本刊記者 易娛竹

黑鍋不能扣在“試點”上海綿城市建設(shè)聚焦

本刊記者 易娛竹

“下雨就澇，雨停就旱?！边@是目前中國多數(shù)城市建設(shè)結(jié)構(gòu)的一個真實寫照。然而，原本寄望能增強(qiáng)城市抵御暴雨等災(zāi)害的海綿城市，在2016年的夏天卻遭遇了尷尬。多輪強(qiáng)降雨致使全國30個海綿城市試點近半數(shù)內(nèi)澇，一時間，“海綿城市無用論”甚囂塵上。

海綿城市建設(shè)何時顯功效？它真的不能制止內(nèi)澇嗎？

（一）在洪澇面前不堪一擊？

2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出要建設(shè)對雨水“自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。顧名思義，“海綿城市”就是城市能像海綿一樣在適應(yīng)環(huán)境變化和自然災(zāi)害方面有一定的彈性，下雨時能夠吸水、蓄水、滲水、控水，需要的時候又能夠?qū)Υ娴乃尫懦鰜砑右岳谩?/p>

為了貫徹習(xí)近平總書記的講話精神，2014年，住建部出臺了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》；2015年7月，住建部發(fā)布了《海綿城市建設(shè)績效評價和管理辦法》。同時，財政部、住建部、水利部聯(lián)合發(fā)文發(fā)布了第一批16個海綿城市的試點名單，給予大額中央財政補(bǔ)貼。2015年10月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出海綿城市建設(shè)的總體要求，并提出到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。

2015年10月，住建部副部長陸克華透露，全國已有130多個城市制定了海綿城市建設(shè)方案。據(jù)了解，青島、寶雞等多個城市已在積極籌備和申報第二批示范項目，爭取國家的資金支持。若按照一個城市幾十億元的市場規(guī)模初步測算，全國海綿城市建設(shè)約有千億元規(guī)模。但由于海綿城市建設(shè)的復(fù)雜性和回報慢，“櫻桃好吃樹難栽”。

河北省遷安市住建局局長韋長懷曾表示，當(dāng)?shù)弥w安2015年被定為首批海綿城市試點城市之后，上至?xí)浭虚L，下至百姓，著實高興了一段時間，但是緊接著就面臨一個現(xiàn)實的問題，作為一個縣級市如何在規(guī)定時間內(nèi)按要求把試點城市、示范區(qū)建設(shè)好？這是擺在遷安市委市政府有關(guān)部門面前的一個很緊迫，也是很棘手的問題?！白鳛橐粋€縣級市，無論是金融還是工程技術(shù)方面的專業(yè)人員，以及業(yè)務(wù)水平都非常有限。在項目初期很迷茫，不清楚這項工作該從哪兒下手。”

君合律所事務(wù)所合伙人劉世堅作為中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)提供者，也有自己的觀察。他說，“中央部委在制定資金支持的政策時，考慮的是以此形成政策導(dǎo)向。但在地方的實施過程中，地方政府首先考慮的是把這個項目攬下來，先拿到中央的資金。但這筆錢怎么花，如何繼續(xù)得到這筆錢，怎樣通過住建部的考核，很多地方政府還是迷茫的。”

特別是，今天夏天，已經(jīng)被納入海綿城市試點的武漢等城市遭遇大暴雨后仍然發(fā)生嚴(yán)重內(nèi)澇，輿論炸了鍋，質(zhì)疑海綿城市花了那么多錢卻在洪澇災(zāi)害面前如此“不堪一擊”。

（二）“放衛(wèi)星”？

實際上，雖然2013年以來海綿城市的熱度一直不減，但問題也層出不窮。不少地方將一些項目拼湊起來冠名為海綿城市，對于地方政府，需要獲得中央補(bǔ)助，對于社會資本，資本市場需要概念。

海綿城市問題專家史小輝說：“海綿城市從落實頂層設(shè)計方面出現(xiàn)了一些問題，比如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)【2015】75號）中指出總體工作目標(biāo)是:‘通過海綿城市建設(shè)，綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求?！渲械摹?0%降雨就地消納和利用’，這個數(shù)字要求和計算方式都不科學(xué)?！?/p>

