鄧曉宇

摘 要： 我國農(nóng)村自改革開放后實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的土地政策，這一政策使集體土地所有權(quán)與使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)分離，很大程度上促進(jìn)了我國土地的流轉(zhuǎn)，使土地流轉(zhuǎn)政策開始活躍起來。但是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的出現(xiàn)有其特定的歷史因素和環(huán)境，這一特定的歷史條件使得這一土地政策主要是依靠農(nóng)民群眾自發(fā)力量來實(shí)現(xiàn)和推動(dòng)的，因而這一早期的土地流轉(zhuǎn)制度存在一定的缺陷。隨著后期生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)條件的逐步提高，這一缺陷越發(fā)明顯。諸如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的所有權(quán)主體模糊化使得現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度困難；土地流轉(zhuǎn)變更頻繁導(dǎo)致農(nóng)村人地關(guān)系不穩(wěn)定；農(nóng)戶土地規(guī)模小，流轉(zhuǎn)受困導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益低下；農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓收益分配不均導(dǎo)致農(nóng)戶土地糾紛嚴(yán)重等諸。這些土地問題集中在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)上就會(huì)大大阻礙土地流轉(zhuǎn)市場的健康運(yùn)作和發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 供給側(cè)改革； 土地使用權(quán)； 流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)： F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.019

一、導(dǎo)言

供給側(cè)改革是我國推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革，貫徹落實(shí)中國共產(chǎn)黨十八屆五中全會(huì)精神的一個(gè)重要舉措。黨的十八大提出，土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向。在土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，既要加大政策扶持力度、鼓勵(lì)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制，又要因地制宜、循序漸進(jìn)，要注意完善土地承包法律法規(guī)、落實(shí)支持糧食生產(chǎn)政策、健全監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進(jìn)行，真正激發(fā)農(nóng)民搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)的積極性。其理論內(nèi)涵包含三個(gè)層面：一是明確提出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是承包經(jīng)營權(quán)而不是集體所有權(quán)的流轉(zhuǎn)；二是明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須要依法實(shí)行自愿流轉(zhuǎn)原則；三是明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的參與主體，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換以及股份合作等多種形式參與經(jīng)營和流轉(zhuǎn)。因此，這就表明農(nóng)村土地所有制在新的環(huán)境和政策下開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新發(fā)展階段，而這一階段對(duì)中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將是至關(guān)重要的。在這一背景下，選擇對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行研究就具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，建立健全創(chuàng)新農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，不僅能夠使農(nóng)村土地資料配置達(dá)到最佳化，同時(shí)也是貫徹黨的十八大精神，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然要求。

二、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

近年來，隨著陜西農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化和發(fā)展，農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了形式靈活、內(nèi)容豐富、速度加快等諸多特點(diǎn)，既促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，又提高了農(nóng)村土地資源的合理配置，在一定程度上取得了良好的成績。

（一）土地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐步擴(kuò)大，規(guī)模經(jīng)營漸成趨勢(shì)

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)也隨之變化和調(diào)整，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈現(xiàn)逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)，規(guī)模經(jīng)營已經(jīng)在農(nóng)村顯見成效。以陜西省戶縣為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2015年，陜西全省土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)888萬畝，占承包耕地面積的26%，較“十一五”末增加488.53萬畝，同比增長122%。參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶達(dá)39萬戶，占承包農(nóng)戶數(shù)的39%。全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到18.1%。經(jīng)營50畝以上耕地農(nóng)戶6.45萬戶，同比增長24%。其中僅陜西戶縣土地流轉(zhuǎn)面積就有3.7萬畝，占承包耕地面積的28.6%，參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶達(dá)5000多戶，占承包農(nóng)戶數(shù)的23%。相比2010年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積和參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶數(shù)分別上升了41.5%和57.4%。土地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展同時(shí)也帶動(dòng)了規(guī)模經(jīng)營的擴(kuò)大化。到2015年，陜西全省通過土地流轉(zhuǎn)或其他方式形成的規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)到52.3萬畝，占承包耕地面積的46.5%。土地流轉(zhuǎn)已近成為規(guī)模經(jīng)營最重要的體現(xiàn)方式。

