賈 利

(中國社會科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所, 北京 100836)

當(dāng)代美國的特殊利益集團(tuán)、政治腐敗與財(cái)富收入不平等

賈 利

(中國社會科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所, 北京 100836)

近幾十年來，美國推行新自由主義政策，社會出現(xiàn)少數(shù)擁有財(cái)富、權(quán)力和特權(quán)的特殊利益集團(tuán)，通過各種方式和手段參與政治活動，操控美國政治和政府決策，導(dǎo)致政治腐敗事件、財(cái)富和收入不平等加劇、公共利益受損等社會問題。為此，美國政府制定了相關(guān)的法律法規(guī)，但收效甚微。表面上看，問題的原因是在于特殊利益集團(tuán)政治化，然而現(xiàn)象背后的本質(zhì)則在于資本主義政治制度和政策導(dǎo)向。

特殊利益集團(tuán)； 政治腐??； 財(cái)富收入； 不平等

一、 文獻(xiàn)綜述

美國在19世紀(jì)，由自由資本主義向壟斷資本主義轉(zhuǎn)變過程中，出現(xiàn)少數(shù)壟斷資本集團(tuán)。他們賄賂國會議員，買通立法和執(zhí)法部門，向政黨提供捐款，獲得政府政策支持，貧富收入兩極分化，最終在20世紀(jì)20年代末爆發(fā)了美國有史以來最為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)——大蕭條。

為遏制少數(shù)壟斷利益集團(tuán)操縱競選，維護(hù)社會公平公正，穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)，政府開始實(shí)施積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策。首先，為遏制和規(guī)范壟斷利益集團(tuán)的行為，政府頒布了一系列相關(guān)立法。其次，為維護(hù)社會公平公正，出臺了一系列有利于廣大民眾利益的法律法規(guī)。如《社會保障法》《財(cái)產(chǎn)稅法》《國家勞資關(guān)系法》《公用事業(yè)法》《公平勞動法》等。隨著社會保障體系的建立，美國社會迅速成長起一大批中產(chǎn)階級，他們反對少數(shù)壟斷集團(tuán)控制經(jīng)濟(jì)和政治生活，倡導(dǎo)社會改革，組織建立各種公共利益集團(tuán)，成為普通公民參與政治的重要渠道。20世紀(jì)30年代至70年代，財(cái)富和收入差距逐步縮小。如美國收入前10%人群的收入占美國國民收入的比重從1910～1920年的45%～50%下降到50年代的不足35%。[1]這一時(shí)期是美國歷史上財(cái)富和收入不平等最低，社會信任水平最高，社會聯(lián)系和民眾參與及互動關(guān)系最多的時(shí)期。

20世紀(jì)80年代后，美國改變了道路，新自由主義思潮盛行，政府逐步放松管制，少數(shù)強(qiáng)勢利益集團(tuán)常常獲得政府政策支持，打破了各利益集團(tuán)之間相互遏制與平衡的關(guān)系，引起美國學(xué)者的高度關(guān)注。

公共選擇理論具有代表性和影響力的著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟·奧爾森，最先提出特殊利益集團(tuán)的概念，對集團(tuán)行動的有效性、利益集團(tuán)的壟斷性、政府政策的獨(dú)立性等問題進(jìn)行了系統(tǒng)全面的分析，形成了獨(dú)特的觀點(diǎn)。

第一，質(zhì)疑集團(tuán)集體行動的有效性。奧爾森提出“集團(tuán)利益具有公共物品性質(zhì)”。他認(rèn)為，在多數(shù)情況下，代表廣泛的公共利益的大集團(tuán)，容易導(dǎo)致集團(tuán)成員普遍的“搭便車”行為，成員很難采取集體行動。而代表少數(shù)人利益的小集團(tuán)則往往能夠提供比大集團(tuán)更好的物質(zhì)利益，成員為增進(jìn)共同利益而采取集體行動。所以，在民主社會中，小集團(tuán)或者說“既得利益者”能夠利用手中的資源，通過各種方式和渠道，影響政府公共政策，這是非常普遍的。[2]

