●歐宏政

校院兩級財務管理的改革探索與實踐

●歐宏政

隨著校院兩級財務管理體制改革的不斷深入，高校在實踐過程中逐步暴露出一些新的、深層次問題。本文以高校校院兩級財務管理改革的實踐為基礎(chǔ)，以面臨的具體問題為導向，對積極完善和推進改革進行了探討分析，以期對高校在財務管理體制改革方面的探索有所參考和借鑒。

高校 財務體制 兩級管理

“十三五”時期，中國高等教育面臨著難得的歷史機遇和前所未有的挑戰(zhàn)，高校既面臨著深化改革、實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇，也必須面對引導學科發(fā)展、引領(lǐng)學術(shù)前沿的歷史挑戰(zhàn)。國務院近期頒布的《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，為我國高等教育發(fā)展指明了方向。高校必須適應新常態(tài)、新形勢、新目標和新需求，進一步推進治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。以完善治理結(jié)構(gòu)為抓手，推進依法治校，使民主管理成為大學治理的新常態(tài)；以績效管理為突破，推進綜合改革，形成更具活力、更具效益的改革發(fā)展態(tài)勢。

以某高校為例，2006年，學校在系統(tǒng)調(diào)研和周密論證的基礎(chǔ)上，遵循財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則，貫徹下放財權(quán)，激活學院辦學活力的宗旨，實行了校院兩級財務管理體制改革。通過近10年的改革實踐，學校的綜合實力得到有效提升，學院的自我約束、自我發(fā)展的財經(jīng)管理意識得到明顯增強。但隨著形勢的變化，政策的調(diào)整，以及改革的逐步推進和深入，一些新的、深層次的、影響學校建設發(fā)展的問題逐步暴露和顯現(xiàn)出來，有待于我們進一步深入探討、研究和解決。本文結(jié)合學校改革的具體實踐，針對當前校院兩級管理面臨的困境作一些淺顯的分析，以期能夠提供參考和借鑒。

一、校院兩級財務管理體制改革的實踐

校院兩級財務管理體制改革的核心是明確學校和學院的職責，將有利于調(diào)動學院辦學活力的職責劃歸學院，并將相應的經(jīng)濟權(quán)限下放學院，以突出學院的主體地位，充分發(fā)揮其辦學積極性、主動性和創(chuàng)造性，以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高資金使用效益，繼而增強學校的核心競爭力，提升學校的綜合辦學水平。

（一）劃分經(jīng)濟權(quán)限和費用承擔范圍，依此明確財力分配原則

明確學校的主要經(jīng)濟權(quán)限是總體把握學校辦學方向，統(tǒng)一公共服務平臺和基礎(chǔ)設施的建設、規(guī)劃以及教育資源統(tǒng)籌調(diào)配；統(tǒng)一制訂管理政策、財務規(guī)章制度，完善對學院的績效考核和綜合評估等。學院的主要經(jīng)濟權(quán)限是學院增收節(jié)支措施的完善，辦學經(jīng)費的自主調(diào)配；學院內(nèi)部經(jīng)濟調(diào)控手段、考核體系以及獎懲、激勵機制的完善等。根據(jù)經(jīng)濟權(quán)限的差異，合理劃分學校和學院的費用承擔范圍。界定學校管理部門、直屬事業(yè)和服務單位的人員經(jīng)費、日常運行經(jīng)費，公共建設和維持費用，專項建設經(jīng)費等由學校承擔；學院人員經(jīng)費、日常運行經(jīng)費和專項建設經(jīng)費等由學院承擔。

在此基礎(chǔ)上根據(jù)收入的不同性質(zhì)、來源渠道分別確定收入分配的原則和比例，分配方案的確定需考慮政策因素，歷史因素和學院自身差異等因素的影響。政策因素包括學生規(guī)模等學校統(tǒng)一掌握分配的資源；歷史因素包括學校前期投入不均衡造成的條件差異等；自身差異包括學科差異、教學培養(yǎng)成本差異以及融入市場經(jīng)濟的程度差異等。為化解這些差異對改革的制約和影響，學院應適當引入學科系數(shù)和規(guī)模系數(shù)，以對分配后納入學院的財力進行再調(diào)節(jié)，重在保證改革實施后學院的財力能在原基礎(chǔ)上有適度增長。同時，以建設目標為導向，以績效考核為依據(jù)，加大專項建設經(jīng)費的統(tǒng)籌力度，將其投入到學院的學科建設、隊伍建設、條件建設和國際交流等方面，以作為學院重點建設發(fā)展方面的財力補充。

