史奇琦

中國地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式研究

史奇琦

推進地下綜合管廊建設是黨中央、國務院為了適應國家新型城鎮(zhèn)化建設、加快城市發(fā)展方式轉型而部署的一項改善民生的重大任務，地下綜合管廊是正在形成的新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。相比歐美、日本和臺灣地區(qū)，我國地下綜合管廊建設尚處于起步階段，沒有形成市場化的投融資機制，管廊主體結構預制拼裝技術以及智能監(jiān)控、信息化管理等技術還比較落后。因此，研究、謀劃綜合管廊產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展路線，建立有效的新興產(chǎn)業(yè)的培育機制顯得尤為重要。

一、地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展階段和發(fā)展路徑

地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是市場選擇與政府扶持共同作用的結果，二者形成合力，相輔相成。

依據(jù)產(chǎn)業(yè)組織學與產(chǎn)業(yè)發(fā)展學理論，地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)尚處于萌芽期，應以政府扶持為主，市場機制調節(jié)為輔。產(chǎn)業(yè)新技術、新材料缺乏明確的發(fā)展方向，產(chǎn)品市場分散且狹小，增長較為緩慢，產(chǎn)業(yè)突破的嘗試存在著高度的風險性和不確定性。政府需要根據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎和技術條件做好頂層設計和政策協(xié)調，使其在良好的環(huán)境中生存并發(fā)展下去。

二、地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及存在的問題

1.我國地下綜合管廊的產(chǎn)業(yè)化進程

（1）發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的引領和推進作用

政府密集出臺了一系列地下綜合管廊政策，從技術、標準、建設、融資、有償使用等方面不斷規(guī)范和完善，對政策不斷加碼和細化。2013年發(fā)布的《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》提出提高城市管網(wǎng)、排水防澇等基礎設施的建設質量、運營標準和管理水平，加大城市管網(wǎng)建設和改造力度。2015年7月的國務院常務會議進一步部署了推進地下綜合管廊建設工作。2016年，住房城鄉(xiāng)建設部著手推進管線強制性入廊和綜合管廊收費政策的立法程序，并委托有關單位研究和厘清綜合管廊運營責任，為配套政策的出臺奠定基礎。

（2）發(fā)揮典型城市試點的示范和帶動作用

2015年至2016年，財政部會同住房城鄉(xiāng)建設部開展了中央財政支持地下綜合管廊試點工作，遴選了包頭、石家莊等25個城市為試點，計劃3年內建設地下綜合管廊389公里，總投資351億元，其中中央財政投入102億元，地方政府投入56億元，拉動社會投資約193億元。未來，在試點城市成功發(fā)展模式的基礎上，其建設經(jīng)驗有望快速復制拓展到其他城市，加速產(chǎn)業(yè)化進程。

（3）創(chuàng)新政府與社會資本合作方式

國家提出地下管廊建設將成為財政支持的重要方向，鼓勵社會資本參與管廊建設和運營管理，在加大財政投入的同時，配套特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息、發(fā)行票據(jù)等財政金融保障機制。

（4）加強地方政府與企業(yè)間的合作對話

一方面，住房城鄉(xiāng)建設部著力協(xié)調地下綜合管廊各利益主體積極參與地下綜合管廊建設。協(xié)調金融機構、大型央企、入廊單位共商地下綜合管廊建設良策，為各地開展地下綜合管廊建設摒除障礙、做好鋪墊。另一方面，住房城鄉(xiāng)建設部大力推進政府與企業(yè)項目對接，推進地下綜合管廊項目落地。

2.地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)化發(fā)展問題

（1）法律法規(guī)體系建設問題。目前僅在《城市工程管線綜合規(guī)劃規(guī)范》中就綜合管廊中管線的敷設原則有一些簡單的規(guī)定，其他如安全防火、消防等方面都沒有國家規(guī)范，使城市綜合管廊在設計、管理等方面缺乏有力的依據(jù)和技術的支撐。

（2）協(xié)調權屬單位入廊問題。地下綜合管廊管理的部門眾多，管理職能分散、交叉，且相互之間缺乏強有力的統(tǒng)一領導、協(xié)調機制和法制保障，協(xié)調管線權屬單位入廊難。一是管線權屬單位不確定如何前期參與投資，后期如何交納維護費；二是管廊建設單位是否允許新設或擴容管線，如何進行收費；三是各類管線敷設于綜合管廊內，進行管線查巡、維護需經(jīng)綜合管廊管理單位同意，協(xié)調成本高。