（二）土地流轉(zhuǎn)方式呈現(xiàn)多樣化發(fā)展

依據(jù)當(dāng)前《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓以及入股和委托六種方式。按照規(guī)定，陜西省在土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐操作中主要是根據(jù)各地區(qū)縣的實(shí)際情況采取不同形式的多樣化發(fā)展，其中以轉(zhuǎn)包、出租以及入股和委托四種模式為主。以陜西省戶縣為例，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)包面積占流轉(zhuǎn)面積的42%；出租面積占流轉(zhuǎn)面積的31%；入股面積占流轉(zhuǎn)面積的4.3%；委托面積占流轉(zhuǎn)面積的7.6%。通過轉(zhuǎn)包、出租以及入股和委托四種模式，陜西省戶縣在土地流轉(zhuǎn)上基本形成了多樣化的發(fā)展方式。究其根本在于農(nóng)村土地的政策支持使得農(nóng)民可以通過專業(yè)合作社實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，專業(yè)大戶以土地流轉(zhuǎn)為方式建立集中的連片區(qū)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)模性經(jīng)營，形成規(guī)模經(jīng)營進(jìn)而提高土地資源利用率。一方面有利于推廣農(nóng)業(yè)新技術(shù)的發(fā)展，另一方面可以規(guī)?；?jīng)營和發(fā)展，為實(shí)施現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營做鋪墊。

（三）土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營內(nèi)容多元化，比較效益逐年增強(qiáng)

土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的根本是要解決土地資源配置的最優(yōu)化，根據(jù)陜西省戶縣土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際調(diào)研來看，陜西省戶縣在實(shí)行土地流轉(zhuǎn)后，土地經(jīng)營開發(fā)的內(nèi)容和項(xiàng)目逐年呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢(shì)，同時(shí)土地的比較效益也越發(fā)明顯。以陜西省戶縣為例，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和高新技術(shù)的發(fā)展，農(nóng)村的專業(yè)養(yǎng)殖大戶逐年增長。同時(shí)，越來越多的農(nóng)業(yè)專業(yè)人士和農(nóng)業(yè)技術(shù)型人才越來越集中在農(nóng)村，成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新興力量。這些新興力量的注入對(duì)土地資源的配置和利用有著明顯的經(jīng)濟(jì)效益。同樣以陜西省戶縣甘亭鎮(zhèn)為例，承租需求方通過與農(nóng)戶簽訂承包土地使用權(quán)委托流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)戶以每年300元的價(jià)格委托經(jīng)營，委托方通過招商出租的方式將農(nóng)戶土地再次委托經(jīng)營開發(fā)建設(shè)，每年獲得的利益再根據(jù)入股的情況進(jìn)行分成。采用這種土地流轉(zhuǎn)的方式既可以使農(nóng)戶轉(zhuǎn)出的土地得到最大化的資料配置利用，同時(shí)還可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目和規(guī)模性經(jīng)營，農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)后還可以從事二、三產(chǎn)業(yè)的再生產(chǎn)建設(shè)，既取得土地流轉(zhuǎn)的收益又實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)戶增收，土地流轉(zhuǎn)的比較效益逐年增強(qiáng)。

（四）土地流轉(zhuǎn)機(jī)制逐步向市場化發(fā)展

市場化發(fā)展促進(jìn)和推動(dòng)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。自從國家取消農(nóng)業(yè)稅實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼后，農(nóng)戶生活水平有了明顯的改善和提高，土地產(chǎn)出的效益化以由過去的被動(dòng)形勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)形勢(shì)。而農(nóng)業(yè)稅取消之前的土地政策更多的是農(nóng)戶以完成任務(wù)和上交稅費(fèi)為主要任務(wù)，農(nóng)戶無暇將土地出租、轉(zhuǎn)讓或是承包給他人經(jīng)營，致使農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)只是居于形式而沒有根本的發(fā)展。以陜西省戶縣五竹鄉(xiāng)為例，農(nóng)戶每年上交的農(nóng)業(yè)稅占總體收入的15%左右。因此，土地流轉(zhuǎn)對(duì)于農(nóng)戶來說并無實(shí)質(zhì)性意義和收益，而市場化的發(fā)展加之農(nóng)業(yè)稅的取消使得農(nóng)戶可以將土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)根據(jù)雙方土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后所得經(jīng)營轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)收益，加之協(xié)商性的土地承包經(jīng)營權(quán)也使農(nóng)戶有了更多的自主權(quán)和選擇權(quán)，這就真正意義上使得農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的最優(yōu)配置和農(nóng)業(yè)收益的實(shí)質(zhì)性。陜西省戶縣五竹鄉(xiāng)在取消農(nóng)業(yè)稅實(shí)行土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)戶每年的實(shí)質(zhì)性收益到達(dá)萬元以上，部分農(nóng)合還和農(nóng)村合作社簽訂入股合作協(xié)議，共同經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營與開發(fā)，使得農(nóng)戶經(jīng)營收入相比之前獲得更多實(shí)惠。