第二，“國家的興衰與有效集體行動的特殊利益集團(tuán)密切相關(guān)”[3]44。奧爾森明確提出“特殊利益集團(tuán)”的概念，也稱“分利聯(lián)盟”，指少數(shù)人組成的壟斷集團(tuán)和游說集團(tuán)。其有效行動的方式有二：一是通過各種院外游說活動影響立法過程，以謀求有利于本集團(tuán)的公共政策；二是建立壟斷組織獲取超額利潤。其有效行動的結(jié)果是：“降低了社會效率或總收入，加劇政治生活中的分歧；減緩社會采用新技術(shù)的能力，減低經(jīng)濟(jì)增長率；提高管制或政府作用的復(fù)雜性，限制分散成員的收入和價(jià)值?！盵3]71

第三，在“社會穩(wěn)定的民主國家”掠奪也經(jīng)常發(fā)生。奧爾森提出，繁榮的市場經(jīng)濟(jì)有兩個(gè)重要條件：一是有界定清晰的個(gè)人權(quán)力，二是不存在任何形式的強(qiáng)取豪奪。然而在現(xiàn)實(shí)社會中，少數(shù)人組成的壟斷集團(tuán)和游說集團(tuán)“能夠而且可以為它們的共同利益而行動”，“以贏得符合特殊利益集團(tuán)利益的立法和法規(guī)”。[4]152而“失業(yè)者、貧困者、消費(fèi)者以及納稅人都是沒有被組織起來的”，其利益常常被社會所忽視。[4]69

芝加哥學(xué)派的代表人物施蒂格勒在其發(fā)表的《經(jīng)濟(jì)管制論》(1971)中，探討利益集團(tuán)對政府政策的影響，提出了國家俘獲理論。國家俘獲是指立法者和管制機(jī)構(gòu)也追求自身利益的最大化，因而特殊利益集團(tuán)能通過“俘獲”立法者和管制者，使政府提供有利于他們的管制。[5]

新制度學(xué)派的代表人物諾斯、托馬斯等學(xué)者探討了利益集團(tuán)之間的博弈對經(jīng)濟(jì)制度變遷的影響過程。他們認(rèn)為，從靜態(tài)上看，制度演進(jìn)的方向是由社會中處于強(qiáng)勢地位的利益集團(tuán)決定的。而強(qiáng)勢集團(tuán)能夠決定制度演進(jìn)的方向，主要是通過一定的方式獲取國家政權(quán)的支持，或是通過贖買，或是通過強(qiáng)制。[5]

特殊利益集團(tuán)的問題也引起社會學(xué)家、政治學(xué)家的關(guān)注。如威廉·多姆霍夫在《誰統(tǒng)治美國》一書中闡述了權(quán)力精英統(tǒng)治美國的觀點(diǎn)。多姆霍夫指出，來自各大公司、律師事務(wù)所和商會的院外活動家等巨額財(cái)富的所有者和高管所組成的權(quán)力精英，“基于他們結(jié)構(gòu)性的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，能夠就其關(guān)心的議題成功地主導(dǎo)聯(lián)邦政府”，他認(rèn)為，“在美國已經(jīng)不存在任何對抗性的力量能夠遏制”特殊利益集團(tuán)。“這個(gè)集團(tuán)已經(jīng)控制了聯(lián)邦政府的行政、立法和司法分支?！盵6] 23-57

對于特殊利益集團(tuán)這一概念，美國學(xué)術(shù)界并沒有統(tǒng)一的定義。一般來講，特殊利益集團(tuán)通常是指那些具有共同利益的大壟斷集團(tuán)、游說集團(tuán)或是擁有巨額財(cái)富或權(quán)力的精英，通過參與政治活動，影響政府政策制定過程。其主要特點(diǎn)是：特殊利益集團(tuán)一般為非政府組織，積極參與政治的目的是獲取政府政策支持，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)利益最大化目標(biāo)。美國學(xué)術(shù)界對于在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中形成的特殊利益集團(tuán)，過分參與政治的狀況提出了各種各樣的批評。然而，特殊利益集團(tuán)勢力獨(dú)大，國會和政府政策仍過分地受特殊利益集團(tuán)影響的狀況，不僅沒有改變，且越陷越深。

二、 特殊利益集團(tuán)政治化趨勢

20世紀(jì)初，美國為防止富人和壟斷利益集團(tuán)操縱選舉，制定了一系列相關(guān)的法律法規(guī)來監(jiān)管競選經(jīng)費(fèi)，見表1。[7]而1972年的“水門事件”，爆出的非法捐款和權(quán)錢交易等問題，再次推動了國會對選舉經(jīng)費(fèi)制度的改革。1974年，國會通過了《聯(lián)邦競選法》修正案，嚴(yán)格限制個(gè)人、政治行動委員會的捐款，見表2。[8] 189至此， 美國國會首次建立起較為全面的聯(lián)邦競選經(jīng)費(fèi)監(jiān)管制度。

