rèn)識(shí)[J].西南民族學(xué)院學(xué)報(bào)·哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，8。

2.靳素君.2013.金融業(yè)支持產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)的對(duì)策建議[J].統(tǒng)計(jì)與管理，3。

3.劉珂.2012.產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)向產(chǎn)業(yè)集群升級(jí)的路徑研究[J].中州學(xué)刊，4。

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>