劉忠秀　王毓慧

不止一個(gè)與建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范中，都明確提出了要進(jìn)行合同管理的相關(guān)要求，因此，在建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收過(guò)程中，對(duì)相關(guān)合同的審核成為項(xiàng)目檔案驗(yàn)收的主要內(nèi)容。

合同作為體現(xiàn)簽約各方的真實(shí)意思表達(dá)，在建設(shè)項(xiàng)目管理中處于重要地位，在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，需要通過(guò)合同來(lái)完成建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等建設(shè)內(nèi)容；同時(shí)，合同也是建設(shè)項(xiàng)目檔案的重要組成內(nèi)容。保證合同歸檔文件的真實(shí)性，是建設(shè)項(xiàng)目合同管理的基本出發(fā)點(diǎn)。

而若想在項(xiàng)目檔案驗(yàn)收過(guò)程中對(duì)相關(guān)的合同管理進(jìn)行有效審核，審核員應(yīng)當(dāng)對(duì)合同及合同管理、合同形式及相關(guān)內(nèi)容等方面有比較全面的認(rèn)識(shí)。本文以與建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范中所提出的合同管理要求，結(jié)合近年來(lái)我們參與建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收及建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的經(jīng)驗(yàn)與體會(huì)，對(duì)如何加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目合同管理予以初步探討，希望有助于深化各方面對(duì)建設(shè)項(xiàng)目合同管理的認(rèn)識(shí)。

一、合同及建設(shè)項(xiàng)目合同管理的基本概念

在討論合同管理時(shí)，應(yīng)當(dāng)理解“在合同法甚至民法上，協(xié)議基本上是合同的同義語(yǔ)”，由此可見(jiàn)所謂 “合同”與“協(xié)議”的含義本身就具有是在簽約各方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上達(dá)成的，是指平等民事主體之間如政府機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、個(gè)人等自然人、法人或其他組織通過(guò)協(xié)商所達(dá)成的設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)的的法律行為，同時(shí)，合同除了表示出一定的法律行為外，還可以表示由此種法律行為產(chǎn)生的法律關(guān)系。當(dāng)我們?cè)趯?duì)建設(shè)單位的合同管理情況進(jìn)行審核時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意到關(guān)于合同的內(nèi)涵含義，所以，當(dāng)進(jìn)行項(xiàng)目檔案驗(yàn)收時(shí)，對(duì)以“合同”、“協(xié)議”、“備忘錄”等名義出現(xiàn)的文件，應(yīng)當(dāng)都按照合同來(lái)對(duì)待，體現(xiàn)了建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程中建設(shè)單位與參建單位通過(guò)平等協(xié)商與相關(guān)單位（一般為企業(yè)）所建立的法律關(guān)系及所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)及實(shí)施的法律行為。

進(jìn)一步而言，當(dāng)我們?cè)陧?xiàng)目檔案驗(yàn)收及建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)，只要是屬于以上所述“合同”類型的文件，都應(yīng)當(dāng)注意其是否體現(xiàn)了合同所應(yīng)當(dāng)具備的法律行為及由此產(chǎn)生的法律關(guān)系。因此可以看出，建設(shè)項(xiàng)目合同管理的實(shí)質(zhì)，體現(xiàn)出建設(shè)單位在建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中， 對(duì)項(xiàng)目合同的管理控制能力，而通過(guò)對(duì)合同管理情況的審查，可以對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程予以公正的評(píng)價(jià)。

檔案與其它信息系統(tǒng)的最大區(qū)別之一，在于不僅可以提供真實(shí)的信息，還在于可以還原其在歸檔時(shí)的原始狀態(tài)，可以實(shí)現(xiàn)回溯性查找。建設(shè)單位在建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中所簽訂的招標(biāo)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、設(shè)備采購(gòu)以及職業(yè)衛(wèi)生（勞動(dòng)衛(wèi)生）評(píng)估、安全評(píng)估等合同文件（合同檔案）成為評(píng)判建設(shè)單位所承擔(dān)的建設(shè)項(xiàng)目活動(dòng)是否依規(guī)進(jìn)行、合法有效的依據(jù)。

二、與建設(shè)項(xiàng)目合同管理相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范性文件

自從我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的法制化管理環(huán)境已經(jīng)基本確立并且仍然在不斷完善中，依法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行管理，是保證建設(shè)項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)建設(shè)目標(biāo)的主要手段，為此，國(guó)家相關(guān)部門(mén)發(fā)布了一系列的標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，以達(dá)到對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行有效管理的目的。因此有必要對(duì)這些在建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收及建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收中需要執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范予以充分認(rèn)識(shí)，才能在建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收及建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收中自覺(jué)有效地執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。這些需要關(guān)注的標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范主要有：

