■張思蓮

從審計(jì)視角分析人民銀行預(yù)算管理缺陷與完善建議

■張思蓮

審計(jì)署對(duì)人民銀行分支機(jī)構(gòu)2013年預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)的諸多問題均是預(yù)算體制機(jī)制缺陷所致。本文從審計(jì)視角對(duì)當(dāng)前人民銀行體制機(jī)制缺陷及風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行了分析，并借鑒國(guó)外央行經(jīng)驗(yàn)提出了完善人民銀行預(yù)算管理體制的對(duì)策建議。

人民銀行；預(yù)算管理；缺陷與完善

據(jù)審計(jì)署對(duì)人民銀行2013年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)務(wù)收支情況的審計(jì)報(bào)告反映：人民銀行分支機(jī)構(gòu)在預(yù)算管理中存在人員經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目支出、公用經(jīng)費(fèi)與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)相互調(diào)劑使用、擴(kuò)大范圍列支專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、將地方政府撥付的經(jīng)費(fèi)（獎(jiǎng)勵(lì)）及房租收入直接沖減當(dāng)期費(fèi)用或放在往來科目核算等問題。這些問題表面反映在基層，但根源在上層，因此，應(yīng)該從體制機(jī)制上找原因、尋對(duì)策。

一、當(dāng)前人民銀行預(yù)算體制機(jī)制存在的缺陷

1994年，人民銀行的財(cái)務(wù)管理體制從利潤(rùn)留成管理模式過渡到預(yù)算管理模式，歷經(jīng)傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式、全賬戶預(yù)算管理模式、部門預(yù)算管理模式三個(gè)階段，其中，部門預(yù)算管理模式從2006年實(shí)施，10年的運(yùn)行實(shí)踐暴露了人民銀行實(shí)行部門預(yù)算存在諸多缺陷。

1.預(yù)算體制的獨(dú)立性不夠。從國(guó)際上看，為了保持貨幣政策的獨(dú)立性，目前多數(shù)國(guó)家中央銀行實(shí)行獨(dú)立的預(yù)算管理制度，預(yù)算不納入政府部門預(yù)算序列?！吨袊?guó)人民銀行法》第38條也明確規(guī)定：中國(guó)人民銀行實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度。2011年“兩會(huì)”召開前夕，多位人大代表建議遵守國(guó)際慣例，建立符合人民銀行特點(diǎn)的獨(dú)立財(cái)務(wù)預(yù)算制度，以確保央行實(shí)施宏觀調(diào)控、維護(hù)金融穩(wěn)定等職能的充分發(fā)揮。由此可見，人民銀行實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度既符合國(guó)際慣例，也有法律基礎(chǔ)。但在實(shí)踐過程中，人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算的獨(dú)立性體現(xiàn)不充分，主要表現(xiàn)在：預(yù)算審批受制于財(cái)政部；預(yù)算的批復(fù)數(shù)與編制數(shù)和支出需求差異過大；對(duì)預(yù)算結(jié)構(gòu)沒有調(diào)整權(quán)限；預(yù)算的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)不能完全按照貨幣政策和業(yè)務(wù)計(jì)劃確定，預(yù)算科目的設(shè)置和使用不能隨人民銀行的業(yè)務(wù)變化而調(diào)整，從而使人民銀行年度預(yù)算剛性過強(qiáng)而彈性不足。

2.預(yù)算需求的特殊性體現(xiàn)不充分。人民銀行作為我國(guó)的中央銀行，既承擔(dān)調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、維護(hù)金融穩(wěn)定職責(zé)，又從事貨幣發(fā)行、經(jīng)理國(guó)庫(kù)、支付清算等金融服務(wù)，因此，其職責(zé)內(nèi)容、業(yè)務(wù)種類、財(cái)務(wù)收支體制以及機(jī)構(gòu)設(shè)置有著特殊性，致使其費(fèi)用開支的內(nèi)容和特點(diǎn)與政府其他機(jī)構(gòu)相比存在較大差異，基于這種特殊性，國(guó)際上多數(shù)國(guó)家的中央銀行預(yù)算不納入政府部門預(yù)算序列，或者對(duì)中央銀行預(yù)算的編制、審批和分配會(huì)考慮央行職能的特殊性，滿足其資金需求。而人民銀行的財(cái)務(wù)預(yù)算納入部門預(yù)算管理后，財(cái)政部對(duì)“一行三會(huì)”采取的是基本一致的預(yù)算管理模式和控制標(biāo)準(zhǔn)，人民銀行所承擔(dān)的征信、反洗錢、反假貨幣這些不確定性的特殊業(yè)務(wù)支出沒有單獨(dú)考慮。另外，在現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，有一部分離退休人員費(fèi)用要在預(yù)算內(nèi)列支但沒給預(yù)算指標(biāo)。在科目的設(shè)置上，納入部門預(yù)算管理后，非但新科目設(shè)置滯后于職能轉(zhuǎn)變與業(yè)務(wù)發(fā)展步伐，而且將原有的納入項(xiàng)目支出的“貨幣發(fā)行、安全保衛(wèi)、反假貨幣”等特殊支出，并入了行政事業(yè)類支出，預(yù)算科目的設(shè)置也弱化了人民銀行職能特殊性。

