本刊記者 柯善北

我國將掀起毒地治理風暴《土壤污染防治行動計劃》解讀

本刊記者 柯善北

近年來，越來越多的位居城市黃金地段的工業(yè)污染地塊被規(guī)劃為商住用地。毒地開發(fā)與人居環(huán)境安全的矛盾不斷爆發(fā)?！俺Ｍ舛镜亍笔录鲋螅妼Τ鞘卸镜匦迯托膽芽謶趾筒粷M，負面刻板印象累積深重。

日前，國務院印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》(簡稱“土十條”)，將保)障人居環(huán)境安全列為土壤污染防治兩大目標之一，對土壤修復技術的選用和二次污染的控制都提出了嚴格的要求，并強調要加強社會監(jiān)督。作為今后一個時期我國土壤污染防治工作的戰(zhàn)略部署，“土十條”能否斬斷“毒地開發(fā)”的利益鏈備受關注。

近年來，越來越多的位居城市黃金地段的工業(yè)污染地塊被規(guī)劃為商住用地。毒地開發(fā)與人居環(huán)境安全的矛盾不斷爆發(fā)。“常外毒地”事件爆出之后，公眾對城市毒地修復心懷恐懼和不滿，負面刻板印象累積深重。

日前，國務院印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》(簡稱“土十條”)，將保障人居環(huán)境安全列為土壤污染防治兩大目標之一，對土壤修復技術的選用和二次污染的控制都提出了嚴格的要求，并強調要加強社會監(jiān)督。作為今后一個時期我國土壤污染防治工作的戰(zhàn)略部署，“土十條”能否斬斷“毒地開發(fā)”的利益鏈備受關注。

（一）

毒地成“價值洼地”

我國毒地開發(fā)的背景是正在進行中的城市“退二進三”計劃。在工業(yè)結構調整和城市用地結構調整之中，占據市區(qū)優(yōu)越位置的一些劣勢工業(yè)企業(yè)，紛紛通過易地、搬遷改造，退出繁華地段，進入城市邊緣；或者退出第二產業(yè)，興辦第三產業(yè)。這一計劃使產生于50多年前“大躍進”時期的眾多高污染工業(yè)企業(yè)關閉、搬遷，大量毒地亦隨之被暴露于城市的陽光之下。

2014年4月環(huán)保部、國土部兩部門聯(lián)合發(fā)布全國首次土壤污染狀況調查公報。調查結果顯示，全國土壤總的點位超標率為16.1%，其中耕地土壤點位超標率更是高達19.4%，實際調查面積約630萬平方公里，也就是說，我國2014年已查明的污染土地就在100萬平方公里以上。如此眾多的被污染土地，需要花費巨額資金修復。

然而，不少毒地未經治理，就已被“正常使用”。由于這些毒地往往位居城市黃金地段，早已成為地產商眼中的價值洼地。不僅被悉數(shù)開發(fā)，甚至有可能成為地王。自2007年開始，越來越多的毒地規(guī)劃為商住用地，并已逐漸形成政府主導、開發(fā)商建設成商住用地、最終由購房人埋單的商業(yè)模式。

但由于毒地危害程度過于嚴重，開發(fā)過程中由此衍生的問題也陸續(xù)曝光。自上世紀90年代中期至今，全國發(fā)生過多起由于場地污染而致急性中毒事件，隨著土地開發(fā)建設加速，類似事件呈上升趨勢。常州毒地事件的爆發(fā)，其中一個因素可能是未成年人對污染物的反應更為敏感。在其余地段上尚未出現(xiàn)類似常州事件的事故，既是萬幸，也可能是更大的不幸，更多的問題可能還需要時間的積累方能顯現(xiàn)出來。

據了解，污染土地密集出現(xiàn)，毒性釋放可達上百年，尚不包括地下水的污染。沒有修復的土壤的影響與危害很可能長達幾十年、幾百年甚至上千年，致使環(huán)境污染，人體致病。而修復越往后拖延，投入的修復資金就越高，付出的代價就越大。

