摘 要： 隨著公民社會的興起、公眾環(huán)保意識的覺醒和發(fā)展，中國人迎來了鄰避時代，社會資本與鄰避事件的產(chǎn)生之間存在一定的內(nèi)在邏輯關(guān)系。借助社會資本理論分析鄰避事件發(fā)生的原因，提出有效治理鄰避事件的可行性方案，有利于治理鄰避事件。

關(guān)鍵詞： 社會資本；鄰避事件；治理

中圖分類號：D63-3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2016.06.09

歡迎按以下方式引用：施晴.社會資本與鄰避事件的有效治理[J].克拉瑪依學(xué)刊，2016（6）46-50.

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會公報指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！鄙鐣陌l(fā)展、經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌使得中國政府在社會治理中面臨一系列問題與挑戰(zhàn)。鄰避事件的發(fā)生暴露出政府信任困境。張旭霞在互聯(lián)網(wǎng)上就政府信任問題對網(wǎng)友評論進(jìn)行了追蹤調(diào)查并得出以下結(jié)論：“對政府持 ‘信任態(tài)度的約占20%，持 ‘不信任態(tài)度的約占80%?！盵1]根據(jù) 《小康 》 研究中心調(diào)查，2006-2007年度中國政府公信力指數(shù)為 60.6 分，剛過及格線。通過對 “政府信任程度” 調(diào)查顯示：“絕大多數(shù)受訪者表示很相信中央政府，逾70%的受訪者表示不相信地方政府。與此同時，政府官員以80.3%的絕對多數(shù)被網(wǎng)民選為信用最差的群體，這大大影響了政府形象。”[2]武曉峰（2008）、唐鐵漢（2005）、王策（2005）等對如何治理鄰避事件提出了自己的看法，但是，筆者認(rèn)為，有效治理鄰避事件需要集萬眾之力，借助社會資本理論、在考察社會資本與鄰避事件相關(guān)性的基礎(chǔ)上，分析我國鄰避事件中社會資本匱乏的現(xiàn)狀，有利于對鄰避事件的治理。

二、社會資本與鄰避事件之間的相關(guān)性分析

（一）相關(guān)概念與基本理論

“鄰避”一詞來源于西方，狄爾認(rèn)為：“一般而言，鄰避（NIMBY）指的是居民想要保護(hù)他們生存環(huán)境的動機(jī)。正式而言，鄰避指的是社區(qū)居民面對一個他們不歡迎的開發(fā)項目時的保護(hù)主義者態(tài)度和所采取的反對策略”，[3]82“居民通常都承認(rèn)這些‘有害設(shè)施有其必要性，但不要在他們家附近建設(shè)或運營，因而產(chǎn)生了‘不要在我家后院的概念”[4]300。張勁松認(rèn)為：“鄰避是指居民或當(dāng)?shù)貑挝灰驌?dān)心建設(shè)項目（如垃圾場、核電廠、殯儀館等設(shè)施）對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價值等帶來諸多負(fù)面影響，從而激發(fā)人們的嫌惡情結(jié)而采取強(qiáng)烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗?fàn)幮袨椤！盵5]20簡言之，“鄰避”是指居民想要保護(hù)身邊的環(huán)境，拒絕接受在自家周圍建廠而通過非制度化、非理性化手段表達(dá)自身利益訴求的抗?fàn)幮袨椤?/p>

社會資本（social capital）是布迪厄最先提出的，然而，哈佛大學(xué)教授羅伯特·普特南是真正把社會資本的概念引入政治領(lǐng)域并引起學(xué)術(shù)界關(guān)注的學(xué)者。帕特南認(rèn)為：“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會的效率?！盵6]195信任是社會資本的首要組成部分，它促使互惠規(guī)范的形成和橫向社會網(wǎng)絡(luò)的建立；互惠規(guī)范可以為信任的擴(kuò)散營造良好的氛圍，促進(jìn)社會網(wǎng)絡(luò)的建立；橫向網(wǎng)絡(luò)的建立為信任提供了傳遞和擴(kuò)散的場所，也促成了互惠規(guī)則的形成。他們都是具有高度生產(chǎn)性的社會資本，三者之間的良性互動促成較高的社會資本體現(xiàn)（如圖1）所示，這對于鄰避設(shè)施相關(guān)利益主體自愿合作的形成以及鄰避事件的解決必不可少。