3.預(yù)算支出編制與分配方法不科學(xué)。按照部門預(yù)算規(guī)定：人民銀行預(yù)算支出劃分為基本支出和項(xiàng)目支出兩類，基本支出預(yù)算按照定員定額標(biāo)準(zhǔn)編制和核定，而項(xiàng)目支出預(yù)算則按“零基法”編制，但在實(shí)踐中，除養(yǎng)老統(tǒng)籌、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房補(bǔ)貼、福利費(fèi)及工會(huì)經(jīng)費(fèi)等有可靠的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算外，其他支出均沒有給出具體的測(cè)算方法和定額標(biāo)準(zhǔn)，加之人民銀行預(yù)算年度內(nèi)工作計(jì)劃和新業(yè)務(wù)發(fā)展的不確定等因素的影響，基層人民銀行在編制預(yù)算時(shí)，仍擺脫不了傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長(zhǎng)”模式。這種編制模式和分配方式缺乏科學(xué)依據(jù)，也對(duì)預(yù)算單位顯失公平，基數(shù)大的單位，增長(zhǎng)的絕對(duì)數(shù)也大。此外，年度預(yù)算第一次分配基本都在5月份，最后調(diào)整預(yù)算一般在11月或12月，2015年最后一次調(diào)整是12月30日，而且調(diào)增幅度較大，致使費(fèi)用支出前緊后松、月度失衡，年底突擊花錢成為必然。

4.預(yù)算監(jiān)督控制體系不完備。美國(guó)、日本、德國(guó)央行內(nèi)部審計(jì)體系都很完備，設(shè)立了相對(duì)獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)，配備了專職獨(dú)立審計(jì)人員，這些國(guó)家的財(cái)務(wù)收支每年要接受內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的全面審計(jì)。人民銀行從上到下雖然也設(shè)立了內(nèi)審部門和配備了內(nèi)審人員，但對(duì)預(yù)算管理與執(zhí)行情況的監(jiān)督，過去基本上是作為離任（履職）或與財(cái)務(wù)資金相關(guān)的審計(jì)項(xiàng)目的部分內(nèi)容，作為獨(dú)立審計(jì)項(xiàng)目開展監(jiān)督始于2012年，2015年擴(kuò)大了監(jiān)督面，各級(jí)內(nèi)審部門對(duì)62家分支機(jī)構(gòu)預(yù)算分配和使用情況開展了審計(jì)調(diào)查。今年，人總行把預(yù)算管理審計(jì)項(xiàng)目列為八大重點(diǎn)項(xiàng)目之一，武漢分行于今年3月份在轄內(nèi)開展了一次預(yù)算管理與執(zhí)行情況快速調(diào)查。從此，對(duì)預(yù)算管理監(jiān)督將成為當(dāng)前乃至今后一段時(shí)期審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)，但目前的內(nèi)部審計(jì)體制和審計(jì)人員素質(zhì)都難以適應(yīng)該項(xiàng)審計(jì)工作需求。

二、風(fēng)險(xiǎn)隱患分析

預(yù)算體制機(jī)制的缺陷，導(dǎo)致基層人民銀行財(cái)務(wù)核算中的人為調(diào)賬、科目串戶、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)擠占等問題屢查屢犯、整改不力，長(zhǎng)期下去將埋下嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