同時，土壤污染與大氣、水污染相比，其成因更為復雜，大氣的沉降、水污染、工業(yè)污染、建筑污染、交通運輸污染、農業(yè)面源污染、礦山開采污染、垃圾污染等，都可能最終影響到土壤，土壤污染的治理難度更大，對其有效防治也更為迫切。

（二）

目前為止，我國還沒有土壤污染防治的專門法律法規(guī)，土壤污染防治的相關規(guī)定主要分散體現(xiàn)在環(huán)境污染防治、自然資源保護和農業(yè)類法律法規(guī)之中，如《環(huán)境保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《土地管理法》等。由于這些規(guī)定缺乏系統(tǒng)性、針對性，亟需制定土壤污染防治專門法律，以滿足土壤污染防治工作需要。

《土壤污染防治行動計劃》歷經50余次修改后出臺，共十條，35項，簡稱“土十條”。根據“土十條”，我國到2020年土壤污染加重趨勢將得到初步遏制，土壤環(huán)境質量總體保持穩(wěn)定；到2030年土壤環(huán)境風險得到全面管控；到2050年，土壤環(huán)境質量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)。

摸清底數(shù) 夯實基礎

全面準確掌握土壤污染狀況是開展土壤污染防治與監(jiān)管工作的重要基礎。為此，迫切需要在已有調查工作基礎上，進一步提高調查精度，真正摸清土壤污染底數(shù)，獲得地塊尺度的土壤污染數(shù)據。全面滿足環(huán)保、國土、農業(yè)和衛(wèi)生等領域需求，為全面實施土壤污染防治行動計劃提供科學依據。據介紹，目前，有關部門正在編制詳查總體方案，積極籌備各項工作。

環(huán)保部有關負責人表示，“土十條”的出臺實施將夯實我國土壤污染防治工作基礎，全面提升我國土壤污染防治工作能力。

推進立法 健全法規(guī)

推進土壤污染防治立法，建立健全法規(guī)標準體系是又一亮點。依據“土十條”，我國將加快推進立法進程，配合完成土壤污染防治法起草工作。適時修訂污染防治、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理等與農產品質量安全相關的法律法規(guī)，增加土壤污染防治有關內容。到2020年，土壤污染防治法律法規(guī)體系基本建立。

試點先行 產業(yè)可期

據了解，此前浙江臺州、湖北黃石、湖南常德、廣東韶關、廣西河池、貴州銅仁等6市已開始建設土壤污染綜合防治先行區(qū)。環(huán)保部有關負責人介紹，產業(yè)發(fā)展如何，將在很大程度上影響土壤治理和修復的效果。我國從“十五”期間開始研發(fā)土壤污染治理與修復技術，特別是“十二五”以來，在重金屬污染防治專項資金支持下，初步建立了針對不同土壤污染物、污染程度、土地利用類型等的土壤污染治理與修復技術。土壤污染治理與修復企業(yè)從2010年的10多家增加到近1000家，從業(yè)人員從約2000人增加到近1萬人；項目數(shù)量累計達300多項?？傮w來看，從技術儲備、人員隊伍等方面，基本具備產業(yè)發(fā)展的基礎。

隨著“土十條”的發(fā)布實施，土壤污染治理與修復產業(yè)鏈將逐步覆蓋土壤環(huán)境調查、分析測試、風險評估、治理與修復工程設計和施工等環(huán)節(jié)，形成一批專業(yè)化的土壤修復企業(yè)。通過規(guī)范從業(yè)單位和人員管理，實行土壤污染治理與修復終身責任制，加快成果轉化應用，可以促進土壤污染治理與修復產業(yè)發(fā)展。

（三）

落地生根亟須配套細則

“土十條”亮點很多，其出臺更是非常有意義的開始。但要落地生根，還要以“土十條”為起點，盡快出臺一系列配套措施。

比如，部分城市毒地已經被規(guī)劃為住宅和商用，一些在“土十條”發(fā)布之前已經開標和啟動修復的項目，在技術選型和二次污染控制上，皆有可能達不到“土十條”的要求。專家指出，這些項目的風險主要集中在兩個方面：一是選擇異位修復技術產生二次污染，二是為控制成本或壓縮工期導致除毒不盡。二次污染，將導致“常外毒地事件”重演；除毒不盡，則可能制造出“拉夫運河事件”的中國版。