三、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)困難

產(chǎn)權(quán)明晰不僅是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，同時(shí)也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能否實(shí)現(xiàn)的重要前提和基礎(chǔ)。我國憲法第十條規(guī)定，“農(nóng)村和郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于集體所有”。土地法也規(guī)定農(nóng)村土地屬于三級(jí)所有，所謂的三級(jí)是指“鄉(xiāng)集體、村集體和村民小組”。這就表明農(nóng)村土地雖然明確了歸屬權(quán)為農(nóng)村集體所有制，但并未明確指出集體所有制的主體權(quán)歸屬方為誰，“農(nóng)民集體”只是一種模糊的表現(xiàn)含義，具體的實(shí)施主體和權(quán)利義務(wù)難以確定，這就造成了農(nóng)村土地在歸屬權(quán)利用和轉(zhuǎn)讓時(shí)存在盲區(qū)和缺陷。從實(shí)踐調(diào)研來看，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)用土地在土地流轉(zhuǎn)中假借集體土地之名私自對(duì)土地進(jìn)行占有、轉(zhuǎn)讓和租賃，特別是在征地的過程中，部分基層政府經(jīng)常違背農(nóng)戶的意愿暗自動(dòng)用行政手段對(duì)農(nóng)戶土地進(jìn)行圈占耕地和暗箱操作，對(duì)收歸的農(nóng)戶土地擅自更改土地用途，越權(quán)批地，使得大量農(nóng)村土地遭到破壞和浪費(fèi)，造成生產(chǎn)要素?zé)o法達(dá)到最優(yōu)配置。例如土地產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致土地使用者不能依靠法定程序自主有償對(duì)土地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓、出租或是抵押，造成土地隱性市場和投機(jī)活動(dòng)的猖獗，影響土地資源在市場經(jīng)濟(jì)條件下的最優(yōu)配置。因此，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的不清不僅會(huì)造成農(nóng)戶的合法權(quán)益得不到保障，還會(huì)導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)承包的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，造成極大的破壞和浪費(fèi)。

（二）土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)操作程序繁雜不規(guī)范

目前我國的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)還處在一個(gè)低階的自發(fā)階段，整個(gè)土地流轉(zhuǎn)市場還未形成一個(gè)規(guī)范的正規(guī)市場。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在操作程序和實(shí)施過程中既繁瑣又不規(guī)范。比如土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在實(shí)施過程中涉及國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等眾多職能部門的審批，又受到各種法律和規(guī)定的制約，諸如國有林地不得擅自變更使用用途等法律規(guī)定。這些部門規(guī)定和條例使得土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)的過程中既受到法律制約又相互掣肘，致使農(nóng)村閑置土地、荒山、水面等生產(chǎn)要素?zé)o法有效利用和配置。如要合理配置使用權(quán)的流轉(zhuǎn)就要辦理大量手續(xù)，得到諸多部門的審批才能合法使用，而這一過程不論是對(duì)農(nóng)戶還是承包者都是一個(gè)很難到達(dá)的過程。加之農(nóng)村農(nóng)戶的法律意識(shí)淡薄，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在操作過程中還缺乏相關(guān)的評(píng)估、咨詢、公證和仲裁等法律保障措施，監(jiān)督機(jī)制的不健全更使得農(nóng)戶的土地使用權(quán)益無法得到保障。因此，機(jī)制不健全、法律不完善、管理不科學(xué)導(dǎo)致農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)一直處于一種農(nóng)戶間自發(fā)信任的交易進(jìn)行狀態(tài)，這就導(dǎo)致土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)始終處于一個(gè)低階的自發(fā)階段而無法形成強(qiáng)大的規(guī)模經(jīng)營。

（三）土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏長效機(jī)制

當(dāng)前的土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中還缺乏長效機(jī)制的保障。由于當(dāng)前的土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中缺乏法律制度和科學(xué)管理，因而大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)的方式還屬于農(nóng)戶間的自發(fā)行為。就算是政府推動(dòng)鼓勵(lì)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但在缺乏長效機(jī)制保障的市場經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)戶依然在土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)中得不到實(shí)質(zhì)性收益。缺乏約束的土地收益機(jī)制不僅不能使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到長效發(fā)展，還會(huì)制約農(nóng)戶的收入增長。甚至在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，缺乏長效機(jī)制的保障使得部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方干部依靠行政命令強(qiáng)制農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，同農(nóng)戶簽訂的流轉(zhuǎn)合同多數(shù)采取幾十年不變的收益方式，而轉(zhuǎn)手簽訂的流轉(zhuǎn)合同則借土地流轉(zhuǎn)之名改變土地的農(nóng)業(yè)用途，私下與承租者達(dá)成交易，利用便利謀取私利。這不僅嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，還違背了農(nóng)戶的意愿，更為嚴(yán)重的是破壞了土地流轉(zhuǎn)的正常交易程序和秩序。