然而20世紀(jì)80年代后，“新自由主義”經(jīng)濟(jì)思潮成為社會主流，政府全面推行市場化、自由化和私有化改革。政府放松管制，尤其是最高法院對《聯(lián)邦選舉法》一次次松綁，為特殊利益集團(tuán)和游說集團(tuán)參與政治活動提供了公開的、合法的渠道。

教育部于2000年發(fā)布了《高等學(xué)校儀器設(shè)備管理辦法》的通知，在第二章第九條中界定了貴重儀器設(shè)備的判定標(biāo)準(zhǔn)，以購置金額為主要判斷標(biāo)準(zhǔn)，即單價(jià)在人民幣10萬元(含)以上的儀器即為貴重儀器設(shè)備。

兩個(gè)典型案例，一是華爾街為逃避聯(lián)邦司法部的調(diào)查，從1974年到1999年，進(jìn)行了12次努力并投入了3億美元的游說費(fèi)后，成功地說服美國國會在1999年廢除了《1933年銀行法》。[9]二是2010年美國聯(lián)邦最高法院裁定：政治獻(xiàn)金是言論自由的一種形式，受憲法第一修正案保護(hù)。判定對公司和團(tuán)體支持競選的捐款不設(shè)上限，候選人可以直接從大公司集團(tuán)獲得無限的競選資助。

表1 美國有關(guān)限制競選經(jīng)費(fèi)的法律法規(guī)

表2 美國聯(lián)邦法律關(guān)于捐款最高限額的規(guī)定(1976～2002年) 單位：美元

政府過度放松管制，特殊利益集團(tuán)就有更多機(jī)會參與到政治活動的各個(gè)方面，通過巨額捐款，一方面影響總統(tǒng)和國會議員的競選、高級官員的任命，另一方面換取候選人對他們利益上的支持，使議會立法、政府政策更有利于特殊利益集團(tuán)。具體表現(xiàn)為以下四個(gè)方面。

第一，集團(tuán)用金錢綁架政黨、國會，甚至法院等政治機(jī)構(gòu)。如特殊利益集團(tuán)游說政府的費(fèi)用從2000年的15.9億美元攀升至2004年的21.1億美元，漲幅高達(dá)30%。與此同時(shí)，私人部門向國會議員提供的免費(fèi)旅游支出從250萬美元增加到350萬美元。[10]近幾十年來，政府監(jiān)管嚴(yán)重缺失，特別是司法部門對金融寡頭集團(tuán)涉嫌違規(guī)甚至犯罪行為縱容放任，這也是美國2008年爆發(fā)金融危機(jī)的重要原因之一。

第二，競選資金不設(shè)上限，強(qiáng)化特殊利益集團(tuán)的政治影響力。美國的選舉費(fèi)用增長迅速。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國選舉費(fèi)用，1925年為1.4億美元，1976年為5.4億美元，1980年為11億美元，1992年為18億美元，1996年22億美元，2000年為30億美元，2004年為40億。[8]1722010年美國聯(lián)邦最高法院裁定取消個(gè)人和企業(yè)捐款上限，就連現(xiàn)任美國總統(tǒng)奧巴馬也不無遺憾地指出，這一裁決“給政壇特殊利益集團(tuán)資金開了綠燈”，“讓民眾的聲音得不到關(guān)注”。

第三，政府與利益集團(tuán)之間人員雙向流動。在20世紀(jì)70年代，僅有3%的國會議員離任后成為說客。而在1998年～2004年間，離開眾議院的議員中有42%成了說客，如克林頓政府有283人，布什政府有310人。因議員們擁有廣泛的人脈和聯(lián)盟關(guān)系，特殊利益集團(tuán)借助游說集團(tuán)的力量，將有利于公共利益的政策在審議和妥協(xié)等國會議事中給徹底淹沒掉。[11]

第四，政府公共政策偏向特殊利益集團(tuán)，財(cái)富和收入分配不平等加劇。在里根執(zhí)政時(shí)期，聯(lián)邦政府解除了工業(yè)管制并對富人減稅，與此同時(shí)消減了對窮人的福利服務(wù)，財(cái)富和收入日益集中于少數(shù)富人手中。如美國所得稅的最高邊際稅率從1980年的70%下降到1988年的28%，最高遺產(chǎn)稅邊際稅率從1980年的70%下降到2013年的35%。[12]

