●肖正磊/文

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有關(guān)問題*

●肖正磊**/文

肖正磊，最高人民檢察院民事行政檢察廳執(zhí)行檢察處處長，中國法學(xué)會商法學(xué)研究會理事，檢察學(xué)會民事行政檢察專業(yè)委員會理事，國家檢察官學(xué)院兼職教官。畢業(yè)于西南政法大學(xué)，2004年最高人民檢察院首批遴選高級檢察官之一，曾任黑龍江省人民檢察院民行處副處長，最高人民檢察院民行廳辦公室副主任，行政檢察處副處長，案件指導(dǎo)處處長，從事民事行政檢察工作20余年，是《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》和《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》等司法解釋的主要起草人，參與撰寫《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）理解與適用》《監(jiān)督與司法公正》等書。

人民檢察院有權(quán)對民事訴訟包括民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督，這是《憲法》和《民事訴訟法》賦予檢察機關(guān)的法定職責(zé)，也是人民檢察院民事檢察部門的一項主要工作。結(jié)合這項工作的歷史和現(xiàn)狀，下面試對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的有關(guān)問題做一梳理。

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的歷史沿革

早在1991年，我國《民事訴訟法》即規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督。”根據(jù)這一規(guī)定，檢察機關(guān)開始對人民法院的民事審判活動實行監(jiān)督。但多年的監(jiān)督實踐，主要著力點都是放在對生效裁判的監(jiān)督上，即通過提出抗訴和再審檢察建議的方式，要求法院對確有錯誤的生效裁判進行再審。二十多年來，檢察機關(guān)辦理了大量民事抗訴案件，取得了較好的監(jiān)督效果，有效維護了司法公正和權(quán)威。隨著民事檢察監(jiān)督工作的不斷發(fā)展，人民檢察院的監(jiān)督是否僅僅局限于對裁判結(jié)果的監(jiān)督，是否有權(quán)對民事執(zhí)行活動同樣實行監(jiān)督，成為越來越受到關(guān)注的問題。尤其在中央采取了一系列措施下大力氣解決“執(zhí)行難”的問題后，越來越多的“執(zhí)行亂”問題暴露出來，大量的執(zhí)行人員違法犯罪案件發(fā)生，要求對執(zhí)行活動進行法律監(jiān)督的呼聲越來越高。經(jīng)過理論界和實務(wù)界長期爭論，這一問題隨著2012年《民事訴訟法》的修改最終塵埃落定。2012年修改的《民事訴訟法》第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督”，并進而在第235條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督?！鄙鲜鲆?guī)定在立法上宣告了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的正式確立，開啟了人民檢察院民事執(zhí)行監(jiān)督工作的新篇章。

回顧民事執(zhí)行檢察監(jiān)督在我國的發(fā)展，主要經(jīng)歷了以下幾個階段：

（一）探索階段（1991年至2011年2月）

1991年《民事訴訟法》頒布實施后，檢察機關(guān)開始對民事審判活動實施法律監(jiān)督，但由于對審判活動是否包括執(zhí)行活動存在不同認識，導(dǎo)致實踐中的分歧。在立法不夠完善的情況下，全國檢察機關(guān)依據(jù)《憲法》和法律的原則性規(guī)定，探索開展執(zhí)行監(jiān)督工作，辦理了一批執(zhí)行監(jiān)督案件。一些檢察機關(guān)還積極爭取地方黨委和人大的支持，通過人大決議或者檢法兩院聯(lián)合會簽文件等形式對執(zhí)行監(jiān)督工作進行規(guī)范。

在這一階段，最高人民檢察院多次作出規(guī)定。2001年10月，最高人民檢察院在《關(guān)于加強民事行政檢察工作若干問題的意見》中提出：“對人民法院……在執(zhí)行程序中作出的裁定，存在問題且確有必要時，可根據(jù)人民檢察院組織法和民事訴訟法、行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，提出檢察建議，由人民法院依法處理。”2005年8月，最高人民檢察院在《關(guān)于進一步深化檢察改革的三年實施意見》中，提出“探索人民檢察院對民事執(zhí)行活動進行監(jiān)督的方式”。2008年5月，最高人民檢察院《全國檢察機關(guān)貫徹民事訴訟法座談會紀要》提出：“各級人民檢察院要積極探索對民事裁判執(zhí)行活動的監(jiān)督，對當(dāng)事人提出申訴的違法執(zhí)行裁定、執(zhí)行決定和執(zhí)行行為等案件，應(yīng)當(dāng)受案審查，采取糾正違法通知、檢察建議等方式進行監(jiān)督。”