良性互動模式

（二）相關(guān)性分析——社會資本的匱乏是鄰避事件的重要根源

1.相關(guān)利益主體之間相互信任的低落。西方哲學(xué)家史里斯·博克曾說過：“信任是我們必須保護(hù)的東西，因為它就像空氣和水源一樣，一旦受損，我們所居住的社會就會土崩瓦解?！盵7]584謠言的鼓動只是鄰避事件的導(dǎo)火索，能誘發(fā)公眾大規(guī)模聚集的重要原因是公眾、地方政府和相關(guān)環(huán)境評估機(jī)構(gòu)三者之間存在“信任鴻溝”。

首先，公眾對地方政府不信任。王奎明做過一個研究，發(fā)現(xiàn)“僅僅有52.4%的民眾認(rèn)為城市政府治理環(huán)境的表現(xiàn)高于6分”（包含6分，1分為最低，10分為最高）。從公眾角度而言，地方政府治理環(huán)境的能力遭到公眾的質(zhì)疑。余杭“5·10”事件的爆發(fā)，公眾對地方政府的不信任最赤裸裸地體現(xiàn)就是在杭州市政府做出各種承諾后，有村民在接受采訪時稱：“余杭區(qū)出來這個我們是不會相信的，我們只會相信省政府或者是中央那邊”。[8]另外，地方政府對公眾不信任。據(jù)相關(guān)資料顯示，在一些鄰避事件中，地方政府認(rèn)為鄰避抗?fàn)幨枪姶蛑h(huán)保的幌子，實則是為自己謀利的非理性情緒行為。從一定程度上來說，這也是導(dǎo)致部分地方政府往往在項目起始階段便進(jìn)行信息封鎖的原因，例如，廈門的PX項目、上海的磁懸浮線、四川什邡項目等。

其次，公眾對相關(guān)環(huán)評機(jī)構(gòu)不信任。據(jù)相關(guān)調(diào)查報道，[9]政府與相關(guān)環(huán)評機(jī)構(gòu)及廠商結(jié)成利益同盟，如，2009年廣東番禺垃圾焚燒廠的環(huán)評、近年來我國發(fā)生的血鉛超標(biāo)事件，大多是歸因于環(huán)評中的“衛(wèi)生防護(hù)距離”造假現(xiàn)象。另外，環(huán)評中“公民缺位”現(xiàn)象普遍。如，浙江德清事件中，500米范圍內(nèi)的113戶居民被政府和相關(guān)環(huán)保部門“遺漏”；廣東河源事件的環(huán)評報告，將500米內(nèi)的常住居民、擁有129戶400多人的村莊完全忽略等。這些現(xiàn)象的發(fā)生使得公眾無法相信環(huán)評報告的真實性，無法相信環(huán)評機(jī)構(gòu)在鄰避設(shè)施風(fēng)險評估中能起到重要作用。

