●殷茂文 屈劍波 張照濤

財政支出績效評價共性指標(biāo)體系構(gòu)建
——基于設(shè)備購置及維護類項目共性指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計的思考

●殷茂文 屈劍波 張照濤

績效評價是指財政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評價?？冃гu價作為預(yù)算績效管理的主要內(nèi)容，在預(yù)算績效管理體系中處于核心地位。構(gòu)建科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)體系是績效評價工作的質(zhì)量保證和生命線所在，直接關(guān)系到財政支出績效評價工作的效果。本文基于財政支出分類中的一項重要內(nèi)容—設(shè)備購置及維護類項目共性指標(biāo)體系及評價標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的思考，以點帶面，著力探索把握共性指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定這一關(guān)鍵，以有效實施科學(xué)合理的績效評價工作，發(fā)揮績效評價的作用，進(jìn)而形成評價→反饋→改善→再評價的循環(huán)評價體系，努力實現(xiàn)以結(jié)果為導(dǎo)向、面向過程的管理模式。

設(shè)備購置及維護 績效評價 共性指標(biāo)

一、設(shè)備購置及維護類項目支出績效評價的特點

設(shè)備購置與維護類項目績效評價是基于設(shè)定的評價指標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的考核方法、明確的考核對象對設(shè)備購置及維護類項目的前期計劃、實施過程及其完成結(jié)果進(jìn)行綜合性考核與評價的過程。此類績效評價最鮮明的特點，在于設(shè)備購置與維護項目績效評價已不拘泥于對項目產(chǎn)出和效果的績效評價，同時將項目投入、項目過程引入績效評價的范圍，進(jìn)而實現(xiàn)對項目的全過程績效評價。而對設(shè)備購置及維護類項目支出績效進(jìn)行有效評價，一要設(shè)計項目績效評價指標(biāo)體系；二要制定項目績效評價標(biāo)準(zhǔn)；三要運用科學(xué)的評價方法。作為績效評價的三要素，缺一不可?？梢哉f，財政支出設(shè)備購置及維護項目績效評價就是按照公共財政要求，對使用財政性資金投資的設(shè)備購置及維護項目的必要性、合理性及產(chǎn)出績效進(jìn)行科學(xué)分析和比較，以綜合評價財政支出設(shè)備購置及維護項目的經(jīng)濟性、效率性和效果性的一個系統(tǒng)工程。建立科學(xué)系統(tǒng)的財政支出設(shè)備購置及維護項目績效評價共性指標(biāo)體系，是財政支出設(shè)備購置及維護項目績效評價規(guī)范化、科學(xué)化的前提條件和重要保證。

二、構(gòu)建設(shè)備購置及維護類項目支出績效評價共性指標(biāo)原則

構(gòu)建設(shè)備購置及維護類項目支出績效評價共性指標(biāo)體系是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在指標(biāo)體系的構(gòu)建過程中，必須使之具有普遍的適用性，以集中體現(xiàn)設(shè)備購置及維護類項目支出績效評價活動的共性。

（一）系統(tǒng)性原則

指標(biāo)體系內(nèi)指標(biāo)能夠全面、系統(tǒng)反映設(shè)備購置及維護類項目績效的數(shù)量和質(zhì)量要求，篩選、確定每一個單項指標(biāo)時需要考慮該項指標(biāo)在整個指標(biāo)體系中的地位和作用，根據(jù)它所反映的特定研究對象的性質(zhì)和特征，確定指標(biāo)的口徑、范圍和內(nèi)涵。

（二）可比性原則

指標(biāo)要有獨立性，同一層次上的指標(biāo)之間必須相互獨立，不能交叉重疊，否則無法比較；指標(biāo)必須反映設(shè)備購置及維護類項目支出績效的共同屬性，反映績效屬性中的本質(zhì)內(nèi)容，只有在本質(zhì)一致的條件下，才能比較兩個具體評價對象在這方面的差異；在本質(zhì)一致的條件下，評價指標(biāo)不僅在地區(qū)之間、部門之間可以比較，而且同一地區(qū)和部門在不同的時間上也可比較，保持指標(biāo)設(shè)定具有一定的相對穩(wěn)定性和連續(xù)性。

（三）定量與定性相結(jié)合原則

以定量分析具體反映支出效益的大小，以定性分析反映支出與產(chǎn)出的因果關(guān)系以及同其他因素的相關(guān)性。具體設(shè)定中，首先要作定性分析，以確定購置及維護類支出的性質(zhì)、特點及各種因素之間的相關(guān)性。在此基礎(chǔ)上，設(shè)置變量、建立模型、處理數(shù)據(jù)，進(jìn)行定量分析。