2005年之后，中央對檢察機關(guān)開展執(zhí)行監(jiān)督工作也提出了明確要求。中央政法委在2005年《關(guān)于切實解決人民法院執(zhí)行難問題的通知》中要求，“各級檢察機關(guān)要加大對人民法院執(zhí)行工作的監(jiān)督力度”。2007年，中央政法委《關(guān)于完善執(zhí)行工作機制加強和改進執(zhí)行工作的意見》提出，“各級檢察機關(guān)要依法及時查處執(zhí)行工作中發(fā)生的職務(wù)犯罪案件，實現(xiàn)對人民法院執(zhí)行工作的有效監(jiān)督”。2008年，中央政法委在《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》中要求“明確對民事執(zhí)行工作實施法律監(jiān)督的范圍和程序”。在當(dāng)年啟動的司法改革中，最高人民檢察院被確定為該項改革內(nèi)容的主辦單位。為了貫徹落實司法改革任務(wù)，2010年7月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干意見（試行）》，對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為實行法律監(jiān)督作出了具體規(guī)定。該意見所稱司法工作人員和訴訟活動顯然包括執(zhí)行人員以及民事執(zhí)行活動。如該意見第3條第9項規(guī)定：“司法工作人員在訴訟活動中具有下列情形之一的，可以認定為司法工作人員具有涉嫌瀆職的行為，人民檢察院應(yīng)當(dāng)調(diào)查核實：（九）在執(zhí)行判決、裁定活動中嚴重不負責(zé)任或者濫用職權(quán)，不依法采取訴訟保全措施、不履行法定執(zhí)行職責(zé)，或者違法采取訴訟保全措施、強制執(zhí)行措施，致使當(dāng)事人或者其他人的合法利益遭受損害的”。

為了更好地推進執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的開展，最高人民檢察院于2010年11月在民事行政檢察廳設(shè)立了執(zhí)行檢察處，負責(zé)辦理最高人民檢察院受理的民事、行政執(zhí)行監(jiān)督案件，調(diào)查研究執(zhí)行檢察監(jiān)督工作中的疑難問題以及指導(dǎo)地方各級人民檢察院開展執(zhí)行檢察監(jiān)督工作。

（二）試點階段（2011年3月至2012年12月）

執(zhí)行檢察監(jiān)督工作經(jīng)過長期探索，積累了寶貴的實踐經(jīng)驗。在新一輪司法體制和工作機制改革中，按照中央政法委的要求，最高人民法院與最高人民檢察院決定開展執(zhí)行檢察監(jiān)督試點工作。

經(jīng)充分調(diào)研和反復(fù)協(xié)商，2011年3月，“兩高”聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》（以下簡稱《試點通知》），決定在山西等12個省份開展民事執(zhí)行法律監(jiān)督的試點工作?！皟筛摺睍炍募酥局鴪?zhí)行檢察監(jiān)督工作從探索進入了試點階段。按照“兩高”要求，12個試點省份進一步確立了2個省級院、62個市州分院、377個縣區(qū)院共441個檢法“兩院”為執(zhí)行檢察監(jiān)督試點單位。2011年5月，“兩高”在北京聯(lián)合召開了貫徹落實“兩高”會簽文件精神座談會，統(tǒng)一認識，提出明確要求，進一步推動了執(zhí)行檢察監(jiān)督試點工作的開展。2012年6月，最高人民檢察院在山東青島召開了“全國檢察機關(guān)執(zhí)行檢察工作座談會”，會議總結(jié)了“兩高”會簽文件的貫徹執(zhí)行情況，交流了執(zhí)行檢察監(jiān)督試點工作中的經(jīng)驗，研究并提出了進一步開展執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的思路和方法。試點期間，各試點檢察院依照“兩高”會簽文件規(guī)定，積極穩(wěn)妥開展民事執(zhí)行監(jiān)督工作，辦理了一批法律效果和社會效果好的執(zhí)行監(jiān)督案件，為《民事訴訟法》的修改積累了實踐經(jīng)驗。

（三）依法開展工作階段（2013年1月至今）

2012年8月31日，第十一屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》，在立法上明確規(guī)定了執(zhí)行檢察監(jiān)督的內(nèi)容，修改后的《民事訴訟法》自2013年1月1日起施行。這標志著從2013年1月1日起，“兩高”確立的在部分地區(qū)先行試點工作宣告結(jié)束，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作在全國范圍內(nèi)正式開展。