2.規(guī)范互惠社會資本的虧空導(dǎo)致鄰避事件治理中出現(xiàn)制度短缺。胡洪彬認(rèn)為：“作為社會資本的規(guī)范，本身既包括了如價值信念、倫理規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)性等在內(nèi)的非正式性制度約束，也體現(xiàn)為如政策、規(guī)則和法律等形式的剛性約束?！盵10]40首先，隨著公民環(huán)保意識的興起，績效政府理念已經(jīng)不符合當(dāng)今生態(tài)文明建設(shè)要實現(xiàn)“綠色化”的價值取向。近年來，我國發(fā)生的影響較大的鄰避事件均顯示：地方政府為了提升官員政績和升遷機(jī)會，一味追求GDP的提高，搞形象工程，鄰避設(shè)施并非基于公共福利而修建的現(xiàn)象比比皆是，因此激化了居民的反抗情緒，使得居民與政府之間形成強(qiáng)烈對抗。其次，鄰避事件與環(huán)保組織在價值理念上背道而馳。廈門PX項目最開始是業(yè)主對于自身房產(chǎn)價值的一種維權(quán)，這種維權(quán)是對于私有產(chǎn)權(quán)的一種保護(hù)，而不是出于保護(hù)環(huán)境本身。公民通過鄰避運動維護(hù)其自身利益，是公眾維權(quán)的途徑，而環(huán)保NGO①更多的是出于保護(hù)環(huán)境、宣傳保護(hù)環(huán)境的重要性。另外，環(huán)保民間組織法律地位低下，缺乏參與鄰避事件的法律法規(guī)保障。在2007年11月1日實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中，關(guān)于民間組織參與突發(fā)事件的規(guī)定少之又少。

3.公民參與網(wǎng)絡(luò)缺失導(dǎo)致民眾利益表達(dá)和維護(hù)的社會基礎(chǔ)薄弱。根據(jù)相關(guān)報道顯示，不少鄰避事件爆發(fā)后才出現(xiàn)彌補性的公眾參與，而事前卻是完全的參與缺位。

首先，我國現(xiàn)階段的環(huán)境評估中心多由相關(guān)專家進(jìn)行封閉式評估，待評估報告完成后，由當(dāng)?shù)卣诠倬W(wǎng)上公布于眾。在整個項目的制定和決策階段，公眾作為利益的直接相關(guān)者被置之事外。雖然有些地方政府認(rèn)識到公眾參與的必要性，但是，公眾參與的實效性并沒有體現(xiàn)。例如，在四川什邡的鉬銅項目中，“環(huán)境影響評價意見表”體現(xiàn)“報喜不報憂”的情況。

其次，環(huán)保組織的缺位。臺灣地區(qū)鄰避事件的解決，很大一部分是借助社會組織的力量，但內(nèi)地治理鄰避事件時，由于環(huán)保NGO的缺位，政府面對的是原子化的個人，政府與公眾之間缺少一個高效溝通的橋梁，使得政府無法找到談判代表，只能同眾多分散的公眾個體展開利益博弈，彼此間的信任不足和信息不對稱大大增加了交易成本，也容易激發(fā)矛盾升級。

三、社會資本視域下的鄰避事件的路徑選擇

社會資本與鄰避事件之間的內(nèi)在聯(lián)系以及我國當(dāng)前社會資本運行的客觀狀況表明，要實現(xiàn)對鄰避事件的有效治理，就必須注重對政府與公眾進(jìn)行現(xiàn)代社會資本的培育，達(dá)到社會治理的良性均衡。對此，可從以下幾方面展開：

（一）提升公眾理性風(fēng)險認(rèn)知水平

一般來說，風(fēng)險越不確定，人們越傾向于夸大風(fēng)險的危害及風(fēng)險發(fā)生的概率。對于“無知”的信息，人們寧信其有不信其無。所以，專家確定的“事實風(fēng)險”與人們對“事實風(fēng)險”的感知之間可能存在著遙遠(yuǎn)距離。風(fēng)險溝通正是解決公眾風(fēng)險認(rèn)知問題的重要方法。風(fēng)險溝通重在處理 “公眾感知”（dealing with public perception）問題。首先，由于公眾對上級政府（中央政府）高度信任，因此，借助權(quán)威媒體向社會大眾傳播有針對性、具體的科學(xué)知識來促進(jìn)地方政府、專家、企業(yè)、相關(guān)環(huán)評部門等各治理主體進(jìn)行積極有效的溝通，建立并維持與公眾之間的相互信任，推動公眾全程參與，將大眾在日常生活中遇到的問題、經(jīng)驗、建議等非科學(xué)知識納入公眾參與項目建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，從而避免公眾通過非制度化、非理性途徑尋求自身利益的表達(dá)。其次，加強(qiáng)對公眾的教育和疏導(dǎo)，是風(fēng)險溝通順利進(jìn)行的重要保障。公眾對鄰避設(shè)施的敏感、疑慮甚至恐慌源于對鄰避設(shè)施的知識不足和風(fēng)險猜想，只有增長鄰避知識，提高科學(xué)文化素質(zhì)，才能對鄰避設(shè)施予以理性認(rèn)知和科學(xué)對待，才能推動公眾與政府、相關(guān)環(huán)保部門良性互動環(huán)節(jié)的展開，才能真正實現(xiàn)相關(guān)利益主體之間的信任與合作。

