●劉敏 崔方珍

教育專項(xiàng)資金的分類及其在預(yù)算績(jī)效管理中的應(yīng)用
——以A地區(qū)研究為例

●劉敏 崔方珍

本文以A地區(qū)教育專項(xiàng)資金為研究對(duì)象，研究如何對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行科學(xué)的分類，并在專項(xiàng)資金科學(xué)分類的基礎(chǔ)上對(duì)教育績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行了探索和構(gòu)建，從而為全面開展教育專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理奠定基礎(chǔ)。

教育 專項(xiàng)資金分類 預(yù)算績(jī)效管理

教育專項(xiàng)資金，是國(guó)家或有關(guān)部門為了扶持和發(fā)展某項(xiàng)事業(yè)而下?lián)芙o學(xué)校的具有專門指定用途或特殊用途的資金，是教育部門職能履行和教育事業(yè)發(fā)展重要保障。教育專項(xiàng)資金涉及范圍較廣，近年來在整個(gè)教育經(jīng)費(fèi)所占比重越來越大。如何對(duì)當(dāng)前種類繁多的教育專項(xiàng)資金進(jìn)行系統(tǒng)分類并有效開展預(yù)算績(jī)效管理是當(dāng)前政府部門亟待解決的問題。本文通過對(duì)A地區(qū)教育專項(xiàng)資金的背景與特點(diǎn)分析，闡述如何對(duì)教育專項(xiàng)資金進(jìn)行科學(xué)分類，并對(duì)專項(xiàng)資金分類結(jié)果在預(yù)算績(jī)效管理中的應(yīng)用進(jìn)行了探索性思考。

一、教育專項(xiàng)資金分類背景及意義

為提升教育水平，A地區(qū)每年安排一定額度的教育專項(xiàng)資金用于支持本地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展。A地區(qū)教育專項(xiàng)資金涉及該地區(qū)各教育層次的教學(xué)、科研、校舍建設(shè)、文化建設(shè)、教師培訓(xùn)等與教育軟實(shí)力提升以及硬件配套相關(guān)的多方面支出。各類專項(xiàng)資金設(shè)立初衷均為促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展，但在具體作用對(duì)象、目的、內(nèi)容等方面又各有差異，呈現(xiàn)豐富性、多樣性的特征，如何對(duì)類別多樣的教育專項(xiàng)資金考察績(jī)效是A地區(qū)系統(tǒng)開展教育專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理首先需解決的重大難點(diǎn)問題。

從預(yù)算績(jī)效管理角度，不同類型教育專項(xiàng)資金的績(jī)效目標(biāo)均有其特殊性，無法采用統(tǒng)一的指標(biāo)體系考察所有項(xiàng)目的績(jī)效水平；但若針對(duì)每個(gè)項(xiàng)目都建立一套績(jī)效考察體系，工作量太過繁重且無法進(jìn)行同類項(xiàng)目的橫向比較，從而導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理工作難以有效開展。因此，對(duì)A地區(qū)教育專項(xiàng)資金進(jìn)行合理分類整合，不僅有利于開展有效的預(yù)算績(jī)效管理，更有利于整個(gè)教育系統(tǒng)專項(xiàng)資金的精細(xì)化管理。

二、教育專項(xiàng)資金分類的思路及過程解讀

課題組在對(duì)A地區(qū)教育專項(xiàng)資金進(jìn)行分類時(shí)主要遵循以下基本原則：一是全面性。將各專項(xiàng)資金類別合并后應(yīng)涵蓋整個(gè)教育類的專項(xiàng)資金，不應(yīng)有遺漏，避免出現(xiàn)某一個(gè)專項(xiàng)資金無法歸屬于某一類別的情況。二是重要性。各專項(xiàng)資金類別應(yīng)體現(xiàn)我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的主要投入方向，應(yīng)代表著我國(guó)教育事業(yè)的重要方面和主要著力點(diǎn)。三是針對(duì)性。從理論上說，各專項(xiàng)資金類別應(yīng)盡可能互斥，不可出現(xiàn)界限模糊、相互交叉的現(xiàn)象。但從實(shí)踐層面而言，某些專項(xiàng)資金確實(shí)存在難以完全歸為某一類的情況，因此，此處以“針對(duì)性”原則來要求各分類能互相區(qū)別、特征明顯，而不強(qiáng)求其具有互斥性。

