■彭凌云

基層央行開展績(jī)效審計(jì)的探索與思考

■彭凌云

績(jī)效審計(jì)是指對(duì)被審計(jì)對(duì)象經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)的合稱，通俗講它是對(duì)被審計(jì)對(duì)象由做得對(duì)不對(duì)向做得好不好的審計(jì)方式轉(zhuǎn)變。近些年來(lái)，隨著人民銀行內(nèi)審職能的轉(zhuǎn)換，履職績(jī)效審計(jì)在基層人民銀行審計(jì)工作中進(jìn)行著不斷的探索與實(shí)踐，人民銀行縣級(jí)支行作為中央銀行基層組織，履行著執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)的法定職責(zé)，其服務(wù)對(duì)象已發(fā)展到政府、銀行、企業(yè)、個(gè)人等各類主體。如何提高基層人民銀行工作效率和履職效果，是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)工作轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，筆者對(duì)當(dāng)前基層央行開展履職績(jī)效審計(jì)現(xiàn)實(shí)需求與面臨的問(wèn)題進(jìn)行探索和思考。

一、縣級(jí)人民銀行開展履職績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)需求

人民銀行內(nèi)部審計(jì)工作目的是“管理＋效益”，所謂的效益就包含著經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。經(jīng)濟(jì)性是指從事一項(xiàng)活動(dòng)并使其達(dá)到合格質(zhì)量的條件下耗費(fèi)資源的最小化，即以較低的投入獲得同等質(zhì)量的效果可稱之為經(jīng)濟(jì)性；效率性是指投入資源和產(chǎn)出產(chǎn)品或其他成果之間的關(guān)系，當(dāng)一定量的投入取得成果最大化即稱之為效率性；效果性是指目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度，即從事一項(xiàng)活動(dòng)期望取得的成果與實(shí)際取得的成果之間的關(guān)系。開展履職績(jī)效審計(jì)對(duì)基層央行有以下現(xiàn)實(shí)需求。

（一）建立績(jī)效考核指標(biāo)體系的需要。隨著人民銀行職能轉(zhuǎn)換和業(yè)務(wù)不斷的發(fā)展，縣級(jí)人民銀行工作也正面臨著要處理好工作經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的關(guān)系。從人力資源角度來(lái)看，目前別縣支行多的達(dá)30人以上，少的不到20人，但工作職能、履職效果卻不一定能按人力資源成正比例增加，存在著人力資源不能充分利用的現(xiàn)象。從財(cái)力資源角度來(lái)看，人民銀行已實(shí)行部門預(yù)算，人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)等剛性支出不斷增加，而資金來(lái)源則是上級(jí)行有限的預(yù)算撥款。如何做到安全有效運(yùn)轉(zhuǎn)是縣級(jí)支行財(cái)務(wù)管理的重大難題。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，一方面支行辦公經(jīng)費(fèi)趨緊，剛性支出不斷增加；另一方面在機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)中不計(jì)成本、不講效率、人為浪費(fèi)現(xiàn)象也不同程度存在。分析其主要原因是目前縣支行沒(méi)有建立起一套科學(xué)合理的履職績(jī)效考核指標(biāo)體系，存在用多用少一個(gè)樣、節(jié)約和浪費(fèi)一個(gè)樣、效率高低一個(gè)樣的現(xiàn)象。通過(guò)對(duì)縣級(jí)支行開展履職績(jī)效審計(jì)，建立相關(guān)績(jī)效管理指標(biāo)體系，如人均辦公費(fèi)、水電費(fèi)、交通費(fèi)等指標(biāo)體系，可使支行日常費(fèi)用開支有標(biāo)準(zhǔn)可依，資金使用效果可以得到合理評(píng)價(jià)。

（二）增強(qiáng)有效利用有限資源的需要。節(jié)能降耗是建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好、綠色發(fā)展的重要措施。人民銀行縣級(jí)支行為了履行職能，需要掌握和使用人力、物力和財(cái)力資源，這些資源的使用效益如何，很少有人進(jìn)行關(guān)注和分析。人民銀行縣級(jí)支行雖然不能像企業(yè)一樣進(jìn)行成本核算，但在實(shí)際工作中也應(yīng)該核算行政辦公成本，做到以較少的投入獲取較多的成果。比如水電費(fèi)支出，有的縣支行在用電高峰期電費(fèi)支出占當(dāng)月公用經(jīng)費(fèi)的20%左右，經(jīng)費(fèi)壓力很大，因此通過(guò)對(duì)縣支行公用經(jīng)費(fèi)開展績(jī)效考核評(píng)價(jià)，有利于提高節(jié)能降耗意識(shí)，促使縣支行制定節(jié)能降耗措施，通過(guò)合理的指標(biāo)設(shè)置、評(píng)價(jià)、考核，能使縣支行獲得節(jié)能降耗效果。