（二）推進(jìn)制度構(gòu)建，加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)

首先，堅持依法行政，健全政績考核制度和責(zé)任追究制度。美國新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯如此定義制度：“制度是一整套規(guī)則，應(yīng)遵循的要求和合乎倫理道德的行為規(guī)范，用以約束個人的行為?！盵11]134依法行政意味著地方政府與公眾之間的平等相處，地方政府權(quán)力不得凌駕于法律之上。依法規(guī)范地方政府基層干部和管理人員在鄰避設(shè)施建設(shè)中的行為，改變以權(quán)謀私、以權(quán)代法的不良思想，增強(qiáng)法制觀念，提高雙邊學(xué)習(xí)的能力，使地方政府的基層管理人員真正具備“人民公仆”的服務(wù)理念，營造政府與公眾之間的信任與合作氛圍。其次，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求和社會發(fā)展要求的政府績效考核指標(biāo)、考核辦法、獎懲機(jī)制。應(yīng)將反映社會發(fā)展和人的全面發(fā)展情況的指標(biāo)一起納入指標(biāo)體系。完善政績考核辦法，根據(jù)區(qū)域主體功能定位，實行差別化的考核制度；根據(jù)考核評價結(jié)果，對生態(tài)文明建設(shè)成績突出的地區(qū)、單位和個人給予表彰獎勵；對于因環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)落實不到位而引起鄰避事件的現(xiàn)象，例如，陜西鳳翔“血鉛”案，要完善責(zé)任追究制度。建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任制，對因工作失職、監(jiān)管不力等造成對公民、社會嚴(yán)重后果的個人要記錄在案，實行終身追究制。

（三）建立政府—公眾—環(huán)保NGO協(xié)作治理機(jī)制，完善社會網(wǎng)絡(luò)

多元協(xié)同治理可以大大拓寬公眾參與鄰避事件的渠道，從而在政府、公眾、環(huán)保NGO等相關(guān)利益主體之間形成一種良性互動的社會網(wǎng)絡(luò)。與此同時，社會公眾和環(huán)保NGO自主參與治理鄰避事件全過程，使地方政府的一切活動都在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行，促進(jìn)政府與公眾之間的信任與尊重，從而也有利于提升社會公眾對地方政府的滿意度和信任度，重塑地方政府公信力。因此，重視各個治理主體在鄰避設(shè)施建設(shè)過程中的作用，充分發(fā)揮各個治理主體在規(guī)避鄰避事件中的效能、走多元協(xié)同治理之路，是完善社會網(wǎng)絡(luò)的根本選擇。以下將在對鄰避事件的分析中，構(gòu)建政府-公眾-環(huán)保NGO之間的良性互動模式（如圖2所示），完善公民參與社會網(wǎng)絡(luò)，避免鄰避事件的再次發(fā)生。