（3）運營維護問題。地下綜合管廊建設成本大，社會效益高，但是直接經(jīng)濟效益較低，收取的維護費遠遠無法滿足正常運營維護要求，且目前入廊收費責任還是落在社會資本上，及時收取運營維護費存在一定問題。

（4）地方項目招標模式和標準不合理。部門項目采取分段招標，各中標企業(yè)按照各標段投資比例成立一個項目公司，不易統(tǒng)一各中標企業(yè)的建設、運營和管理標準。且政府偏重經(jīng)濟標評標權重，輕視技術標權重，不重視投標方的履約能力、規(guī)劃設計能力、投融資能力以及同類項目的技術能力和施工能力。

三、地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)化發(fā)展建議

一是加強頂層設計、積極有序推進。明確主管部門、建立協(xié)調機制。制定路線圖、時間表，積極有序推進工作部署。強監(jiān)管、抓落實，繼續(xù)推進綜合管廊立法進程，確保項目庫項目保質保量完成，做好地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引和有償使用制度的宣貫，抓實管廊建設周報制度和試點城市績效考核制度。

二是建立完善的法規(guī)體系，加強配套政策研究。出臺推進管線單位入廊、管廊建設補貼、管廊定價確權、管廊有償使用等政策措施。明確城市規(guī)劃區(qū)范圍內的各類管線原則上應敷設于地下空間。要求入廊管線單位應向地下綜合管廊建設運營單位交納入廊費和日常維護費，具體收費標準要統(tǒng)籌考慮建設和運營、成本和收益的關系，由地下綜合管廊建設運營單位與入廊管線單位根據(jù)市場化原則共同協(xié)商確定。

三是系統(tǒng)科學地編制好城市綜合管廊規(guī)劃。城市地下空間利用應與城市地面、地上空間利用達到互補和互相協(xié)調，因此原則上地下綜合管廊規(guī)劃應與城市地下空間規(guī)劃以及城市建設總體規(guī)劃同步協(xié)調進行。規(guī)劃時還應充分考慮埋設深度，以及城市未來發(fā)展中對地下物流、垃圾集運和處理、雨水利用、中水輸送乃至利用地熱地冷資源實現(xiàn)城市供熱供冷所需空間的規(guī)劃要求，同時這有利于提升綜合管廊的經(jīng)營性。

四是建立統(tǒng)一管理、分工協(xié)作、銜接有序的綜合管廊管理體制。為了克服條塊分割、分頭管理的弊端，達到統(tǒng)一協(xié)調，當前在尊重現(xiàn)有各部門職能分工的基礎上，應盡快明確每個城市的綜合管廊的綜合管理機構。建議成立城市綜合管廊管理委員會，承擔政府對綜合管廊的建設管理責任。設立綜合管理辦公室，承擔規(guī)劃編制、項目審批、設計審查、安全和質量監(jiān)管、地下管線信息共享、項目投融資、專家咨詢等的綜合協(xié)調事宜，制訂地下綜合管廊管理辦法、指導運營單位完善管理制度。

五是繼續(xù)創(chuàng)新投融資模式。應創(chuàng)新貸款的擔保制度，著力解決三個問題。解決擔保財產(chǎn)問題。積極探索企業(yè)商譽擔保貸款、企業(yè)未來收益權擔保貸款、股東擔保貸款、股權擔保貸款、政府設立擔保貸款基金等多種方式。繼續(xù)鼓勵銀行業(yè)金融機構在風險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，為地下綜合管廊項目提供中長期信貸支持，積極開展特許經(jīng)營權、收費權和購買服務協(xié)議預期收益等擔保創(chuàng)新類貸款業(yè)務。

六是推進地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。調整產(chǎn)業(yè)結構，健全市場體系，提高自主創(chuàng)新能力，發(fā)揮技術與市場的作用，依托產(chǎn)業(yè)化孵化基地、產(chǎn)業(yè)化聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等產(chǎn)業(yè)組織工具，整合地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)鏈，為地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展營造良好的政策環(huán)境、市場秩序和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，建立“政、企、經(jīng)”協(xié)作機制，深化產(chǎn)業(yè)鏈條企業(yè)合作，加快推進地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)化進程。

（作者單位：中國建筑文化中心）