根據(jù)世行專家的研究，中國城市最能實現(xiàn)海綿城市的地方并不在長江流域，長江流域地面滲水性并不強(qiáng)，地質(zhì)土壤性質(zhì)與高程分布造成了海綿城市建設(shè)的難度會很大，在達(dá)到70%的數(shù)據(jù)必須從地面地上全面進(jìn)行改造升級，這是個系統(tǒng)的工程，并不是設(shè)置一些公園、鋪設(shè)了一些滲水磚建造了幾個森林或者人工湖就可以滿足的。同時在統(tǒng)計上怎么計算70%，也存在不科學(xué)的地方。

史小輝指出，一個城市要建成海綿城市必須要從廣泛的調(diào)研中得出設(shè)計方案，這個周期很長，而且要做細(xì)，目前從時間上看很難考慮多成熟。2030年達(dá)到80%以上的面積達(dá)標(biāo)，意味著新城區(qū)的全面建設(shè)，和老舊城區(qū)的推翻重建，這些在后來的實施方案中都不敢提出來。

“南方看海的問題，拿武漢舉例。武漢市投入130億元做海綿城市，網(wǎng)上有消息稱有官員曾說‘一天下15個東湖也不怕了’。這句話很夸張，我們首先應(yīng)該計算一下東湖的蓄水容量，然后對武漢海綿城市的納水與排水容量也充分掌握，最后進(jìn)行數(shù)學(xué)計算，如果能得到15倍才可以?！?/p>

在2015年國務(wù)院通知下發(fā)后不久，各個省市積極響應(yīng)號召，出臺了建設(shè)意見，也有些地方明顯略高。如天津和山東比較積極和大膽，提出要將至少75%的降雨實現(xiàn)就地消納和利用。“我看到這個數(shù)據(jù)著實替他們捏了把汗。山東的青島我還是了解一些的，號稱不會被淹的城市。因為歷史原因，城市排水系統(tǒng)一直都被傳頌很好，設(shè)計科學(xué)、施工質(zhì)量好以及系統(tǒng)排水性強(qiáng)等優(yōu)點，但青島能否到就地消納利用70%也沒有數(shù)據(jù)支撐。在山東全省，除了位于膠東半島的濱海城市青島以外，還有很多內(nèi)陸城市，這些城市如何能達(dá)到75%呢？”史小輝說。

（三）一項長期工程

最近，海綿城市建設(shè)引起質(zhì)疑和爭議的主要原因是各地的城市內(nèi)澇。北京大學(xué)景觀設(shè)計學(xué)研究院副院長李迪華直言，“今天的學(xué)界因為利益和學(xué)術(shù)傳承等原因，站在自己的角度去理解海綿城市建設(shè)，造成大家對海綿城市建設(shè)的誤解，陷入概念之爭。不過，一方面，有爭論是好事，能夠促進(jìn)不同領(lǐng)域?qū)W術(shù)派別之間增進(jìn)了解；另一方面，不應(yīng)過分指責(zé)海綿城市建設(shè)的治洪作用不力，一定要知道，任何工程設(shè)施發(fā)揮的功能都是有限的。”

“城市基礎(chǔ)設(shè)施防洪排澇能力是按一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計的。在設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)設(shè)防之內(nèi)應(yīng)保證不出現(xiàn)內(nèi)澇現(xiàn)象，在超過設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)降雨的情況下，有可能造成城市出現(xiàn)不同程度的內(nèi)澇現(xiàn)象；考慮到市政基礎(chǔ)設(shè)施具有投資巨大的特點，防洪排澇設(shè)施設(shè)計能力不可能無限度提高。”上海市政工程設(shè)計研究總院（集團(tuán)）有限公司研究院院長鄒偉國指出，出現(xiàn)城市內(nèi)澇等突出問題，原因是多方面的。

鄒偉國指出，具體而言，一是客水入侵導(dǎo)致出現(xiàn)局部地區(qū)內(nèi)澇現(xiàn)象；二是極端降雨超過原有基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)而出現(xiàn)內(nèi)澇；三是城市開發(fā)建設(shè)導(dǎo)致地面硬化，河湖調(diào)蓄能力不足；四是基礎(chǔ)設(shè)施長期投入不足、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低；五是排水防澇設(shè)施運營養(yǎng)護(hù)不到位，施工過程中排水設(shè)施損壞等；六是應(yīng)急措施不到位導(dǎo)致內(nèi)澇加劇等。

