●劉敏 崔方珍

教育專項資金的分類及其在預(yù)算績效管理中的應(yīng)用
——以A地區(qū)研究為例

●劉敏 崔方珍

本文以A地區(qū)教育專項資金為研究對象，研究如何對財政專項資金進行科學(xué)的分類，并在專項資金科學(xué)分類的基礎(chǔ)上對教育績效評價指標體系進行了探索和構(gòu)建，從而為全面開展教育專項資金預(yù)算績效管理奠定基礎(chǔ)。

教育 專項資金分類 預(yù)算績效管理

教育專項資金，是國家或有關(guān)部門為了扶持和發(fā)展某項事業(yè)而下?lián)芙o學(xué)校的具有專門指定用途或特殊用途的資金，是教育部門職能履行和教育事業(yè)發(fā)展重要保障。教育專項資金涉及范圍較廣，近年來在整個教育經(jīng)費所占比重越來越大。如何對當前種類繁多的教育專項資金進行系統(tǒng)分類并有效開展預(yù)算績效管理是當前政府部門亟待解決的問題。本文通過對A地區(qū)教育專項資金的背景與特點分析，闡述如何對教育專項資金進行科學(xué)分類，并對專項資金分類結(jié)果在預(yù)算績效管理中的應(yīng)用進行了探索性思考。

一、教育專項資金分類背景及意義

為提升教育水平，A地區(qū)每年安排一定額度的教育專項資金用于支持本地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展。A地區(qū)教育專項資金涉及該地區(qū)各教育層次的教學(xué)、科研、校舍建設(shè)、文化建設(shè)、教師培訓(xùn)等與教育軟實力提升以及硬件配套相關(guān)的多方面支出。各類專項資金設(shè)立初衷均為促進教育事業(yè)發(fā)展，但在具體作用對象、目的、內(nèi)容等方面又各有差異，呈現(xiàn)豐富性、多樣性的特征，如何對類別多樣的教育專項資金考察績效是A地區(qū)系統(tǒng)開展教育專項資金預(yù)算績效管理首先需解決的重大難點問題。

從預(yù)算績效管理角度，不同類型教育專項資金的績效目標均有其特殊性，無法采用統(tǒng)一的指標體系考察所有項目的績效水平；但若針對每個項目都建立一套績效考察體系，工作量太過繁重且無法進行同類項目的橫向比較，從而導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作難以有效開展。因此，對A地區(qū)教育專項資金進行合理分類整合，不僅有利于開展有效的預(yù)算績效管理，更有利于整個教育系統(tǒng)專項資金的精細化管理。

二、教育專項資金分類的思路及過程解讀

課題組在對A地區(qū)教育專項資金進行分類時主要遵循以下基本原則：一是全面性。將各專項資金類別合并后應(yīng)涵蓋整個教育類的專項資金，不應(yīng)有遺漏，避免出現(xiàn)某一個專項資金無法歸屬于某一類別的情況。二是重要性。各專項資金類別應(yīng)體現(xiàn)我國財政性教育經(jīng)費的主要投入方向，應(yīng)代表著我國教育事業(yè)的重要方面和主要著力點。三是針對性。從理論上說，各專項資金類別應(yīng)盡可能互斥，不可出現(xiàn)界限模糊、相互交叉的現(xiàn)象。但從實踐層面而言，某些專項資金確實存在難以完全歸為某一類的情況，因此，此處以“針對性”原則來要求各分類能互相區(qū)別、特征明顯，而不強求其具有互斥性。

參照以上基本原則，課題組進一步明確A地區(qū)教育專項資金分類的思路。首先，教育專項資金分類的最終目的是實現(xiàn)對教育專項資金開展有效的預(yù)算績效管理，以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理要求專項資金分類結(jié)果能體現(xiàn)不同類別教育專項資金的特征，從而有針對性地設(shè)計教育專項資金績效評價指標體系，區(qū)分和量化不同類型資金所發(fā)揮的產(chǎn)出效果，科學(xué)有效地開展績效管理。其次，從資金用途角度，一般財政專項資金可以分為基本建設(shè)工程類、信息化建設(shè)類、資產(chǎn)購置類、政府購買服務(wù)類、政策類和事業(yè)專業(yè)類六大類，其中，事業(yè)專業(yè)類指與部門職能密切相關(guān)的專項資金類別。A地區(qū)教育專項資金屬于財政專項資金的一類，其分類應(yīng)在一般分類的框架下進行拓展。

在這一基本思想指導(dǎo)下，課題組構(gòu)建了由“6個一級分類和10個二級分類”構(gòu)成的A地區(qū)教育專項資金的分類體系。其中，一級分類與一般專項資金用途分類一致；結(jié)合A地區(qū)教育專項資金的特點及預(yù)算績效管理要求，在一級分類的基礎(chǔ)上將政府購買服務(wù)、政策類及事業(yè)專業(yè)類3個一級分類進行了二級細化與拓展分類。具體如表1所示。

表1 A地區(qū)教育專項資金分類體系

不同類別的教育專項資金特點區(qū)分如下：

基本建設(shè)工程類專項資金主要反映用于校園工程建設(shè)的支出，主要包括房屋建筑物建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建筑物與設(shè)施修繕，用于滿足教學(xué)對校舍、場館等建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施的需求。該類專項資金的績效目標以實現(xiàn)基本建設(shè)工程按質(zhì)、保量、及時完工為核心，圍繞基建流程管理、制度建設(shè)和完善情況、工程驗收達標情況、資金使用合規(guī)等方面進行構(gòu)建。