再比如，“土十條”規(guī)定“誰污染誰治理”，但是在污染被發(fā)現(xiàn)之前，土地已經被轉了好幾手。這些污染者分別該承擔多少責任已經沒法分清。還有一些污染企業(yè)和個人都找不到了，變成“冤有頭，債無主”，最終只能政府負責?？墒钦疀]有那么大財力，那么社會資本如何引入？它的回報是什么？都沒有明確。土壤修復需要巨大的資金投入，而“土十條”對資金只作了原則性規(guī)定，離資金的落實到位還有很長的路要走，亟須出臺一系列有操作性的實施細則。

部分業(yè)內專家注意到，“土十條”在每條具體工作后，都附上了牽頭部門和參與部門，一目了然。同時，還強調部門協(xié)調聯(lián)動，定期研究解決重大問題。然而，各部門分工是否合理？誰來監(jiān)管？尚未明確?！巴潦畻l”中對修復期限也沒有明確規(guī)定，如果一直得不到修復，誰來承擔責任？落實“土十條”，還需要立足國情、科學決策，防止執(zhí)行中出現(xiàn)層層落實的遞減效應。

細節(jié)決定成敗。近段時間，多個省份開始醞釀地方“土十條”細則，圍繞土壤污染治理的環(huán)保風暴正在蓄勢待發(fā)。對此，專家建議，各地方政府制定實施細則時，除了要進一步明確責權利，還要明確經濟保障機制。實踐證明，沒有財政保障會很難落地。同時，在嚴控新增污染方面，可以增加對新增污染的環(huán)境質量考核及責任追究內容。如果各地有新增污染出現(xiàn)，則新增污染將被視為當?shù)丨h(huán)境質量下降的證據，并據此作為對黨政領導干部考核任用及責任追究的依據。

斬斷風險源頭，避免單純依賴房地產治理毒地

一直以來，投入巨大、資金瓶頸是土壤修復不能承受之重。2015年，英國《金融時報》援引中國人民大學環(huán)境學院副教授藍虹稱，如果采用美國和日本發(fā)展的方法，中國需要為清理土壤污染投入7萬億元。據專家介紹，修復一噸污染的土相比處理一噸污染的水，成本大得多。而較之于大氣治理、水環(huán)境治理等相對成熟的產業(yè)，土壤污染治理還沒有形成清晰的商業(yè)模式。據有關專家介紹，土地修復是一項入不敷出的工程，地方政府資金有限，而國家專項資金要優(yōu)先用于保護類耕地，留給建設用地的資金更加緊張。

分析人士指出，隨著“土十條”的出臺，土壤污染防治戰(zhàn)役將正式揭幕，土壤修復市場空間有望達到7869億元。然而相對于大氣治理、水環(huán)境治理等相對成熟的產業(yè)，我國土壤污染治理還在摸索中。在現(xiàn)有的時效、資金、技術等各方面壓力條件下，開發(fā)住宅存在除毒不盡的風險。

該人士認為，“土十條”旨在“風險管控”，土壤修復專項，中央資金來源于重金屬治理專項，地方資金來源于現(xiàn)有各路農耕地專項資金，也是針對存量資金的重新配置。這種結構也使化工、農藥等無機物污染治理，如長三角以化工大省江蘇為代表的區(qū)域，資金的籌措要更多地依靠創(chuàng)新。

在此前的毒地治理中，除了國家撥款的專項資金，地產開發(fā)商已成為另一個主要資金來源。但開發(fā)商不是做公益。資金短缺最終導致了城市毒地依托房地產修復開發(fā)的商業(yè)模式。毒地規(guī)劃為住宅、商業(yè)綜合體，開發(fā)商才敢接盤，通過把房子賣出去，將修復資金消化掉。最終變成“誰買房、誰承擔”。如果開發(fā)成住宅，加上幼兒園、學校配套，買房的人實際是對毒地進行金錢與健康風險的雙重埋單。