“我國國土主體屬于大陸性季風(fēng)氣候，本身就是多暴雨和洪水的國家。洪水和城市內(nèi)澇在一定意義上是不可抗拒的自然過程。另一方面，傳統(tǒng)城市建設(shè)方式也在一定程度上加重了洪水內(nèi)澇造成的損害。所以，一定要客觀看待海綿城市建設(shè)在治理洪水和內(nèi)澇方面的作用?！崩畹先A指出，通過海綿城市建設(shè)可以減緩洪水的規(guī)模，延遲洪峰發(fā)生的時間，減少洪水內(nèi)澇的損失，但海綿城市建設(shè)絕不可能避免城市內(nèi)澇的發(fā)生，更不能據(jù)此得出結(jié)論，海綿城市建設(shè)試點工作是失敗的，或者海綿城市建設(shè)工作可有可無。

對此，鄒偉國也認(rèn)同：“在一定降雨條件下，是否出現(xiàn)內(nèi)澇是檢驗城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成果的手段之一，可作為城市基礎(chǔ)建設(shè)的重要參考。但海綿城市建設(shè)是一個長期過程，不能因為出現(xiàn)內(nèi)澇就否定城市海綿城市建設(shè)的成果?！?/p>

不能操之過急

“從目前相關(guān)支持文件實施的情況來看，存在很多爭論?！崩畹先A指出，過去對城市水環(huán)境、水資源和水生態(tài)的管理，各部門條塊分割，在專業(yè)上也是離散的，從來沒有如此綜合地考慮過城市水問題。

“海綿城市建設(shè)對傳統(tǒng)城市建設(shè)理念、技術(shù)、管理機(jī)制及做法均提出了挑戰(zhàn)?！编u偉國說。海綿城市建設(shè)涉及規(guī)劃、建設(shè)、交通、綠化、水務(wù)等部門，需要多部門協(xié)作才能有效推進(jìn)，對建設(shè)管理提出了新的要求。

他還強(qiáng)調(diào)，在實施過程中，海綿城市建設(shè)需要區(qū)域統(tǒng)籌推進(jìn)，防止過度碎片化，特別是老城區(qū)改造，要結(jié)合城市的更新改造進(jìn)行。

相比新城區(qū)，老城區(qū)改造相對復(fù)雜、被動得多。因為海綿城市建設(shè)意味著要改變舊有城市道路、綠化等方面的形態(tài)，使其能夠蓄積雨水、凈化雨水，同時恢復(fù)一部分生態(tài)功能。

“因此，相比新城區(qū)，舊城區(qū)海綿城市建設(shè)所能夠?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)肯定是不一樣的，這一點我們要實事求是?！崩畹先A指出，過去，城市建設(shè)無論道路還是綠地工程，基本上都只追求單一功能，但海綿城市建設(shè)要求具備更多元的功能屬性。

所以，他不贊成海綿城市建設(shè)要承擔(dān)的某一方面功能的最大化，而是要特別強(qiáng)調(diào)景觀設(shè)計在海綿城市建設(shè)中的運用，以實現(xiàn)城市各項功能之間的協(xié)調(diào)，同時改善城市人居環(huán)境質(zhì)量、提升他們的戶外生活水平。

不過，目前海綿城市建設(shè)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大多數(shù)城市還集中在示范區(qū)內(nèi)試點，要系統(tǒng)解決整個城市的內(nèi)澇、水環(huán)境等各種功能性問題仍需要長期檢驗。

對此，李迪華認(rèn)為，海綿城市建設(shè)應(yīng)該本著先行先試的態(tài)度摸索前進(jìn)，切不能操之過急。

他建議，有關(guān)部門應(yīng)對海綿城市建設(shè)試點城市制定比較彈性的績效考核方案，給予先期試點城市較大的試錯空間，允許失誤甚至允許失敗。“只要總結(jié)經(jīng)驗，建設(shè)工程不斷改善，都應(yīng)該予以認(rèn)可?！?/p>

需要通盤參與

“目前，雖然國務(wù)院的指導(dǎo)意見提出的初步框架和技術(shù)方向可供參考，但作為一個自上而下的文件，還不夠細(xì)化，尤其是在和各地方相結(jié)合的時候，其指導(dǎo)作用實際上存在很大局限?！崩畹先A認(rèn)為，國內(nèi)現(xiàn)階段能夠和具體地域結(jié)合的海綿城市建設(shè)規(guī)劃與工程技術(shù)的研究基礎(chǔ)十分不足。

“如果要科學(xué)地理解海綿城市建設(shè)，以下幾種說法比較全面和規(guī)范：城市可持續(xù)水系統(tǒng)管理、城市可持續(xù)雨洪水管理、城市水生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。”李迪華強(qiáng)調(diào)，它們的內(nèi)涵大同小異，目標(biāo)都包含了從不同尺度上對城市以及城市與區(qū)域的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全，進(jìn)行可持續(xù)管理。