參照以上基本原則，課題組進(jìn)一步明確A地區(qū)教育專項(xiàng)資金分類的思路。首先，教育專項(xiàng)資金分類的最終目的是實(shí)現(xiàn)對(duì)教育專項(xiàng)資金開展有效的預(yù)算績(jī)效管理，以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效管理要求專項(xiàng)資金分類結(jié)果能體現(xiàn)不同類別教育專項(xiàng)資金的特征，從而有針對(duì)性地設(shè)計(jì)教育專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，區(qū)分和量化不同類型資金所發(fā)揮的產(chǎn)出效果，科學(xué)有效地開展績(jī)效管理。其次，從資金用途角度，一般財(cái)政專項(xiàng)資金可以分為基本建設(shè)工程類、信息化建設(shè)類、資產(chǎn)購(gòu)置類、政府購(gòu)買服務(wù)類、政策類和事業(yè)專業(yè)類六大類，其中，事業(yè)專業(yè)類指與部門職能密切相關(guān)的專項(xiàng)資金類別。A地區(qū)教育專項(xiàng)資金屬于財(cái)政專項(xiàng)資金的一類，其分類應(yīng)在一般分類的框架下進(jìn)行拓展。

在這一基本思想指導(dǎo)下，課題組構(gòu)建了由“6個(gè)一級(jí)分類和10個(gè)二級(jí)分類”構(gòu)成的A地區(qū)教育專項(xiàng)資金的分類體系。其中，一級(jí)分類與一般專項(xiàng)資金用途分類一致；結(jié)合A地區(qū)教育專項(xiàng)資金的特點(diǎn)及預(yù)算績(jī)效管理要求，在一級(jí)分類的基礎(chǔ)上將政府購(gòu)買服務(wù)、政策類及事業(yè)專業(yè)類3個(gè)一級(jí)分類進(jìn)行了二級(jí)細(xì)化與拓展分類。具體如表1所示。

表1 A地區(qū)教育專項(xiàng)資金分類體系

不同類別的教育專項(xiàng)資金特點(diǎn)區(qū)分如下：

基本建設(shè)工程類專項(xiàng)資金主要反映用于校園工程建設(shè)的支出，主要包括房屋建筑物建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建筑物與設(shè)施修繕，用于滿足教學(xué)對(duì)校舍、場(chǎng)館等建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施的需求。該類專項(xiàng)資金的績(jī)效目標(biāo)以實(shí)現(xiàn)基本建設(shè)工程按質(zhì)、保量、及時(shí)完工為核心，圍繞基建流程管理、制度建設(shè)和完善情況、工程驗(yàn)收達(dá)標(biāo)情況、資金使用合規(guī)等方面進(jìn)行構(gòu)建。

信息化建設(shè)類專項(xiàng)資金主要是指用于學(xué)校校園網(wǎng)絡(luò)軟硬件設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)維的支出，主要用于培養(yǎng)提高中小學(xué)生的信息化素質(zhì)以及推動(dòng)高等教育階段信息化在教學(xué)、科研、管理中的支撐作用。信息化建設(shè)項(xiàng)目以頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃為核心，從規(guī)劃工作、信息化工程建設(shè)流程和教師、學(xué)生使用感受等角度構(gòu)建績(jī)效目標(biāo)。

資產(chǎn)購(gòu)置類專項(xiàng)資金主要用于固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的購(gòu)買支出，包括教學(xué)儀器、大型科研設(shè)備等購(gòu)置和保養(yǎng)，保障實(shí)際教學(xué)需要。資產(chǎn)購(gòu)置類專項(xiàng)資金績(jī)效目標(biāo)以購(gòu)置流程合法合規(guī)、資產(chǎn)管理制度健全且落實(shí)、采購(gòu)成本控制和需求匹配度為核心。

政府購(gòu)買服務(wù)專項(xiàng)資金支出主要用于向社會(huì)機(jī)構(gòu)購(gòu)買校園服務(wù)，如校園安保、保潔及餐飲等。政府購(gòu)買服務(wù)類專項(xiàng)資金績(jī)效目標(biāo)重點(diǎn)關(guān)注購(gòu)買服務(wù)的流程規(guī)范性和履約情況。

政策類專項(xiàng)資金主要用于對(duì)特殊人群的補(bǔ)助以及對(duì)具有突出表現(xiàn)的單位或個(gè)體的獎(jiǎng)勵(lì)。政策類績(jī)效目標(biāo)重點(diǎn)關(guān)注政策落實(shí)情況和補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)資金的使用情況。

事業(yè)專業(yè)類專項(xiàng)資金指其他與教育事業(yè)相關(guān)的專項(xiàng)資金類別，包括教學(xué)類、科研類、校園文化類和隊(duì)伍建設(shè)類。事業(yè)類目標(biāo)從各項(xiàng)事業(yè)實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r入手，以資金使用結(jié)果為導(dǎo)向制定績(jī)效目標(biāo)。