二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍和對象

民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍和對象問題，是研究確立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的根本問題。研究這一問題，還是應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定，遵循立法本意，才能得出正確的結(jié)論。

對人民檢察院民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍和對象，法律和司法解釋規(guī)定是明確的。修改后民事訴訟法第235條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督?！备鶕?jù)這一規(guī)定，檢察監(jiān)督的范圍和對象就是“民事執(zhí)行活動”。最高人民檢察院制定頒布的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第102條規(guī)定：“人民檢察院對人民法院在民事執(zhí)行活動中違反法律規(guī)定的情形實行法律監(jiān)督?！痹撍痉ń忉寣⒚袷聢?zhí)行檢察監(jiān)督的范圍和對象作了進一步明確，那就是“人民法院在民事執(zhí)行活動中違反法律規(guī)定的情形”。對這一問題，“兩高”有共同的認識，不存在理解上的分歧。在最近“兩高”起草關(guān)于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定時，大家一致認為，關(guān)于監(jiān)督范圍，法律和司法解釋均未作出排除性規(guī)定，所有的民事執(zhí)行活動，都應(yīng)納入檢察監(jiān)督的視野。

那么，何為“民事執(zhí)行活動”在“兩高”即將印發(fā)的規(guī)定中是這樣表述的：人民檢察院對人民法院執(zhí)行生效民事判決、裁定、調(diào)解書、支付令、仲裁裁決以及公證債權(quán)文書等法律文書的活動實行法律監(jiān)督?？梢?，民事執(zhí)行活動一般就是指法院執(zhí)行各類生效法律文書的活動，具體又包括采取的各種執(zhí)行實施措施和對執(zhí)行異議、復(fù)議、申訴等事項進行的執(zhí)行審查活動。

有人提出，對執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍和對象應(yīng)當(dāng)進行限定，其理由:其一是2011年3月的“兩高”試點通知曾經(jīng)對監(jiān)督范圍進行限定；其二是檢察機關(guān)的人力精力都是有限的，不應(yīng)進行全面監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)說，這種認識是絕對錯誤的，其理由也完全站不住腳。雖然2011年“兩高”試點通知確實僅僅規(guī)定了監(jiān)督范圍局限于“五種情形”，但必須看到，該規(guī)定是在試點期間對試點檢察院和法院的限定，是在法律沒有明確規(guī)定的前提下，特殊時期采取的一種特殊規(guī)定。當(dāng)前，已經(jīng)到了修改后《民事訴訟法》全面實施的新時期，依照法律規(guī)定，執(zhí)行檢察監(jiān)督在全國已經(jīng)普遍開展，如果仍然拘泥于試點的相關(guān)規(guī)定，那無疑是“開倒車”，也是與法相悖的。至于檢察機關(guān)的人員、能力是否足以保障全面開展監(jiān)督工作，那是另外一個層面的問題。法律賦予了檢察機關(guān)對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督職能，那檢察機關(guān)就應(yīng)責(zé)無旁貸，義無反顧地履行好這一職能，并且應(yīng)當(dāng)盡快加強人員配備，提高監(jiān)督能力，以適應(yīng)工作需要。否則，就是失職。

在理解把握監(jiān)督范圍和對象時，要注意以下兩個問題：

一是檢察監(jiān)督是對公權(quán)力的監(jiān)督。無論是民事審判還是民事執(zhí)行，司法機關(guān)的公權(quán)力和當(dāng)事人的私權(quán)力都是并存的。在整個民事訴訟活動中，在不違反法律強制性規(guī)定、不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益時，是允許當(dāng)事人進行私權(quán)處分的，檢察監(jiān)督也應(yīng)尊重當(dāng)事人的處分權(quán)。在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督中，檢察權(quán)監(jiān)督的對象主要就是人民法院的執(zhí)行權(quán)。至于執(zhí)行程序中當(dāng)事人的行為以及其他有關(guān)單位和個人妨害執(zhí)行活動的行為，在性質(zhì)上不屬于人民法院行使執(zhí)行權(quán)的范疇，因此，人民檢察院不宜對上述人員和行為直接進行監(jiān)督。如發(fā)現(xiàn)執(zhí)行當(dāng)事人或者其他有關(guān)單位和個人在執(zhí)行程序中存在違法行為，而人民法院怠于對其依法處理的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)督促人民法院依照《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定對該違法行為予以制裁。當(dāng)然，對于國家機關(guān)等特殊主體不依法履行執(zhí)行義務(wù)或協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的，為支持人民法院解決“執(zhí)行難”問題，檢察機關(guān)可以提出檢察建議。