李迪華認(rèn)為，當(dāng)前做好海綿城市建設(shè)包括最少3個層面的工作：第一個層面，是區(qū)域性甚至更大尺度的水資源管理、水污染治理和水生態(tài)保護(hù)。但目前出臺的文件中更關(guān)注城市建成區(qū)，區(qū)域水問題并沒有完全包括在目前出臺的相關(guān)文件中。第二個層面，是和美國LID理念相近的城市或人類棲息地環(huán)境的水環(huán)境治理、水資源管理，甚至包括城市內(nèi)澇管理。第三個層面，是將個人、家庭的用水節(jié)水納入建設(shè)范疇中。

毫無疑問，這些工作如果沒有公眾的理解參與，目標(biāo)最終是很難實現(xiàn)的。

李迪華還呼吁，上到環(huán)境保護(hù)部，下到地方環(huán)保部門，都要盡快加入到海綿城市建設(shè)的隊伍中來。面源污染治理是海綿城市建設(shè)的重要目標(biāo)之一，他認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)在海綿城市建設(shè)中至關(guān)重要。

“從美國的情況來看，低影響開發(fā)提出的起因就是城市面源污染問題。海綿城市建設(shè)相關(guān)評估標(biāo)準(zhǔn)也涵蓋水污染物排放的內(nèi)容，這部分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由環(huán)保部門把握。”李迪華提出。

（四）不要再讓海綿城市背黑鍋

對于海綿城市建設(shè)，我們不能有通過某一個城市發(fā)展海綿城市的計劃就解決所有問題的想法。建設(shè)海綿城市能否解決“看?！眴栴}，是需要系統(tǒng)規(guī)劃和設(shè)計的，如果海綿城市建設(shè)的深度不夠，設(shè)計的層面不全，系統(tǒng)解決問題的層次不夠，即便是達(dá)到了設(shè)計層次的海綿城市，也不一定能解決看海問題。這一點從目前國內(nèi)多個省市的海綿城市設(shè)計方案和事實情況也都印證了。

其次，建設(shè)海綿城市應(yīng)該基于各方資源的現(xiàn)狀水平。比如一個老城區(qū)，排水管網(wǎng)設(shè)施都不齊全，排水體制都不分開，每家每戶的水井（個人取水水源點）設(shè)置，這樣的現(xiàn)狀區(qū)域，要徹底建成海綿城市，就必須重新布局，翻修重建。同樣，很多高樓大廈地基深厚，有的甚至阻斷了地表水流動，形成了低洼地帶，在這里如果沒有蓄水設(shè)計，就會變成海的模式。

同樣，很多道路排水系統(tǒng)也不完善，低等級公路以及不斷的城市建設(shè)，造成了道路歷史更替，形成一條道路幾個設(shè)計幾個排水系統(tǒng)幾個層次的平面與立體交錯模式，這條路如果要建成系統(tǒng)的排水設(shè)施，幾乎是要重新建設(shè)的。再比如許多街道硬化，都不是滲水性材料，這也是需要全面更換的，這種更換要從表面到土壤層的更換。以上這些涉及各種建筑物、各種監(jiān)管部門、各種施工標(biāo)準(zhǔn)，這些都依附在各種資源之上，要想改變，必須摸清楚現(xiàn)狀。

再次，建設(shè)海綿城市，要從政府層面管理，而不是交給哪一個部門，它涉及所有的部門協(xié)同管理，涉及城市所有的設(shè)計與理念的推動，對政府治理城市的能力要求很高，這是目前政府急需補(bǔ)課的地方。

最后，建設(shè)海綿城市，要尊重科學(xué)，無論從頂層設(shè)計、方案、具體實施設(shè)計和策劃、績效框架與施工技術(shù)等各個方面都需要不斷的驗證和反復(fù)的推敲，需要做試驗，需要統(tǒng)籌，也需要反思，只有這樣的科學(xué)態(tài)度，才是建設(shè)海綿城市的基礎(chǔ)。

建好海綿城市，要從城市本地出發(fā)，從水安全防范、徑流控制利用、水生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境建設(shè)的多維度，分層級逐一論證，逐步落實，不能簡單化考慮問題，讓單一的解決方案解決很多復(fù)雜問題。這樣的海綿城市才能不背黑鍋，不成為笑話。