1.數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真。人為調(diào)賬、擠占串用成了當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行過程中最為普遍性的問題。據(jù)調(diào)查了解：2012年以來，人民銀行分支機(jī)構(gòu)的預(yù)算指標(biāo)無論是總量還是結(jié)構(gòu)均不能滿足業(yè)務(wù)需求，尤其是人員經(jīng)費(fèi)指標(biāo)與工資計(jì)劃嚴(yán)重不匹配，這種形勢(shì)下人為調(diào)賬、擠占串用就不是個(gè)別機(jī)構(gòu)和個(gè)別年度的問題，除2015年底調(diào)整的預(yù)算指標(biāo)比往年增加較多，對(duì)年初調(diào)賬、擠占的費(fèi)用進(jìn)行了還原外，其他年度由于費(fèi)用指標(biāo)所限，均沒法還原，這就必然使年終決算的賬表數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真，更為憂慮的是人為調(diào)賬容易給不法分子留下可乘之機(jī)。

2.減少年度利潤(rùn)。近幾年，在預(yù)算內(nèi)資金無法滿足業(yè)務(wù)需求情況下，人民銀行一些分支機(jī)構(gòu)將地方政府撥付經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)資金以及出租房屋所得收入均通過往來科目核算，便于用來沖減當(dāng)期費(fèi)用而彌補(bǔ)預(yù)算內(nèi)費(fèi)用缺口。這種做法顯然違背了“收支兩條線”原則，直接沖減當(dāng)期費(fèi)用后，節(jié)省了預(yù)算內(nèi)費(fèi)用指標(biāo)空間，減少了預(yù)算外收入。如果沖減的數(shù)額年終決算前不能如數(shù)還原，要么減少年度利潤(rùn)，要么擴(kuò)大年度虧損。

3.隱藏監(jiān)管真空。多年來，人民銀行最后一次調(diào)整預(yù)算分配的時(shí)間為12月居多，且基本都在12月29日或30日，調(diào)整的數(shù)額較大，2015年尤為突出，致使安排的一些項(xiàng)目資金只有通過預(yù)提方式轉(zhuǎn)出。如果對(duì)這些資金的后續(xù)跟蹤監(jiān)督不力，容易產(chǎn)生資金或資產(chǎn)的流失和浪費(fèi)，也為私設(shè)“小金庫(kù)”提供了溫床。年底集中花錢，還很容易出現(xiàn)“事假票假”、“事假票真”、“事真票真程序假”等違規(guī)違紀(jì)問題，這種形勢(shì)必然加重了內(nèi)部監(jiān)督任務(wù)，但目前行使內(nèi)部監(jiān)督職能的內(nèi)審、紀(jì)檢部門無論從人員數(shù)量還是人員素質(zhì)都難以承擔(dān)起如此繁重的監(jiān)督任務(wù),客觀上隱藏著監(jiān)督真空。

4.削弱履職權(quán)威。地方政府經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金，均是人民銀行分支機(jī)構(gòu)積極爭(zhēng)取得來的，每年是否給、給多少?zèng)]有保障。為了確保這塊資金來源年年都有并希望增加，分支機(jī)構(gòu)尤其是縣支行的“一把手”不得不放下面子去乞求。這些年，縣支行對(duì)預(yù)算外資金的依賴度逐年增強(qiáng)，這種形勢(shì)下，分支機(jī)構(gòu)對(duì)外履職的權(quán)威將極大削弱，嚴(yán)重影響了作為央行行使監(jiān)督職能、開展金融服務(wù)的嚴(yán)肅性、公正性和獨(dú)立性。

三、完善人民銀行預(yù)算管理的對(duì)策與建議

上述問題由來已久，要徹底解決這些問題，必須從體制機(jī)制入手：

1.改進(jìn)現(xiàn)有預(yù)算管理模式。遵照國(guó)際慣例，建立符合中央銀行履職特點(diǎn)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度。鑒于人民銀行履職的特殊性，有些業(yè)務(wù)變化難以預(yù)測(cè)，如：反洗錢及反假貨幣案件查處，沒有可遵循的規(guī)律，這些業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)無法準(zhǔn)確測(cè)算，因此，建議人民銀行預(yù)算不納入政府部門預(yù)算序列，按照《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算制度，財(cái)政部審批人民銀行預(yù)算時(shí)，要考慮央行職能的特殊性、不可控性和不確定性，采用彈性預(yù)算管理模式，確保人民銀行有足夠的財(cái)力高效履行央行職責(zé)。