信息化建設(shè)類專項資金主要是指用于學(xué)校校園網(wǎng)絡(luò)軟硬件設(shè)施的建設(shè)和運維的支出，主要用于培養(yǎng)提高中小學(xué)生的信息化素質(zhì)以及推動高等教育階段信息化在教學(xué)、科研、管理中的支撐作用。信息化建設(shè)項目以頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃為核心，從規(guī)劃工作、信息化工程建設(shè)流程和教師、學(xué)生使用感受等角度構(gòu)建績效目標。

資產(chǎn)購置類專項資金主要用于固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的購買支出，包括教學(xué)儀器、大型科研設(shè)備等購置和保養(yǎng)，保障實際教學(xué)需要。資產(chǎn)購置類專項資金績效目標以購置流程合法合規(guī)、資產(chǎn)管理制度健全且落實、采購成本控制和需求匹配度為核心。

政府購買服務(wù)專項資金支出主要用于向社會機構(gòu)購買校園服務(wù)，如校園安保、保潔及餐飲等。政府購買服務(wù)類專項資金績效目標重點關(guān)注購買服務(wù)的流程規(guī)范性和履約情況。

政策類專項資金主要用于對特殊人群的補助以及對具有突出表現(xiàn)的單位或個體的獎勵。政策類績效目標重點關(guān)注政策落實情況和補貼獎勵資金的使用情況。

事業(yè)專業(yè)類專項資金指其他與教育事業(yè)相關(guān)的專項資金類別，包括教學(xué)類、科研類、校園文化類和隊伍建設(shè)類。事業(yè)類目標從各項事業(yè)實際發(fā)展狀況入手，以資金使用結(jié)果為導(dǎo)向制定績效目標。

這一分類遵循了專項資金分類的基本原則，同時有利于開展預(yù)算績效管理。一方面，每類教育專項資金在不同的教育階段都有其明確的績效目標，是科學(xué)開展調(diào)研、分析和評價的前提；另一方面，六大類別專項資金具有不同的范圍及特征，能夠有效構(gòu)建不同類別績效評價指標體系，達到科學(xué)開展預(yù)算績效管理的目的。

三、教育專項資金分類在預(yù)算績效管理中的應(yīng)用

在對教育專項資金進行合理分類的基礎(chǔ)上，課題組根據(jù)不同類別專項資金的特點分別設(shè)計不同框架的績效評價指標體系，從而為有效開展A地區(qū)教育專項資金預(yù)算績效管理服務(wù)。對專項資金進行分類的重要意義在于厘清不同類別專項資金在績效考察中的共同點和側(cè)重點，從而明確績效考察內(nèi)容，這是預(yù)算績效管理的關(guān)鍵。

根據(jù)預(yù)算績效管理“投入-產(chǎn)出-結(jié)果”的邏輯考察思路，在上述分類思路基礎(chǔ)上，課題組將六大類專項資金的共性與個性績效考察點區(qū)分如表2所示。

表2 分專項資金的共性與個性績效考察點比較

在明確各類專項資金績效考察的側(cè)重點之后，課題組對不同類別教育專項資金指標體系的設(shè)計提出建議：

第一，指標與績效目標匹配。指標設(shè)計的最終目的是用于考察被評價對象的績效目標達成情況，因此，指標的設(shè)計須與績效目標高度相關(guān)，體現(xiàn)以結(jié)果為導(dǎo)向的基本原則。以隊伍建設(shè)類指標為例：教育系統(tǒng)整體戰(zhàn)略目標中，在教育投入方面明確提出“完善師資隊伍建設(shè)”的目標，指標中應(yīng)有所涉及。

第二，投入-產(chǎn)出對應(yīng)。投入與產(chǎn)出對應(yīng)是績效考察的基本前提。這一思路在按用途分的教育專項資金績效評價指標選擇中表現(xiàn)尤為突出。如，投入部分考察“資金到位及時率”等核心指標，那么項目產(chǎn)出應(yīng)對應(yīng)的是考察項目完成情況、完成及時性等。

第三，可持續(xù)發(fā)展。實現(xiàn)教育的可持續(xù)良性發(fā)展，是對教育系統(tǒng)進行績效評價的根本目的。該關(guān)注點在所有指標體系中均應(yīng)有所體現(xiàn)，其核心是要考察A地區(qū)教育在資源配置方面的可行性和前瞻性。

最終形成一套A地區(qū)教育系統(tǒng)整體績效評價指標體系和分專項資金績效評價指標體系，用以滿足A地區(qū)教育專項資金預(yù)算績效管理的要求。受篇幅限制，具體指標在此不單獨列出。

四、教育專項資金分類及其應(yīng)用的進一步探討

在實踐過程中，對教育專項資金分類存在的一大問題是，部分教育專項資金在歸類時存在不確定性，如基本建設(shè)工程類、信息化建設(shè)類和資產(chǎn)購置類專項資金中可能存在易混淆之處。對此，課題組提議若項目85%以上的支出是用于資產(chǎn)購置，且其他支出是圍繞所購置資產(chǎn)展開的（如安裝、檢測費用），則該項目歸為資產(chǎn)購置類；反之，若資產(chǎn)購置僅是項目的一部分，則應(yīng)當歸為基本建設(shè)或信息化建設(shè)。其他類別均按相同方式進行處理。

此外，課題組對教育專項資金分類研究結(jié)果在預(yù)算績效管理中的應(yīng)用主要體現(xiàn)在績效評價指標設(shè)計層面，尚未拓展到全過程預(yù)算績效管理。下一步，如何以分類績效評價指標體系為核心，在教育專項資金的事前、事中和事后把握好整體與分類預(yù)算績效管理的“度”，從而系統(tǒng)開展教育專項資金預(yù)算績效管理是各地區(qū)重點努力方向?！?/p>

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

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（本欄目責任編輯：阮靜）