由此可見，美國特殊利益集團(tuán)政治勢力獨(dú)大，為實(shí)現(xiàn)集團(tuán)利益最大化，不惜犧牲廣大民眾的利益。美國在新自由主義思潮的影響下，自由市場機(jī)制中“弱肉強(qiáng)食”與“劫貧濟(jì)富”的特點(diǎn)體現(xiàn)得淋漓盡致。

三、 美國的政治腐敗、財(cái)富和收入分配不平等

新自由主義反對政府干預(yù)，而不受約束的市場化、自由化和私有化，催生出勢力獨(dú)大的特殊利益集團(tuán)，這些集團(tuán)不斷地對政府政策施加各種壓力，而廣大民眾很難組織起有效的集體行動來抗衡特殊利益集團(tuán)，民眾的利益和訴求難以得到政府的回應(yīng)。隨著國會權(quán)力的分散化，加之民主黨與共和黨之間意識形態(tài)的分歧，嚴(yán)重削弱了美國政府治理國家的有效性。

(一)官員受賄腐敗現(xiàn)狀

金錢與政治結(jié)合必然導(dǎo)致官員腐敗、投機(jī)欺詐盛行。進(jìn)入21世紀(jì)以來，在美國影響較大的政治腐敗案有二：一是2006年的超級說客杰克·阿布拉莫夫承認(rèn)共謀、欺詐和逃稅案，該案卷入至少20位高權(quán)重的公職人員，包括4名立法者、2名布什政府前行政長官和十幾位現(xiàn)任和前任國會助理，其中一位是堪稱重量級政治人物的前共和黨眾議院領(lǐng)袖湯姆·迪萊；二是2005年的聯(lián)邦眾議員蘭迪·卡寧漢姆收受賄賂和逃稅案，成為40年來被判入獄時(shí)間最長的前國會議員。[10]

盡管美國學(xué)者和官員承認(rèn)競選花費(fèi)大量錢財(cái)，民眾對此反應(yīng)強(qiáng)烈，但對于候選人如何接受并使用政治捐款的問題，政府至今沒有有效解決或規(guī)范的辦法。

(二)財(cái)富和收入分配的不平等加劇

美國歷史上，財(cái)富的分配一直是高度集中的。在19世紀(jì)至20世紀(jì)20年代末，1%的上層人口占有了40%～50%的財(cái)富。在20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，羅斯福新政改變了這一局面，政府政策更多傾向廣大民眾的利益，財(cái)富和收入不平等下降，并保持在相對合理的區(qū)間。

20世紀(jì)80年代后，新自由主義時(shí)期的情況又發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。首先，財(cái)富集中度再次回到1929年的水平。2001年，高層1%的人擁有所有可銷售資產(chǎn)的33.4%，4%的人占有的份額是26%，5%的人的份額是12%，10%的人的份額是13%。這意味著，在美國20%的人口占有了84%的私人財(cái)富。[6]23-57其次，美國的貧困率從1979年的11.7%上升到1990年的13.5%，2014年達(dá)到14.8%。貧困人口總數(shù)從1979年的2 607萬人上升到1990年的3 359萬人，2014年達(dá)到4 670萬人，大約每7個(gè)美國人中就有一個(gè)人處于貧困之中。[12]

集團(tuán)政治的發(fā)展，加劇了財(cái)富和收入分配不平等。2011年爆發(fā)的“占領(lǐng)華爾街”運(yùn)動，民眾反抗大公司的貪婪和社會不平等，引起了政府和專家學(xué)者的高度關(guān)注。美國總統(tǒng)奧巴馬也曾在多個(gè)場合提出要推行向富人征稅，提高最低工資等措施。

(三)種族歧視致社會分裂

近年來，美國紐約、巴爾的摩、芝加哥等大城市頻繁發(fā)生白人警察槍殺非洲裔男子的事件，且涉事警察常常逃脫法律制裁，加深了警方與少數(shù)族裔群體間的裂痕。2016年7月，連續(xù)兩起非洲裔男子遭警察槍殺，憤怒的民眾舉行反警察暴力執(zhí)法和種族歧視的抗議活動，參與抗議活動的一名黑人突然對現(xiàn)場維持秩序的警察開槍，造成警方5死7傷。這種仇恨式犯罪事件折射出美國種族極端化現(xiàn)象的嚴(yán)重性。