（四）城鄉(xiāng)土地制度不統(tǒng)一造成流轉(zhuǎn)困難

城鄉(xiāng)土地制度存在較大差異也是造成農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困難的重要因素。我國的城市用地和農(nóng)村用地在起初設(shè)置上就存在一定的偏差，農(nóng)村土地和城市土地實(shí)際并不處在一個(gè)平等的交換臺(tái)階上。例如國有用地在征集土地使用的過程中農(nóng)村集體土地的征地資金要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市用地的征地資金，對(duì)城市用地的補(bǔ)償要高于對(duì)農(nóng)村用地的補(bǔ)償；農(nóng)村集體土地不能夠隨意買賣，而城市居民擁有的土地可以自由抵押和買賣。其次，農(nóng)村集體土地在我國目前的土地管理體系中并未被納入統(tǒng)一監(jiān)督管理的范疇，這就導(dǎo)致土地管理在實(shí)際操作中缺乏有效的監(jiān)督管理，雖然法律明文規(guī)定農(nóng)村集體土地不能自由抵押和買賣，但在實(shí)際管理和操作中卻出現(xiàn)各行其是，花樣諸多的土地管理辦法，使得真實(shí)的土地管理數(shù)據(jù)難以有效統(tǒng)計(jì)和管理，最終影響土地制度設(shè)置的公平和阻礙土地制度的改革。

四、完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策

（一）建立健全農(nóng)村土地使用權(quán)流通市場

土地使用權(quán)流通市場的健全對(duì)完善農(nóng)村土地制度有著重要的影響，健全的土地使用權(quán)流通市場不僅可以發(fā)揮土地流通的中介作用，為轉(zhuǎn)出方和承租方提供安全的交易平臺(tái)，同時(shí)還可以發(fā)揮市場的監(jiān)督作用，制止土地交易中的非法投資行為。完善的土地使用權(quán)流通市場還可以優(yōu)化農(nóng)業(yè)土地的最優(yōu)化配置，運(yùn)用價(jià)格機(jī)制來引導(dǎo)農(nóng)用地的供給與需求，通過農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系來評(píng)價(jià)土地價(jià)值通過傳導(dǎo)經(jīng)濟(jì)信息協(xié)調(diào)土地收益分配與供求關(guān)系的平衡。為此，在建立完善土地使用權(quán)流通市場的過程中要做到：（1）通過宏觀經(jīng)濟(jì)管理和分析來調(diào)整合適的土地管理體制，嚴(yán)格控制農(nóng)村土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，防止土地碎片化，引導(dǎo)農(nóng)村土地向規(guī)模經(jīng)營引導(dǎo)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的可持續(xù)利用。（2）健全完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的中介服務(wù)，提供土地流轉(zhuǎn)市場的信息、咨詢、預(yù)測(cè)等服務(wù)信息，強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)功能，為農(nóng)村土地使用權(quán)流通市場提供一個(gè)良好環(huán)境。（3）積極推行農(nóng)用土地使用權(quán)的證劵化發(fā)展，加速農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程和推進(jìn)。

（二）引入農(nóng)戶定價(jià)權(quán)，尊重農(nóng)戶自覺意愿

當(dāng)前我國土地在流轉(zhuǎn)市場中還缺少市場定價(jià)的要素，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的定價(jià)權(quán)主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定價(jià)為主要方式，還沒有形成系統(tǒng)規(guī)范的市場化定價(jià)。這就導(dǎo)致部分農(nóng)戶自發(fā)形成的流轉(zhuǎn)土地不受法律保護(hù)，土地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較大，農(nóng)戶所獲得收益風(fēng)險(xiǎn)也將加大。因此要解決這一問題就必須制定詳細(xì)的土地流轉(zhuǎn)政策和定價(jià)規(guī)則，以法律保障來保護(hù)農(nóng)戶的合理利益。同時(shí)要尊重農(nóng)戶的自覺意愿，不能以行政手段強(qiáng)制以土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為由強(qiáng)制回收農(nóng)戶承包地，強(qiáng)行終止土地轉(zhuǎn)讓合同，對(duì)農(nóng)戶變相收取轉(zhuǎn)包費(fèi)或是手續(xù)費(fèi)，破壞農(nóng)戶土地和農(nóng)戶收益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的自由流通和運(yùn)行只有在土地所有權(quán)保持性質(zhì)不變，經(jīng)營權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和定價(jià)權(quán)具有獨(dú)立性時(shí)土地使用權(quán)才能真正流轉(zhuǎn)起來，從而將土地資源轉(zhuǎn)化為資本，進(jìn)而取得規(guī)模效應(yīng)、集約效應(yīng)和市場效應(yīng)相結(jié)合的農(nóng)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