（四）可拓展性原則

由于各種類型的設(shè)備購置及維護類項目都具有各自的特性和特殊要求，而且，不同時期的管理重點也有所不同，因此，需要根據(jù)不同的情況，補充一些特殊的指標(biāo)，這就要求指標(biāo)體系有可拓展的空間。

（五）經(jīng)濟性原則

在設(shè)置和選取指標(biāo)時應(yīng)貫徹成本效益原則，力爭以最小的成本取得最有效的評價效果，績效指標(biāo)要考慮現(xiàn)實條件和可操作性，在合理成本的基礎(chǔ)上實行考評。

三、設(shè)備購置及維護類項目績效共性指標(biāo)體系的路徑選擇及完善思路

（一）路徑選擇

2013年，財政部發(fā)布了《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》，涵蓋了項目支出、部門整體支出以及財政預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系，從項目投入、過程、產(chǎn)出和效果四個方面設(shè)置了績效評價指標(biāo)，供各地在設(shè)置具體指標(biāo)時指導(dǎo)和參考，并根據(jù)實際工作的進(jìn)展不斷予以完善。建立設(shè)備購置及維護類項目績效評價指標(biāo)體系，是比確定績效評價范圍和原則更為具體的工作。按照財政部關(guān)于共性指標(biāo)體系的總體設(shè)計思路，根據(jù)投入、過程、產(chǎn)出和效果四個階段，針對設(shè)備購置及維護類項目績效的共性特點，設(shè)備購置及維護類項目績效評價指標(biāo)體系應(yīng)按照以下路徑設(shè)計（見圖1）。

圖1 設(shè)備購置及維護類項目績效評價指標(biāo)體系設(shè)計路徑

（二）完善思路

按照上述路徑選擇，結(jié)合設(shè)備購置及維護類項目支出特點，以投入、過程、產(chǎn)出、效果四個維度，科學(xué)合理設(shè)定具體、細(xì)化、量化的評價指標(biāo)。在四個維度的關(guān)系中，投入維度和過程維度主要體現(xiàn)了經(jīng)濟原則，產(chǎn)出維度主要體現(xiàn)了效率原則，效果維度則主要體現(xiàn)了效益原則。這一劃分方法，是根據(jù)設(shè)備購置及維護類項目支出評價的特點，即以輸出為導(dǎo)向，按照過程分析法來劃分的，體現(xiàn)了績效的“3E”特性，即：經(jīng)濟性、效率性和有效性。

從投入維度看，它是績效評價中的第一個環(huán)節(jié)，主要評價設(shè)備購置及維護類項目資金投入的經(jīng)濟性。應(yīng)按照項目立項、實施準(zhǔn)備和資金投入三類劃分。在項目立項方面，應(yīng)圍繞項目立項的規(guī)范性、績效目標(biāo)的合理性以及績效指標(biāo)的明確性進(jìn)行具體設(shè)定。在實施準(zhǔn)備方面，應(yīng)圍繞采購申請、信息公開、采購方式等方面設(shè)定具體指標(biāo)。在資金投入方面，應(yīng)圍繞預(yù)算編制、資金落實、預(yù)算執(zhí)行等方面設(shè)定具體指標(biāo)。

從過程維度看，應(yīng)從設(shè)備購置及維護的具體過程分析，按照業(yè)務(wù)管理、財務(wù)管理兩類劃分。在業(yè)務(wù)管理方面，應(yīng)圍繞人員配備、管理制度、制度執(zhí)行、質(zhì)量控制、成本控制、進(jìn)度控制、維護機制等方面進(jìn)行具體設(shè)定。在財務(wù)管理方面，應(yīng)圍繞管理制度、資金使用、財務(wù)監(jiān)管等方面設(shè)定具體指標(biāo)。

從產(chǎn)出維度看，一級指標(biāo)下應(yīng)圍繞數(shù)量、質(zhì)量、成本等目標(biāo)的實現(xiàn)程度以及設(shè)備使用維護情況等方面設(shè)定具體量化指標(biāo)。如：設(shè)備采購數(shù)量完成率、采購設(shè)備質(zhì)量評價、成本節(jié)約率、采購廢標(biāo)率、設(shè)備正常使用率、設(shè)備維護及時性、采購?fù)瓿杉皶r率等。

從效果維度看，主要評價設(shè)備購置及維護類項目支出所產(chǎn)生的對于某一范圍內(nèi)的經(jīng)濟、環(huán)境、社會的作用或影響。應(yīng)圍繞經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、社會效益以及服務(wù)對象滿意度設(shè)定具體指標(biāo)。