二是檢察監(jiān)督側(cè)重對違法行為的監(jiān)督。在民事執(zhí)行活動中，由于法律和司法解釋缺失，人民法院享有一定的裁量空間。對于執(zhí)行行為不盡合理、但缺少相應(yīng)明確的法律規(guī)定的，檢察機關(guān)不宜開展監(jiān)督。

三、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式和程序

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式和程序，涉及到具體監(jiān)督案件的辦理，具體而言，包括案件入口如何把握，出口如何審批，以何種方式結(jié)案等等，所以也是研究確立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督需要明確的重要問題。

關(guān)于監(jiān)督方式，民事訴訟法和《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》均明確規(guī)定人民檢察院的監(jiān)督方式主要是抗訴和檢察建議兩種。具體到民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，主要的監(jiān)督方式就是檢察建議。

那么，為什么要把檢察建議規(guī)定為執(zhí)行監(jiān)督的方式？主要有以下考慮：第一，檢察建議是一種法定監(jiān)督方式?！睹袷略V訟法》第208條專門規(guī)定了檢察建議?！皟筛摺钡乃痉ń忉尵M一步細化規(guī)定了檢察建議這一監(jiān)督方式。第二，有廣泛的司法實踐基礎(chǔ)。長期以來，在執(zhí)行檢察監(jiān)督的探索和試點期間，檢察建議一直是一種被廣泛應(yīng)用的監(jiān)督方式，檢察機關(guān)運用檢察建議監(jiān)督了一大批執(zhí)行違法案件。第三，被人民法院所認同。在“兩高”《試點通知》中明確規(guī)定了檢察建議及其效力。

抗訴能否作為執(zhí)行監(jiān)督的方式？可以，但目前只局限于特定的幾類情形，主要包括當(dāng)事人異議之訴、案外人異議之訴、財產(chǎn)分配之訴等。應(yīng)該看到，抗訴啟動的基礎(chǔ)是訴訟，有訴訟的存在，才有抗訴的可能?？乖V的法定效力或后果是啟動再審，糾正原錯誤裁判。執(zhí)行程序中雖然也有大量裁決或?qū)彶樾袨?，但一般的?zhí)行裁定、決定、通知等，不適用普通的審判程序，糾正的方式也不是進入再審。因此，對這些執(zhí)行審查行為，目前尚難以通過抗訴這種方式進行監(jiān)督。但對于當(dāng)事人異議之訴、案外人異議之訴、財產(chǎn)分配之訴等幾類訴訟，雖然是因執(zhí)行活動引起，但最終是通過審判程序解決，這幾類訴訟屬涉執(zhí)行的訴訟，可以抗訴。未來如果人民法院在民事執(zhí)行中實現(xiàn)“審執(zhí)分離”，將涉執(zhí)行的審查裁決活動統(tǒng)一劃歸到執(zhí)行裁決部門去實施，檢察機關(guān)對該類執(zhí)行活動將涉及到抗訴方式的運用。

糾正違法通知書和更換辦案人建議等監(jiān)督方式能否使用？這些監(jiān)督方式是“兩高三部”文件規(guī)定的，在《民事訴訟法》中沒有規(guī)定，因此也沒有在《監(jiān)督規(guī)則》中規(guī)定。但在特定情形下可以使用。在司改文件和法律規(guī)定沒有沖突的情況下，如違法情形不能或不宜通過檢察建議進行監(jiān)督，但符合“兩高三部”文件規(guī)定的情形，可以使用其他監(jiān)督方式。