而土壤修復的科學規(guī)律周期長，費用高，無法滿足房地產開發(fā)商對速度的要求。可以想見，在“土十條”的政策背景下，修復技術的選擇和修復方案的設計，未來再不能僅僅從商業(yè)利益和成本因素來考量，更不能單方面以開發(fā)商意志為轉移。

城市毒地如果必須規(guī)劃成住宅、商用，那就一定要詳細規(guī)劃，反復論證，選好修復技術，除毒務盡，控制二次污染。這就要求我們的有關部門要從毒地規(guī)劃的源頭去解決問題，而地方政府更要拿出真金白銀發(fā)力供給側改革，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力——這才是一個城市在毒地治理上避免對房地產開發(fā)形成依賴的實力所在。

引入市場手段，設立土壤“超級基金”

依據“土十條”，為推進土壤污染診斷、風險管控、治理與修復等共性關鍵技術研究，我國將建設一批土壤污染防治實驗室、科研基地。

對此，專業(yè)人士建議重點整合現(xiàn)有化驗室資源。理由在于，相關檢測使用的儀器都差不多，沒必要遍地開花，重復建設會造成巨大浪費。建議縣級以上政府整合食品、環(huán)境、農業(yè)等檢驗資源，實現(xiàn)資源共享。建議重點建設省轄市一級的綜合化驗室。畢竟土壤污染修復需要巨大的資金投入，還是應該把錢用在刀刃上。

業(yè)內專家亦表示，實驗室和科研基地的建設，不一定動用政府的行政力量來建，這樣很容易造成浪費。社會資本靈活、高效、創(chuàng)新性強，在土壤污染防治中引入社會和民間資本，可充分獲得市場資金的支持，解決土壤污染治理投入大而產出緩慢的后顧之憂。建議引入市場競爭機制，“誰的效率高，成本低，專業(yè)化程度高，管理水平高，就由誰來建”。

有關社會資本如何參與的問題，專家認為，首先要明確“誰污染誰付費，誰治理誰受益”的原則，可以采取土地指標置換、治理后的土地流轉給治污者等多種方式，讓社會資本廣泛參與。引入市場機制的優(yōu)勢在于，檢測結果更準確，更有利于第三方監(jiān)管，保持獨立性和公正性。

除此之外，該專家還建議效仿發(fā)達國家，設立土壤“超級基金”。資金來源可從工業(yè)指標和商業(yè)指標中提取，采用政府性信托基金運作模式，專人投資管理，獨立核算。

讓公眾知情，接受社會監(jiān)督

新華網2014年的報道顯示，早在2008年常州市就已經啟動了土壤污染調查及修復，2014年常州市已經完成了兩批共75塊場所的污染情況摸底調查，應該說常州市謀求向綠色發(fā)展轉變，毒地治理抓得早，治理意識也很到位。但“常外毒地”事件一經爆出，此前政府的辛苦和努力被淡化，政府形象在輿論層面留下經久不去的負面標簽。

城市建設用地中，那些讓人居住和逗留的房地產開發(fā)項目，哪些建于曾經的“毒地”之上?公眾很難知情。相關網站上找不到足夠的信息，開發(fā)商的宣傳也未見明確提示。正因為如此，許多人居住多年之后，才知道動用幾代人積蓄外加貸款所買的房子，竟建在“毒地”之上，其憤懣可知。

因此，地方政府可考慮將“居住環(huán)境安全信息公開”制度化，并納入政府網站服務指南等欄目。對于已經啟動修復的毒地項目，對媒體、公眾關于二次污染和除毒不盡等問題的質疑，要盡快、正面、客觀回應，不回避問題，積極主動解決問題，避免公眾猜疑進而謠言四起，讓政府成為眾矢之的。社會監(jiān)督作為制衡開發(fā)商不當行為的力量，也是政府主導城市毒地開發(fā)真正走向綠色循環(huán)的重要支持，更是激發(fā)全社會關注和參與土壤污染治理的必要途徑。