具體指標(biāo)體系可參考下表再做更加具體的設(shè)定。(見表1)

四、對財政支出績效評價共性指標(biāo)體系的應(yīng)用及維護

財政支出績效評價工作在很大程度上受財政管理水平的制約。當(dāng)前，財政管理正在由側(cè)重于財政支出合法性管理過渡到注重支出的績效性管理，構(gòu)建科學(xué)合理的財政支出績效評價指標(biāo)體系是績效管理的基礎(chǔ)性工作，特別是共性指標(biāo)體系的設(shè)定是績效評價體系中的重要組成部分。為此，要在按財政支出職能構(gòu)建不同類別績效評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，切實強化指標(biāo)體系的維護，實現(xiàn)指標(biāo)體系的動態(tài)管理，符合相關(guān)工作實際，以指標(biāo)體系的應(yīng)用來提升評價質(zhì)量，強化結(jié)果運用，推動預(yù)算績效管理科學(xué)化、規(guī)范化。

（一）統(tǒng)籌謀劃

財政支出具有廣泛性、多樣性、復(fù)雜性的特征，決定了績效評價指標(biāo)體系的設(shè)定是一項艱巨、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，且與各行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)緊密相關(guān)，因此應(yīng)由財政部統(tǒng)籌謀劃、有序推進(jìn)，會同行業(yè)主管部門，集中研究制定分類的通用共性指標(biāo)體系，統(tǒng)一建立績效指標(biāo)庫和標(biāo)準(zhǔn)值庫，將具體指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相銜接，使之更具科學(xué)性和規(guī)范性，提高績效評價的統(tǒng)一性和權(quán)威性。同時，可充分利用行業(yè)協(xié)會、科研院所、中介機構(gòu)等在績效評價指標(biāo)體系設(shè)置中的研究成果，或通過政府購買服務(wù)的方式，委托第三方開展指標(biāo)體系設(shè)定的研究探索，發(fā)揮行業(yè)、部門等方面的專家智能。

（二）分建共享

在財政部統(tǒng)籌謀劃，合理確定分類項目指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，充分利用各地、各部門開展績效評價時已經(jīng)建立的指標(biāo)體系庫，按照分建共享的原則，建立指標(biāo)體系庫信息交流平臺，集中統(tǒng)一搜集、整理、匯總各地在績效評價過程中已經(jīng)建立的各類指標(biāo)體系庫。同時，可根據(jù)績效評價工作的實際，要求國家相關(guān)部委或安排某省級財政部門按照財政支出功能科目分類，就公共服務(wù)、教育、科學(xué)技術(shù)、農(nóng)林水等類型的具體指標(biāo)研究，開展具體研究論證，結(jié)合行業(yè)和地方標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定績效評價共性指標(biāo)體系，形成專項支出指標(biāo)研究成果，由財政部統(tǒng)一頒布實施，以規(guī)范和加強績效評價工作。

表1 設(shè)備購置與維護類項目績效評價指標(biāo)體系（共性）

（三）動態(tài)管理

財政支出績效評價指標(biāo)體系的完善要隨著具體工作中心和側(cè)重點的不同而不斷發(fā)展和完善，這也是績效評價工作的生命力所在。為了有效實現(xiàn)指標(biāo)體系的完善發(fā)展與良性互動,必須保證評價內(nèi)容及指標(biāo)體系的開放性，評價主體可結(jié)合實際工作進(jìn)展不斷予以完善。首先，可以根據(jù)評價定位(或評價目標(biāo)),結(jié)合層次、地域的特點,或者指標(biāo)數(shù)據(jù)的可獲取性對共性指標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)的取舍、增減;其次，為了突出某些方面的特殊績效也可以對相應(yīng)的評價內(nèi)容及指標(biāo)做適當(dāng)修改。

（四）強化應(yīng)用

共性指標(biāo)體系作為參考性框架模式，評價主體在開展績效評價工作時，既要根據(jù)具體評價對象的不同，在其中靈活選取最能體現(xiàn)績效評價對象特征的共性指標(biāo)，也要針對具體評價對象的特點，另行設(shè)計具體的個性績效評價指標(biāo)，同時，賦予各類評價指標(biāo)科學(xué)合理的權(quán)重分值，確定具體的評價標(biāo)準(zhǔn)，形成完善的績效評價指標(biāo)體系。■

（作者單位：青海省財政廳預(yù)算績效管理處）

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