1. 政府與公眾之間的合作模式構(gòu)建。從政府管理角度來講，要規(guī)避鄰避運動，重中之重便是促進(jìn)公眾的全程參與。鼓勵公眾不僅要參與環(huán)境影響評價、安全評價等環(huán)境論證階段，還要參與鄰避設(shè)施選址和補償?shù)葲Q策階段，重要的是在鄰避項目的規(guī)劃期間參與及事后參與。德國地方政府在鄰避設(shè)施選址建設(shè)前，會與當(dāng)?shù)鼐用翊磉M(jìn)行協(xié)商，居民對選擇主持環(huán)評的專家擁有絕對的表決權(quán)，而且擁有參與設(shè)施的規(guī)劃、補償?shù)雀鱾€環(huán)節(jié)的權(quán)利。另外，把知情權(quán)還于公眾，將抗?fàn)幮袨槎糁圃诿妊繝顟B(tài)。通過相關(guān)媒體對鄰避項目相關(guān)信息進(jìn)行如實的公開，也可以利用社區(qū)公告欄等進(jìn)行公示，甚至在必要時展開政府與公眾之間直接的溝通與交流。把鄰避項目的各種資訊包括收益和風(fēng)險等清晰、明確地公示，有利于在最大程度上獲得公眾的最大支持率。臺灣地區(qū)由政府機(jī)關(guān)當(dāng)公證人，由企業(yè)和周邊居民簽訂“不污染后院”的環(huán)保協(xié)議書，以保證公眾參與鄰避項目的環(huán)保補償，在一定程度上避免了政府因補償回饋的不透明而成為抗議對象的情況發(fā)生。

2.政府與媒體之間的合作模式構(gòu)建?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代，媒體在信息公開中是一個重要的參與者，在鄰避事件中發(fā)揮著重要的作用。信息公開將要進(jìn)入3.0版時代，要把過去很孤立、被動型的信息公開制度向上游和下游延伸，向上游延伸就是以報道的真實性和實效性為出發(fā)點，往下游延伸就是要在發(fā)布環(huán)評具體情況的同時，加強(qiáng)對信息的解讀工作，加強(qiáng)多元利益主體之間的協(xié)同合作；以“政府為中心”向“以社會為中心”發(fā)展，媒體在鄰避事件中要把握信息的傳播規(guī)律，引導(dǎo)人們掌握事件發(fā)展的實情，使沖突得到快速、高效的平息。例如昆明 PX 事件，由于媒體及時公開事件進(jìn)展，真實、高效地報道利益相關(guān)方的觀點，在輿情引導(dǎo)中發(fā)揮重要作用，才避免了事件的惡性發(fā)展。

3.政府-環(huán)保 NGO -公眾合作模式構(gòu)建。首先，明確政府的主導(dǎo)地位與環(huán)保NGO的相對獨立地位，給予環(huán)保NGO更多發(fā)展空間與自治性。政府不應(yīng)對環(huán)保NGO實行控制，而應(yīng)充分給予其自主性，合理引導(dǎo)、鼓勵環(huán)保NGO的健康發(fā)展。環(huán)保NGO也不能僅僅為了提倡保護(hù)環(huán)境而存在，而是應(yīng)該作為公民社會的一支重要力量，擔(dān)負(fù)著防止、削弱或補救政府與企業(yè)對公眾利益的侵犯而引起鄰避沖突的使命。其次，健全環(huán)保NGO參與的決策評估機(jī)制。作為連接政府與公眾的“橋梁”，環(huán)保NGO應(yīng)積極參與項目的決策階段，以便真實、高效地表達(dá)公眾的利益訴求。鄰避設(shè)施建設(shè)的評估小組應(yīng)由政府方面代表、相關(guān)環(huán)保專家、環(huán)保NGO的相關(guān)人員共同組成，充分評估設(shè)施對周邊居民身體健康和社區(qū)環(huán)境的影響程度，并及時聯(lián)系權(quán)威媒體，公開評估結(jié)果，打消公眾對鄰避設(shè)施的疑慮。

另外，完善環(huán)保NGO的法律保障機(jī)制。為民間環(huán)保組織的成立與登記營造寬松的法律環(huán)境，放寬成立環(huán)保NGO的一些不合理的準(zhǔn)入條件，完善民間環(huán)保組織參與的相關(guān)立法；并嘗試建立一套環(huán)境公益訴訟程序，可以采取共同訴訟，合并計算損失的策略，以避免單個起訴時，法院考慮該事件與自身利益的原因而不判原告勝訴以及計算損失難統(tǒng)一情況的發(fā)生。

注釋

①NGO：是指Non-Governmental Organizations（非政

府組織）的英文縮寫。

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