在理解把握監(jiān)督方式時，要注意以下兩個問題：

一是慎用暫緩執(zhí)行建議。關(guān)于暫緩執(zhí)行，民事訴訟法有明確規(guī)定，最高人民法院也有司法解釋，均限定了嚴格的適用條件。對于檢察機關(guān)發(fā)出的暫緩執(zhí)行檢察建議，2000年6月30日最高人民法院審判委員會第1121次會議通過了一個批復(fù)，即《最高人民法院關(guān)于如何處理人民檢察院提出的暫緩執(zhí)行建議問題的批復(fù)》（法釋〔2000〕16號），內(nèi)容是：“廣東省高級人民法院：你院粵高法民〔1998〕186號《關(guān)于檢察機關(guān)對法院生效民事判決建議暫緩執(zhí)行是否采納的請示》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》的規(guī)定，人民檢察院對人民法院生效民事判決提出暫緩執(zhí)行的建議沒有法律依據(jù)。”司法實踐中，一些檢察機關(guān)試圖提出暫緩執(zhí)行建議的情形，往往不是法院執(zhí)行環(huán)節(jié)出了什么差錯，而是原生效裁判可能存在問題，檢察機關(guān)為了確保監(jiān)督效果，避免抗訴再審后可能遇到的執(zhí)行回轉(zhuǎn)困難。對于這種情況，建議檢察機關(guān)通過提高辦案效率、向法院通報情況等方式解決，由法院按照法律和司法解釋規(guī)定研究確定是否暫緩執(zhí)行，而不宜由檢察機關(guān)直接提出暫緩執(zhí)行的建議。

二是避免所謂現(xiàn)場監(jiān)督。1990年9月3日“兩高”在《關(guān)于開展民事經(jīng)濟行政訴訟法律監(jiān)督試點工作的通知》中規(guī)定：“應(yīng)人民法院邀請或當(dāng)事人請求，派員參加對判決、裁定的強制執(zhí)行，發(fā)現(xiàn)問題，向人民法院提出。”該規(guī)定有其特殊的歷史背景，現(xiàn)在的法律規(guī)定和工作情況已經(jīng)發(fā)生巨大變化，不宜再采用現(xiàn)場監(jiān)督的方式開展工作。檢察機關(guān)介入到執(zhí)行活動的現(xiàn)場，1.身份不明，當(dāng)事人很難區(qū)分檢法兩院的職能差別；2.情況復(fù)雜，由于檢察機關(guān)對執(zhí)行情況了解甚少，對于一些突發(fā)情形很難掌控；3.是效果不佳，難以真正發(fā)現(xiàn)和解決問題，往往流于形式。

關(guān)于監(jiān)督程序，主要是受理程序和審批程序。在案件受理環(huán)節(jié)，要注意把握兩個原則：其一是以當(dāng)事人申請為原則，以依職權(quán)啟動為例外；其二是對于當(dāng)事人申請的案件，以先行提出異議、復(fù)議和訴訟為原則，以不經(jīng)異議、復(fù)議和訴訟為例外。按照法律規(guī)定，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)民事執(zhí)行活動違法的，即可提出監(jiān)督意見。但是，鑒于民事執(zhí)行活動主要涉及的是當(dāng)事人各方的權(quán)益，一般不涉及國家和社會公共利益，所以檢察監(jiān)督原則上通過當(dāng)事人申請來啟動程序。只有以下四種情形，可以直接依職權(quán)啟動監(jiān)督程序：（1）損害國家利益或者社會公共利益的；（2）執(zhí)行人員在執(zhí)行該案時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法執(zhí)行等違法行為的；（3）造成重大社會影響的；（4）需要跟進監(jiān)督的。在受理當(dāng)事人申請時，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第33條規(guī)定“法律規(guī)定可以提出異議、申請復(fù)議或者提起訴訟，當(dāng)事人沒有提出異議、申請復(fù)議或者提起訴訟的”，檢察機關(guān)不予受理，除非有正當(dāng)理由。在即將會簽的“兩高”聯(lián)合規(guī)定中，再次重申了這一規(guī)定。

在檢察監(jiān)督案件審批環(huán)節(jié)，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》規(guī)定了嚴格的程序，要求檢察建議“應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察委員會決定”。之所以作出這樣的規(guī)定，主要是考慮嚴把案件質(zhì)量關(guān)，規(guī)范執(zhí)行檢察監(jiān)督工作。但在這一制度運行近3年后發(fā)現(xiàn)，對所有執(zhí)行監(jiān)督案件要求一律提交檢察委員會研究，既影響了監(jiān)督效率和效果，也與司法責(zé)任制改革要求不相適應(yīng)，一定程度上限制和阻礙了工作的發(fā)展。為此，經(jīng)與最高人民法院有關(guān)部門反復(fù)協(xié)商，“兩高”在即將會簽的文件中規(guī)定：“人民檢察院向人民法院提出民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議，應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察長批準或者檢察委員會決定?！?/p>

*本文系國家檢察官學(xué)院2014年度評選出的檢察實務(wù)類精品課程。

**最高人民檢察院民事行政檢察廳執(zhí)行檢察處處長［100726］