（二）構(gòu)建完備的配套制度體系，加大宣傳和督辦落實力度

校院兩級財務管理體制改革是一項全局性、系統(tǒng)性工程，涉及到人事、資產(chǎn)、教學、科研、招生和后勤服務等各個環(huán)節(jié)和方面，必須有相應的規(guī)章制度予以保障。為穩(wěn)步推進改革的實施，學校應明確要求各部門對現(xiàn)有的規(guī)章制度、管理措施和辦事流程進行系統(tǒng)梳理，并根據(jù)改革需要重新訂立或修訂完善。期間，學校制定了一個改革主體文件，包括教學管理、人事管理、資產(chǎn)管理、預算管理等方面的若干配套制度，形成了主體文件和配套制度互相銜接、互為支撐的完備制度體系。

為促進觀念轉(zhuǎn)變，推進改革實施，學校采取印發(fā)改革問題解答手冊、組織舉辦業(yè)務培訓等多種形式加大政策宣傳力度，使學院能牢固樹立改革意識，適應改革需求并積極踐行改革。同時，學校成立學院預算審核工作組，對納入學院的經(jīng)費預算安排進行集中審核，以保證各項建設的必要投入。將學院財務狀況、預算管理的科學規(guī)范和學科發(fā)展等綜合能力建設作為學院負責人審計的主要內(nèi)容，以加大改革的推進和督辦落實力度。

（三）初步完善綜合治理結(jié)構(gòu)，激發(fā)學院改革創(chuàng)新活力

兩級管理體制強調(diào)學校和學院人、財、物等資源的合理配置，打破了傳統(tǒng)“等、靠、要”的依賴思想，使學院的財經(jīng)管理意識明顯加強，學院自我約束、自我發(fā)展的動力得到有效釋放，教職工的凝聚力和積極性顯著提升。學院為中心的多層次經(jīng)濟責任體系逐步構(gòu)建，“責權(quán)分明，事權(quán)、財權(quán)清晰，學院成為擁有較大辦學自主權(quán)的責任實體”的辦學管理模式初步完善。

學校的綜合財力明顯增強，宏觀調(diào)控能力進一步提升，教育資源的配置更趨合理。同時，學院在制度框架范圍內(nèi)積極探索適合其自身建設、管理和發(fā)展的道路。部分學院通過加強經(jīng)費統(tǒng)籌、成本核算、房屋有償使用等措施，使管理更加科學和精細化，綜合財力得到明顯提升并步入良性發(fā)展軌道。

二、面臨的問題和困境

仍以某高校為例來看，近10年的改革實踐，期間既暴露出一些深層次制度設計問題，也暴露出一些實施過程中認識不到位，管理不銜接，推進不積極的操作層面問題，都有待于深入分析、認真探究和積極面對。

（一）學院預算管理較為粗放

實行校院兩級財務管理體制后，學校的預算包括校級預算和院級預算，院級預算是學校預算的重要組成部分。學院預算的科學合理和精細化，將對學院學科綜合建設、資源合理調(diào)配、提高資金使用效率起到極大的推動作用?，F(xiàn)階段看來，學院的預算編制較為粗放，審核不夠嚴謹。盡管學校設計了詳細的院級預算表格，相關(guān)職能部門對歸口管理的業(yè)務也有剛性經(jīng)費安排需求，但由于學院缺乏專業(yè)的財會人員，編制過程中存在簡單歸集、籠統(tǒng)安排、缺項漏項等現(xiàn)象。職能部門審核把關(guān)也不盡嚴格，原則性、指導性、評價性的意見偏多，量化和剛性的審核意見缺乏。

（二）建設的短視效應仍然存在

學院為辦學實體，其綜合能力建設是一個長期和持續(xù)的過程，也需要根據(jù)自身特性和發(fā)展目標，保證基本穩(wěn)定和相對持續(xù)的投入。部分學院宏觀和長遠建設發(fā)展眼光不夠，存在“保人員經(jīng)費增長、簡單維持運行”現(xiàn)象。學院對周期長的資本性項目、缺乏即時顯示度項目、軟實力建設項目等投入的積極性不高，重在保證人員經(jīng)費穩(wěn)定增長，待遇穩(wěn)步提升的現(xiàn)象仍然存在。這種短視效應將逐步消耗學院現(xiàn)有的優(yōu)勢，也無法在后續(xù)建設過程中形成厚積薄發(fā)的優(yōu)勢。

（三）學院間財力存在不均衡現(xiàn)象

基于現(xiàn)有制度框架進行的學院財力分配，在近10年實踐過程中，既有條件、現(xiàn)狀和基礎(chǔ)發(fā)生了相應變化，導致學院間財力出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象。這些影響因素包括：繼續(xù)教育、短訓培訓等國家政策調(diào)整的不可控因素；人才引進、基礎(chǔ)條件改善等造成辦學成本增加的剛性支出因素；內(nèi)部管理挖潛不夠、市場融入度不高等學院自身管理因素。部分學院甚至出現(xiàn)赤字而難以為繼，也缺乏必要的應對措施，有回歸到逢改革必“談成本、要增量”的趨勢。