1.在建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收及建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收中，《國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》（DA/T28-2002）是使用最為廣泛的標(biāo)準(zhǔn)文件之一，在DA/T28中做出了以下明確規(guī)定：

6.8 合同要求

6.8.1建設(shè)項(xiàng)目中各方應(yīng)以合同形式約定竣工圖編制和提交的責(zé)任；可在施工合同或設(shè)計(jì)合同中明確。也可單獨(dú)簽訂竣工圖編制合同。

6.8.2 由施工單位編制竣工圖的，應(yīng)在設(shè)計(jì)合同中明確留作竣工圖用的施工圖套數(shù)（包括必須套數(shù)和主管機(jī)關(guān)要求套數(shù)），以及因修改增加新圖的責(zé)任：凡由設(shè)計(jì)單位編制竣工圖的，可單獨(dú)簽訂竣工圖編制合同。

6.8.3 施工合同中應(yīng)明確施工單位提交建設(shè)單位項(xiàng)目檔案的名稱、內(nèi)容、版本、套數(shù)、時(shí)間、費(fèi)用、質(zhì)量要求及違約責(zé)任。

6.8.4 監(jiān)理合同中應(yīng)明確監(jiān)理單位對(duì)竣工文件審核和向建設(shè)單位提交監(jiān)理檔案的責(zé)任。”

DA/T28中的這些條款，對(duì)編制竣工圖及建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)理單位所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的合同義務(wù)做出了明確規(guī)定。

2.在2015年，國(guó)家檔案局和國(guó)防科工局發(fā)布的《國(guó)防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目檔案工作管理辦法》中，也對(duì)此做出了相應(yīng)規(guī)定：“建設(shè)單位在制定招標(biāo)文件、與參建單位簽訂合同（協(xié)議）時(shí)，應(yīng)設(shè)立專門(mén)條款，明確相關(guān)單位的項(xiàng)目檔案管理職責(zé)及項(xiàng)目文件的形成、歸檔職責(zé)、歸檔范圍、質(zhì)量要求、整理標(biāo)準(zhǔn)、歸檔套數(shù)、歸檔時(shí)間及違約責(zé)任。” 該規(guī)范性文件還進(jìn)一步明確規(guī)定：“建設(shè)單位在支付合同款前，應(yīng)審查參建單位的項(xiàng)目文件歸檔情況，對(duì)于未按合同（協(xié)議）要求提供項(xiàng)目檔案（文件材料）的，暫?；虿挥柚Ц丁！?/p>

另外，在《國(guó)家電子政務(wù)工程建設(shè)項(xiàng)目檔案管理暫行辦法》中也有類似的規(guī)定：“電子政務(wù)項(xiàng)目文件材料的收集、整理、歸檔應(yīng)與項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程同步實(shí)施。實(shí)施機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目建設(shè)初期通過(guò)制定歸檔制度、業(yè)務(wù)規(guī)范、合同條款、開(kāi)展培訓(xùn)、交底等方式，對(duì)文件的收集、整理、歸檔提出明確要求；在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，結(jié)合項(xiàng)目進(jìn)程，對(duì)電子政務(wù)項(xiàng)目文件的收集、整理情況進(jìn)行檢查；單項(xiàng)工程驗(yàn)收、合同驗(yàn)收時(shí)，應(yīng)同步進(jìn)行檔案驗(yàn)收?！?/p>

對(duì)于項(xiàng)目檔案驗(yàn)收的專家來(lái)說(shuō)，掌握這些標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范性文件對(duì)合同管理的要求，是非常必要的。

三、審查建設(shè)單位合同管理時(shí)需要關(guān)注的內(nèi)容

那么，在審查建設(shè)單位建設(shè)項(xiàng)目合同管理狀態(tài)時(shí)，應(yīng)當(dāng)關(guān)注哪些內(nèi)容呢？或者說(shuō)通過(guò)哪些方面的審查來(lái)評(píng)價(jià)建設(shè)單位的合同管理狀況呢？結(jié)合我們?cè)诮ㄔO(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收中的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在評(píng)價(jià)建設(shè)單位的合同管理狀態(tài)時(shí)，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。

1.與建設(shè)單位簽訂合同、建立起合同法律關(guān)系的資質(zhì)方面

按照相關(guān)規(guī)定，在簽訂建設(shè)項(xiàng)目合同時(shí)，如果對(duì)參建單位的資質(zhì)有相關(guān)要求時(shí)，則應(yīng)當(dāng)對(duì)合同主體的資質(zhì)進(jìn)行審核，如果與建設(shè)單位簽訂合同的另一方不具備所要求的資質(zhì)，則導(dǎo)致所簽訂的合同無(wú)效。