（三）提高支行行政管理水平的需要。與合規(guī)性審計(jì)側(cè)重于解決被審計(jì)對(duì)象做得“對(duì)不對(duì)”的問(wèn)題相比，績(jī)效審計(jì)要回答的是被審計(jì)對(duì)象做得“好不好”的問(wèn)題，要對(duì)被審計(jì)對(duì)象績(jī)效管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)。通過(guò)績(jī)效審計(jì)，首先可以提高人民銀行工作人員的績(jī)效意識(shí)，促使他們?cè)诠芾砗头?wù)工作中考慮效率、成本和效果。用最少的資源、最短的時(shí)間辦盡可能多的事情。其次，績(jī)效審計(jì)可以促進(jìn)人力資源的充分利用，建立人力資源與業(yè)務(wù)量配比的相關(guān)指標(biāo)體系，促進(jìn)人民銀行工作人員提高工作質(zhì)量和工作效率。第三，績(jī)效審計(jì)可以增強(qiáng)人民銀行工作人員的履職能力和領(lǐng)導(dǎo)層的決策能力。通過(guò)采取定性評(píng)價(jià)與定量分析相結(jié)合的方法，從人力資源利用的經(jīng)濟(jì)性、內(nèi)部管理的效率性、業(yè)務(wù)活動(dòng)的效果性等三個(gè)方面評(píng)價(jià)縣支行的履職能力。

（四）促進(jìn)履職考核目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的需要。為確保有效履行央行職責(zé)，人民銀行上級(jí)行對(duì)下級(jí)行均制定了業(yè)績(jī)考核辦法，上級(jí)行對(duì)下級(jí)行、上級(jí)行專業(yè)部門對(duì)下級(jí)行的專業(yè)部門進(jìn)行考核。通過(guò)績(jī)效審計(jì)可以對(duì)各支行、各部門乃至每個(gè)人的工作業(yè)績(jī)、工作效率和工作效果給以評(píng)價(jià)，促進(jìn)考核目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、縣級(jí)支行開展履職績(jī)效審計(jì)的主要障礙和難點(diǎn)

履職績(jī)效審計(jì)是一項(xiàng)涉及面廣、內(nèi)容繁雜的系統(tǒng)工程。如何圍繞人民銀行的工作特質(zhì)評(píng)判實(shí)現(xiàn)的手段和方式是否經(jīng)濟(jì)、有效，當(dāng)前還面臨不少的障礙和困難。

（一）傳統(tǒng)理念制約績(jī)效審計(jì)的有效開展?？?jī)效審計(jì)是一項(xiàng)新的審計(jì)業(yè)務(wù)。目前基層人民銀行員工對(duì)績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù)還不熟悉，大多數(shù)員工只是對(duì)這個(gè)概念有一些初步印象，至于它的實(shí)際內(nèi)容是什么，有何目的、作用和意義，還知之甚少，對(duì)它的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性如何定義及三者關(guān)系把握不準(zhǔn)，績(jī)效審計(jì)理念尚處于初始階段，績(jī)效意識(shí)不強(qiáng)。在人民銀行內(nèi)審部門，由于長(zhǎng)期從事合規(guī)性審計(jì)，審計(jì)人員在開展績(jī)效審計(jì)時(shí)，習(xí)慣于查錯(cuò)糾弊的，難以跳出就事論事的傳統(tǒng)審計(jì)思維模式的束縛。

（二）職業(yè)現(xiàn)狀制約績(jī)效審計(jì)作用的發(fā)揮?；鶎尤嗣胥y行現(xiàn)有審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)素質(zhì)、工作能力等方面與開展績(jī)效審計(jì)的要求還有很大差距，主要是對(duì)傳統(tǒng)審計(jì)技術(shù)較熟悉，而對(duì)現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)較陌生；現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富，而綜合分析問(wèn)題的能力不強(qiáng)；會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)方面的審計(jì)人才較多，而信息技術(shù)審計(jì)方面人才缺乏?？h級(jí)人行一般只配一名專（或兼）職內(nèi)審員，有的是副股級(jí)，有的就是一般員工，審計(jì)人員在結(jié)構(gòu)、素質(zhì)上存在不合理性，知識(shí)結(jié)構(gòu)比較單一，掌握多元化知識(shí)結(jié)構(gòu)的人才缺乏，審計(jì)大都被限定在財(cái)務(wù)范疇，審計(jì)人員的輸入只是在行內(nèi)調(diào)整，很少有從審計(jì)專業(yè)的大學(xué)招聘。所以，現(xiàn)行人員條件還不適應(yīng)績(jī)效審計(jì)的要求，內(nèi)審人員的素質(zhì)、能力和工作水平均有待進(jìn)一步提高。

（三）評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制約績(jī)效審計(jì)效果的界定。開展績(jī)效審計(jì)，需要有科學(xué)的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)被審事項(xiàng)績(jī)效的好壞，績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是內(nèi)部審計(jì)人員衡量、評(píng)價(jià)被審計(jì)對(duì)象績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，是做出審計(jì)結(jié)論和處理決定的重要依據(jù)。但目前人民銀行尚未制定出臺(tái)統(tǒng)一的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則和操作規(guī)程，對(duì)績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容和方式未明確規(guī)定，基層人民銀行開展績(jī)效審計(jì)難以適從。