2.完善財(cái)務(wù)預(yù)算制度規(guī)定。在人民銀行實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算體制的前提下，修訂和完善《人民銀行財(cái)務(wù)制度》，建立基礎(chǔ)性資源總量控制、業(yè)務(wù)性資源效率優(yōu)先的預(yù)算供給模式。一是科學(xué)編制財(cái)務(wù)預(yù)算。要從制定標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化管理、規(guī)范操作、流程控制等方面下功夫，使預(yù)算編制方法更科學(xué)，預(yù)算控制更適應(yīng)業(yè)務(wù)需求。參照國(guó)外央行做法，對(duì)一些特殊業(yè)務(wù)單獨(dú)設(shè)立預(yù)算科目，有利于特殊業(yè)務(wù)定額標(biāo)準(zhǔn)的制定和費(fèi)用預(yù)算的控制，使預(yù)算編制數(shù)和最終核定數(shù)趨于一致；二是在總量控制的情況下，允許合理調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)，提高人民銀行預(yù)算供給彈性，解決預(yù)算供給的計(jì)劃性與預(yù)算需求的市場(chǎng)性之間的矛盾；三是將合同制、聘任制等臨時(shí)人員工資和養(yǎng)老統(tǒng)籌不能覆蓋部分的離退休費(fèi)用全部納入預(yù)算內(nèi)，并設(shè)置專門預(yù)算科目，單獨(dú)核定預(yù)算指標(biāo)，從而解決擠占、串用、沖抵費(fèi)用問題；四是組建預(yù)算編制團(tuán)隊(duì)。成立由行領(lǐng)導(dǎo)和事權(quán)、財(cái)權(quán)部門人員參與的預(yù)算編制委員會(huì)，改變目前預(yù)算編制由會(huì)計(jì)部門“單打獨(dú)斗”的做法，由編制團(tuán)隊(duì)從各個(gè)角度對(duì)未來政策目標(biāo)和業(yè)務(wù)變化進(jìn)行預(yù)測(cè)，對(duì)預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性進(jìn)行論證，從而使預(yù)算與預(yù)測(cè)、預(yù)算與政策有機(jī)結(jié)合。

3.強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督管理體制。借鑒國(guó)外央行審計(jì)獨(dú)立模式，采取由上一級(jí)人民銀行派駐審計(jì)的方式，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)控制。一是建議地市中支以上恢復(fù)總會(huì)計(jì)師職務(wù)，并推行會(huì)計(jì)主管委派制，以此解決同級(jí)監(jiān)督難問題；二是充實(shí)監(jiān)察與審計(jì)隊(duì)伍，把既有財(cái)務(wù)預(yù)算管理理論知識(shí)，又有財(cái)務(wù)預(yù)算實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人才充實(shí)到監(jiān)察和內(nèi)審部門，以強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的日常監(jiān)督；三是把預(yù)算管理與執(zhí)行情況列入年度執(zhí)法監(jiān)察和內(nèi)部審計(jì)重點(diǎn)項(xiàng)目，使預(yù)算管理監(jiān)督步入常態(tài)化。

4.健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。財(cái)政部《預(yù)算績(jī)效管理工作（2012～2015）》和《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》出臺(tái)后，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)成為預(yù)算工作的重點(diǎn)，但是，由于人民銀行職能的特殊性及制度建設(shè)滯后等，人民銀行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作才剛起步，因此，有必要借鑒國(guó)外央行績(jī)效管理辦法，制定一套涵蓋組織體系、績(jī)效規(guī)劃、工作流程、評(píng)定等級(jí)、結(jié)果運(yùn)用等內(nèi)容的操作制度。一是要構(gòu)建預(yù)算資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)財(cái)務(wù)費(fèi)用合理性、使用效率、運(yùn)行費(fèi)用節(jié)約率等指標(biāo)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，分析診斷資金使用和管理中存在的問題及原因，為以后年度預(yù)算分配和項(xiàng)目立項(xiàng)提供參考依據(jù)；二是對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算實(shí)施跟蹤問效，分析項(xiàng)目資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性；三是建立和完善定性與定量相結(jié)合的審計(jì)評(píng)價(jià)體系，全方位評(píng)價(jià)預(yù)算管理的綜合效益。

［1］張永紅.美、德、日等國(guó)央行獨(dú)立財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度及對(duì)我國(guó)的啟示［J］.金融會(huì)計(jì)，2015，（4）.

［2］成麗莉.人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度研究［D］.

［3］辛祥玉.從審計(jì)視角看人民銀行預(yù)算模式與履職需求的匹配性［J］.吉林金融研究，2014，（9）.

（作者單位：中國(guó)人民銀行贛州市中心支行）