例如，承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)項(xiàng)目的參建單位，應(yīng)當(dāng)具備相關(guān)的招標(biāo)資質(zhì)，如其資質(zhì)證書(shū)規(guī)定其只擁有機(jī)電工程招標(biāo)資質(zhì)的單位，就不能承擔(dān)土木工程的招標(biāo)項(xiàng)目；如果要求具有相關(guān)的保密資質(zhì)時(shí)，也需要其提供相關(guān)的保密資質(zhì)證明文件；或者應(yīng)當(dāng)是由具有甲級(jí)資質(zhì)的咨詢單位進(jìn)行的項(xiàng)目評(píng)估，就不能由僅僅具備乙級(jí)資質(zhì)的單位來(lái)承擔(dān)。

2.建設(shè)項(xiàng)目合同文本的有效性方面

建設(shè)項(xiàng)目合同文本指具備相關(guān)資質(zhì)的參建單位與建設(shè)單位所簽訂的合同（協(xié)議）是否具備讓合同（協(xié)議）產(chǎn)生效力的要素。如果合同（協(xié)議）文本不具備合同（協(xié)議）產(chǎn)生效力的要素，即使是簽訂合同（協(xié)議）的單位資質(zhì)符合要求，合同（協(xié)議）同樣不會(huì)產(chǎn)生法律效力。這種讓合同（協(xié)議）產(chǎn)生雙方所希望的法律效力的要素被稱為合同（協(xié)議）的“生效要件”。

一般來(lái)說(shuō)，合同（協(xié)議）的生效要件包括以下內(nèi)容：

a簽約雙方具備獨(dú)立承擔(dān)合同義務(wù)的主體資格，如具備相關(guān)資質(zhì)；

b合同（協(xié)議）表達(dá)了簽約雙方的真實(shí)意思；

c合同（協(xié)議）生效的時(shí)間；如在合同（協(xié)議）規(guī)定“本合同自雙方簽字之日起生效”的條款，但合同（協(xié)議）的文本中卻沒(méi)有簽字時(shí)間；

d合同（協(xié)議）所規(guī)定的條款不符合建設(shè)項(xiàng)目批復(fù)文件的要求或內(nèi)容時(shí)，其合同（協(xié)議）實(shí)際上也屬于無(wú)效。

當(dāng)然，導(dǎo)致合同（協(xié)議）無(wú)效的表現(xiàn)形式不止以上方面，但就我們的經(jīng)驗(yàn)看，這幾個(gè)方面是在建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收及建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收過(guò)程中對(duì)項(xiàng)目合同（協(xié)議）進(jìn)行審查時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)的導(dǎo)致驗(yàn)收組專家對(duì)合同（協(xié)議）的法律效力提出質(zhì)疑的方面。

3.建設(shè)項(xiàng)目合同的整理組卷方面

建設(shè)單位的合同管理，包括對(duì)項(xiàng)目檔案的管理在內(nèi)，因此，考察建設(shè)單位合同檔案的整理、組卷，也是建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收的主要內(nèi)容。通過(guò)查看合同檔案的案卷質(zhì)量，同樣可以反映出建設(shè)單位項(xiàng)目管理及合同管理的情況。

查看合同檔案的案卷質(zhì)量時(shí)，不僅要查看以上的內(nèi)容，還應(yīng)當(dāng)對(duì)合同文件劃分、組卷等案卷質(zhì)量的進(jìn)行查看，主要考察其整理組卷是否符合檔案整理的基本要求，如是否與相關(guān)活動(dòng)產(chǎn)生的文件一起組卷、合同的附件（技術(shù)協(xié)議、備忘錄等）是否與合同合并組卷等等。

特別需要強(qiáng)調(diào)的是，歸檔的合同應(yīng)為原件。

四、建設(shè)單位合同歸檔制度實(shí)施情況

在考察建設(shè)單位的合同管理時(shí)，除了考察其合同檔案的案卷質(zhì)量等方面，還應(yīng)當(dāng)對(duì)建設(shè)單位是否執(zhí)行了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范提出的合同管理要求情況進(jìn)行考察，如相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定：建設(shè)單位在與中標(biāo)單位簽訂合同時(shí)，宜做出專門(mén)的歸檔文件內(nèi)容，規(guī)定相關(guān)的項(xiàng)目文件收集整理?xiàng)l款，條款中是否提出了對(duì)建設(shè)項(xiàng)目歸檔文件的質(zhì)量要求。

《重大建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收辦法》明確規(guī)定：“項(xiàng)目檔案驗(yàn)收是項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的重要組成部分。未經(jīng)檔案驗(yàn)收或檔案驗(yàn)收不合格的項(xiàng)目，不得進(jìn)行或通過(guò)項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收。”如果建設(shè)單位由于合同管理不到位而影響順利通過(guò)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收，則可能會(huì)直接影響到建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。因此，建設(shè)單位必須不斷強(qiáng)化合同管理水平，以保證建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的順利完成。

（作者單位：核工業(yè)檔案館 眾志成（北京）技術(shù)服務(wù)有限公司）