（四）基礎(chǔ)薄弱制約績(jī)效審計(jì)質(zhì)量的提高?？?jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)是要求被審計(jì)單位提供的資料數(shù)據(jù)要齊全，以此來(lái)對(duì)被審計(jì)單位的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。任何績(jī)效評(píng)價(jià)都離不開基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料的支持，否則一切評(píng)價(jià)都將失去意義?？?jī)效審計(jì)必須建立在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料是真實(shí)、合法的基礎(chǔ)上，才能實(shí)施績(jī)效審計(jì)。按照有關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法對(duì)被審計(jì)對(duì)象進(jìn)行比較分析、評(píng)價(jià)和建議。否則就會(huì)使績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量大打折扣，評(píng)價(jià)結(jié)果的正確性、可靠性令人置疑，績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)也就失去意義。當(dāng)前，由于我國(guó)社會(huì)誠(chéng)信制度未完全建立，會(huì)計(jì)信息資料的失真行為不同程度存在，績(jī)效審計(jì)賴以評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)可靠性不夠，這就給開展績(jī)效審計(jì)帶來(lái)很大的困難。

三、縣級(jí)人民銀行推進(jìn)績(jī)效審計(jì)的對(duì)策建議

（一）轉(zhuǎn)變理念，提高認(rèn)識(shí)。內(nèi)審人員，要深刻認(rèn)識(shí)績(jī)效審計(jì)的意義，積極主動(dòng)應(yīng)對(duì)開展績(jī)效審計(jì)工作中遇到的各種困難。要利用多種渠道廣泛宣傳績(jī)效審計(jì)，比如專業(yè)刊物、研討會(huì)和論壇、業(yè)務(wù)會(huì)議等。要積極組織績(jī)效審計(jì)知識(shí)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓大多數(shù)審計(jì)人員逐步掌握績(jī)效審計(jì)的基本知識(shí)，在實(shí)踐中能夠結(jié)合本專業(yè)技能運(yùn)用績(jī)效審計(jì)的方法。當(dāng)前，最佳的方法是積極開展對(duì)某一領(lǐng)域進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，審前進(jìn)行培訓(xùn)，著重拓寬審計(jì)人員的思路。一方面使審計(jì)人員具備創(chuàng)新能力，能夠發(fā)現(xiàn)與傳統(tǒng)審計(jì)不同的問(wèn)題；另一方面，能夠以發(fā)展的觀念看待審計(jì)查出的問(wèn)題，通過(guò)績(jī)效審計(jì)方法和技術(shù)的培訓(xùn)，提高審計(jì)人員績(jī)效審計(jì)的能力和經(jīng)驗(yàn)。

（二）構(gòu)建機(jī)制，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效。通過(guò)人民銀行現(xiàn)有的傳媒載體進(jìn)行宣傳，使人行干部職工樹立績(jī)效意識(shí)和績(jī)效審計(jì)意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到人民銀行所掌握的人力資源和國(guó)有資產(chǎn)，理應(yīng)進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，各項(xiàng)工作要經(jīng)得起績(jī)效審計(jì)的推敲。同時(shí)加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)的制度建設(shè)，用制度來(lái)規(guī)定績(jī)效審計(jì)的對(duì)象、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等。還可進(jìn)行無(wú)形宣傳，采取“事實(shí)說(shuō)話”的方法。內(nèi)審部門搞幾個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，并將成效向決策部門報(bào)告，讓實(shí)事來(lái)說(shuō)話，使決策部門了解到績(jī)效審計(jì)的重要作用，達(dá)到逐步推行績(jī)效審計(jì)的目的。

（三）提升素質(zhì)，保證效果。績(jī)效審計(jì)工作質(zhì)量高低在很大程度上取決于審計(jì)人員的綜合素質(zhì)?？?jī)效審計(jì)需要多樣化和創(chuàng)新的方法，需要多學(xué)科的知識(shí)。隨著績(jī)效審計(jì)的開展，審計(jì)人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)將多元化發(fā)展，呈現(xiàn)適應(yīng)性、效率性和整體性的發(fā)展趨勢(shì)。因此，重視審計(jì)人員素質(zhì)的提高是開展績(jī)效審計(jì)的當(dāng)務(wù)之急。

（四）健全制度，確保合法。依法審計(jì)是審計(jì)的基本原則，法律依據(jù)是開展績(jī)效審計(jì)關(guān)鍵的一環(huán)，因此，只有以法律、法規(guī)的形式把績(jī)效審計(jì)確定下來(lái)，審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)時(shí)才有法可依。首先，要認(rèn)真總結(jié)在履職審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)中取得的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則，制定比較系統(tǒng)、操作性較強(qiáng)的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則。其次，建立一套科學(xué)可行的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系也是開展績(jī)效審計(jì)刻不容緩的措施之一。指標(biāo)的科學(xué)性可以在一定程度上體現(xiàn)公平，對(duì)被審計(jì)單位的人力、財(cái)務(wù)及其它資源的利用效率作出正確的評(píng)價(jià)。

（作者單位：人民銀行九江縣支行）