（四）職能部門缺乏必要的工作抓手

通過改革事權(quán)和財權(quán)下放學院后，學校職能部門原掌握可供分配和調(diào)解的專項建設經(jīng)費、專項業(yè)務費大幅度削減，以往通過業(yè)務指導、監(jiān)督管理、經(jīng)費安排等并駕齊驅(qū)的多手段管理逐步向宏觀指導轉(zhuǎn)變。在改革實施過程中，職能部門認為現(xiàn)有的管理手段缺乏并趨于弱化，在日常的管理中駕馭難度較大，通過經(jīng)費控制和經(jīng)費安排的管理手段更加直接且有效。學院對沒有政策資源的配給、沒有經(jīng)濟上的利益，片面接受監(jiān)管存在一定抵觸，容易造成監(jiān)管的弱化甚至流于形式。

三、完善校院兩級財務管理體制的對策建議

學校在新的形勢下，面對校院兩級財務管理體制改革在實踐中暴露的問題，堅持以發(fā)展為目標、改革為手段、問題為導向，積極調(diào)整相關(guān)經(jīng)濟政策，豐富完善管理手段，以將改革進一步深化推進。

（一）細化預算管理，強化預算引導作用

全面細化預算編制的明細內(nèi)容，要求經(jīng)費安排必須涵蓋工作的各個方面；實行分類指導，針對不同學院的學科特性、資源現(xiàn)狀，量化指標控制體系。強化對學院預算編制的指導，明確職能部門需結(jié)合主管部門的評估體系、學院的建設目標和資源現(xiàn)狀，量化審核意見，避免學院無所適從，調(diào)整預算缺乏依據(jù)。豐富監(jiān)督管理和控制手段，借助信息化平臺和現(xiàn)代化手段，對預算申報、預算分析、預算審核和預算批復等實行電子化管理，實現(xiàn)預算管理的全過程跟蹤。

（二）推行全員聘用，增強管理責任意識

完善校院兩級財務管理體制改革，不能僅就財務工作而論，還應放眼全局，從具體管理工作的各個環(huán)節(jié)入手協(xié)同推進。當前，學校正在推進全員聘用的人事制度改革，從另一角度理解也是校院兩級財務管理體制改革的深化和延伸。全員聘用以崗位責任為核心，以評價激勵為抓手，利于摒棄任期制等短視慣性思維，將強化學院負責人的管理責任意識。同時，加強學院負責人屆中和離任審計結(jié)論的應用，將學院的能力建設、發(fā)展態(tài)勢等軟指標納入考核評價體系。

（三）完善規(guī)章制度，適應政策調(diào)整需求

根據(jù)當前形勢和收入結(jié)構(gòu)變化適時調(diào)整分配政策，以保證學院持續(xù)并相對均衡的發(fā)展。在規(guī)章制度的完善過程中既要有前瞻性，也要兼顧剛性和靈活性，為后續(xù)進一步調(diào)整留有余地。如事業(yè)單位養(yǎng)老保險金和職業(yè)年金的繳交、公費醫(yī)療制度的改革，學校實行依成本的學分制收費、國際學生比例的逐步提升等，這都將給現(xiàn)有收入分配制度和學院財力帶來極大沖擊。因此，規(guī)章制度的完善既是一個漸進的過程，也是一個長期的過程，歸根結(jié)底必須適應現(xiàn)實的需求和改革的步伐。

（四）豐富管理手段，部門協(xié)同推進實施

任何一項綜合改革必須協(xié)調(diào)配合共同推進，并根據(jù)改革的范圍、內(nèi)容和特性，創(chuàng)新工作方式，完善管理手段，做到量體裁衣，絕不能固步自封、墨守成規(guī)。為此，學校發(fā)展規(guī)劃、教學科研和人事資產(chǎn)等歸口管理職能部門協(xié)同制定了高水平績效和事業(yè)發(fā)展獎勵辦法，以加強政策引導和績效考核；財務針對學院財務管理的薄弱環(huán)節(jié)，采取政策輔導、定期宣講和專員服務等措施，將財務服務的戰(zhàn)線進一步向前延伸。形成全校一盤棋，切實提高學校的管理和服務水平，提升學院的財經(jīng)意識和綜合理財能力?！?/p>

（作者單位：武漢大學財務部）

1.陳顯明.2013.高校兩級管理模式財務管理體制研究[J].財會通訊，4。

2.梁國鋒．2013.新形勢下對高校財務管理的幾點思考［J］．財會研究，10。

3.虞劍鋒．2012.基于校院兩級管理的預算績效管理探析[J]．財務與金融，1。

4.張影、呂璠、何秀麗.2011.深化校院兩級經(jīng)費預算分配模式改革的研究[J].會計之友，3。