（三）積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的根本就是要解決農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營和發(fā)展，農(nóng)業(yè)只有達(dá)到規(guī)?；?jīng)營和發(fā)展才能發(fā)揮人力、財(cái)力和生產(chǎn)要素的集中配置和供給，進(jìn)而提高生產(chǎn)效率，加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，要實(shí)現(xiàn)和推動(dòng)農(nóng)村土地的規(guī)模性經(jīng)營和發(fā)展，就必須要將土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)放到重要的位置，積極構(gòu)建服務(wù)組織，培育土地流轉(zhuǎn)市場，提供和建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的信息平臺(tái)，公開土地流轉(zhuǎn)的對(duì)外開放信息和可開發(fā)的土地資源信息。對(duì)市場需求的土地供應(yīng)提供相互聯(lián)系渠道和平臺(tái)，努力提高土地交易的成功率。鼓勵(lì)農(nóng)戶特別是外出務(wù)工農(nóng)戶在自愿的基礎(chǔ)上將承包地剩余承包期一次性流轉(zhuǎn)出去，對(duì)長期外出務(wù)工、遷入城鎮(zhèn)定居并有穩(wěn)定職業(yè)和收入的農(nóng)戶鼓勵(lì)自愿退回承包土地，統(tǒng)一交付鄉(xiāng)鎮(zhèn)村政府實(shí)行規(guī)?；?jīng)營和發(fā)展。同時(shí)改變現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)村政府對(duì)土地管理的級(jí)能和權(quán)限，建立和推動(dòng)適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展的經(jīng)營管理和土地承包管理，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展做鋪墊。

（四）加強(qiáng)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理

農(nóng)村集體土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)時(shí)一定要加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)土地的監(jiān)督管理。在現(xiàn)行土地制度和政策的確保下做到土地所有權(quán)、承包權(quán)以及使用權(quán)能夠依照法律規(guī)定來執(zhí)行，并且在政策上給予獎(jiǎng)勵(lì)和支持，對(duì)不適合現(xiàn)階段市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律條規(guī)要及時(shí)做出調(diào)整和更改，對(duì)土地流轉(zhuǎn)程序涉及的管理辦法、流程、合同等做出更改及明確規(guī)定，確保農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)的合法性和可利用性。同時(shí)規(guī)范流轉(zhuǎn)市場的服務(wù)行為，對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及利益分配、管理糾紛等以法律形式規(guī)范流轉(zhuǎn)手續(xù)。完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記制度，建立科學(xué)的農(nóng)地資產(chǎn)評(píng)估體系，對(duì)農(nóng)村土地合理的進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，監(jiān)控管理農(nóng)業(yè)土地供需總量的動(dòng)態(tài)平衡，監(jiān)督土地資源的合理運(yùn)用，對(duì)農(nóng)用土地涉及的流轉(zhuǎn)資格審查、評(píng)定和建立檔案，制定土地利用與土地流轉(zhuǎn)的長效發(fā)展規(guī)劃，使農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理更具科學(xué)化和合理化。

（五）完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)和完善對(duì)農(nóng)村推進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有著重要的影響。從目前的農(nóng)村社會(huì)保障體系來看，農(nóng)村社會(huì)保障采用的政策條例和城市社會(huì)保障采用的政策條例還存在很大的差別。現(xiàn)階段農(nóng)村土地依然是農(nóng)戶就業(yè)和生存的重要保障和唯一依靠，在推進(jìn)農(nóng)村用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，必須要完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)，切實(shí)提高農(nóng)戶的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，按照城市社會(huì)保障的發(fā)展對(duì)等農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展。采取因地制宜、樣式多樣的原則提高農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展。對(duì)已經(jīng)實(shí)行土地流轉(zhuǎn)，并且將土地使用權(quán)已經(jīng)承包或轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶也要納入社會(huì)保障體系，對(duì)承包土地的經(jīng)營性農(nóng)戶以及進(jìn)入城鎮(zhèn)從事再就業(yè)的農(nóng)村居民及其子女，也要統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，在社會(huì)保障等方面制定非歧視性的就業(yè)勞動(dòng)保障。對(duì)經(jīng)商、辦企的承租戶按照相關(guān)政策規(guī)定給予優(yōu)惠照顧，為后期統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)保障體制做基礎(chǔ)，加快城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]