這一分類遵循了專項(xiàng)資金分類的基本原則，同時(shí)有利于開展預(yù)算績(jī)效管理。一方面，每類教育專項(xiàng)資金在不同的教育階段都有其明確的績(jī)效目標(biāo)，是科學(xué)開展調(diào)研、分析和評(píng)價(jià)的前提；另一方面，六大類別專項(xiàng)資金具有不同的范圍及特征，能夠有效構(gòu)建不同類別績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，達(dá)到科學(xué)開展預(yù)算績(jī)效管理的目的。

三、教育專項(xiàng)資金分類在預(yù)算績(jī)效管理中的應(yīng)用

在對(duì)教育專項(xiàng)資金進(jìn)行合理分類的基礎(chǔ)上，課題組根據(jù)不同類別專項(xiàng)資金的特點(diǎn)分別設(shè)計(jì)不同框架的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從而為有效開展A地區(qū)教育專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理服務(wù)。對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行分類的重要意義在于厘清不同類別專項(xiàng)資金在績(jī)效考察中的共同點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)，從而明確績(jī)效考察內(nèi)容，這是預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵。

根據(jù)預(yù)算績(jī)效管理“投入-產(chǎn)出-結(jié)果”的邏輯考察思路，在上述分類思路基礎(chǔ)上，課題組將六大類專項(xiàng)資金的共性與個(gè)性績(jī)效考察點(diǎn)區(qū)分如表2所示。

表2 分專項(xiàng)資金的共性與個(gè)性績(jī)效考察點(diǎn)比較

在明確各類專項(xiàng)資金績(jī)效考察的側(cè)重點(diǎn)之后，課題組對(duì)不同類別教育專項(xiàng)資金指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)提出建議：

第一，指標(biāo)與績(jī)效目標(biāo)匹配。指標(biāo)設(shè)計(jì)的最終目的是用于考察被評(píng)價(jià)對(duì)象的績(jī)效目標(biāo)達(dá)成情況，因此，指標(biāo)的設(shè)計(jì)須與績(jī)效目標(biāo)高度相關(guān)，體現(xiàn)以結(jié)果為導(dǎo)向的基本原則。以隊(duì)伍建設(shè)類指標(biāo)為例：教育系統(tǒng)整體戰(zhàn)略目標(biāo)中，在教育投入方面明確提出“完善師資隊(duì)伍建設(shè)”的目標(biāo)，指標(biāo)中應(yīng)有所涉及。

第二，投入-產(chǎn)出對(duì)應(yīng)。投入與產(chǎn)出對(duì)應(yīng)是績(jī)效考察的基本前提。這一思路在按用途分的教育專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇中表現(xiàn)尤為突出。如，投入部分考察“資金到位及時(shí)率”等核心指標(biāo)，那么項(xiàng)目產(chǎn)出應(yīng)對(duì)應(yīng)的是考察項(xiàng)目完成情況、完成及時(shí)性等。

第三，可持續(xù)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)教育的可持續(xù)良性發(fā)展，是對(duì)教育系統(tǒng)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的根本目的。該關(guān)注點(diǎn)在所有指標(biāo)體系中均應(yīng)有所體現(xiàn)，其核心是要考察A地區(qū)教育在資源配置方面的可行性和前瞻性。

最終形成一套A地區(qū)教育系統(tǒng)整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和分專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，用以滿足A地區(qū)教育專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理的要求。受篇幅限制，具體指標(biāo)在此不單獨(dú)列出。

四、教育專項(xiàng)資金分類及其應(yīng)用的進(jìn)一步探討

在實(shí)踐過程中，對(duì)教育專項(xiàng)資金分類存在的一大問題是，部分教育專項(xiàng)資金在歸類時(shí)存在不確定性，如基本建設(shè)工程類、信息化建設(shè)類和資產(chǎn)購(gòu)置類專項(xiàng)資金中可能存在易混淆之處。對(duì)此，課題組提議若項(xiàng)目85%以上的支出是用于資產(chǎn)購(gòu)置，且其他支出是圍繞所購(gòu)置資產(chǎn)展開的（如安裝、檢測(cè)費(fèi)用），則該項(xiàng)目歸為資產(chǎn)購(gòu)置類；反之，若資產(chǎn)購(gòu)置僅是項(xiàng)目的一部分，則應(yīng)當(dāng)歸為基本建設(shè)或信息化建設(shè)。其他類別均按相同方式進(jìn)行處理。

此外，課題組對(duì)教育專項(xiàng)資金分類研究結(jié)果在預(yù)算績(jī)效管理中的應(yīng)用主要體現(xiàn)在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)層面，尚未拓展到全過程預(yù)算績(jī)效管理。下一步，如何以分類績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為核心，在教育專項(xiàng)資金的事前、事中和事后把握好整體與分類預(yù)算績(jī)效管理的“度”，從而系統(tǒng)開展教育專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理是各地區(qū)重點(diǎn)努力方向?！?/p>

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

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（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）