(四)民眾對政府失去信任

在美國，整個(gè)社會的信任水平已經(jīng)從1960年的60%降至2004年的不足40%。[15]例如，2005年8月，卡特里納颶風(fēng)襲擊了美國南部海灣地區(qū)，新奧爾良市幾乎被洪水淹沒。然而面對災(zāi)難，參與救災(zāi)的美國軍人卻手持武器控制民眾，這反映出警民之間嚴(yán)重缺乏信任。

四、 小結(jié)與啟示

縱觀美國歷史，政府政策大多是傾向富人集團(tuán)，除20世紀(jì)20年代末經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，羅斯福實(shí)施新政改革后，政府確立了面向廣大民眾利益的政策傾向。但20世紀(jì)80年代后，政府再次回到傾向富人集團(tuán)的政策，占據(jù)優(yōu)勢地位的特殊利益集團(tuán)運(yùn)用政治和經(jīng)濟(jì)等手段，獲取政府政策支持，而不惜損害國家的整體利益和廣大民眾的利益。處于劣勢地位的廣大民眾則很難組織起來抗衡特殊利益集團(tuán)的政治行為。

綜上所述，當(dāng)代美國的體制并不完美，存在嚴(yán)重問題。表面上看，問題的原因是在于特殊利益集團(tuán)政治化。然而現(xiàn)象背后的本質(zhì)是在于資本主義政治制度和政策導(dǎo)向。第一，權(quán)力過度分散。特殊利益集團(tuán)政治寡頭化特征越來越突出，他們更有能力、更有效率地組織起來參與政治活動，影響國會的立法。第二，權(quán)力體系包容性缺失。民主黨和共和黨意識形態(tài)相互對立，且毫不妥協(xié)，這嚴(yán)重削弱了政府治理國家的行動力。第三，國會認(rèn)識不到自身體制存在的問題，拒絕任何形式的改革。

美國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)給予我們的啟示是：第一，市場只是一個(gè)有效率的工具，自由放任的市場不能給予社會公平、信任、和諧的環(huán)境；第二，在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，若某一組織或集團(tuán)勢力獨(dú)大形成壟斷時(shí)，必然會出現(xiàn)市場失靈，因此需要政府監(jiān)管；第三，遏制與平衡特殊利益集團(tuán)鏈條必須要依靠國家最高政治權(quán)力——政府。換言之，政黨和政府有效遏制或平衡少數(shù)特殊利益集團(tuán)的兩個(gè)條件，一是權(quán)力集中同時(shí)要具有包容性，二是一切以廣大民眾利益為出發(fā)點(diǎn)。

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[責(zé)任編輯 羅海豐]

主持人語：在全面推進(jìn)依法治國的歷史背景下，當(dāng)代中國人權(quán)理論的不斷創(chuàng)新有助于進(jìn)一步推進(jìn)法治中國理論的不斷創(chuàng)新與發(fā)展。全面推進(jìn)依法治國，本質(zhì)上就是要全面保障人權(quán)。全面保障人權(quán)則必須以全面保障人權(quán)理論作為先導(dǎo)，只有人權(quán)理論符合實(shí)際、科學(xué)合理、真實(shí)可行，人權(quán)保障才會落到實(shí)處。這就要求人權(quán)理論圍繞全面保障人權(quán)全面系統(tǒng)創(chuàng)新，例如本期刊載的企業(yè)人權(quán)責(zé)任問題，就需要進(jìn)行創(chuàng)新研究。人權(quán)作為法治的核心與目的，人權(quán)理論的全面與整體提升，無疑也將極大地促進(jìn)法治中國理論的創(chuàng)新。

The Special Interest Groups, Political Corruption and Wealth Inequality in the United States

JIA Li

(InstituteofEconomics,CASS,Beijing100836,China)

Over the past few decades, the new liberalism policy has been pursued by the United State, which appeared special interest groups with wealth, power and privilege in society. They participate in political activities through various means, and manipulate American politics and government decisions. As a result, the problems of political corruption and wealth inequality have intensified, and the interest of the public has been compromised. The US government has formulated relevant laws and regulations to this issue with little success. On the surface, the problem lies in the politicization of the special interest groups. However, the essence of the phenomenon lies in the capitalist political system and policy orientation.

special interest groups; corruption; wealth inequality

2016- 08- 24

賈利，中國社會科學(xué)院副研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，從事政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

D523．4

A

1671-394X(2016)11- 0013- 05