馬天航

建立國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制是黨中央在新時(shí)期著眼國(guó)防與軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)全局作出的重大部署。由于存在主體功能錯(cuò)位、政策難以落地、運(yùn)行機(jī)制不暢等突出問題，導(dǎo)致當(dāng)前國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新活力尚未全面激發(fā)。習(xí)近平總書記在十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議解放軍代表團(tuán)全體會(huì)議上的講話指出，要以機(jī)制和政策制度改革為抓手，堅(jiān)決拆壁壘、破堅(jiān)冰、去門檻，破除制度藩籬和利益羈絆，構(gòu)建系統(tǒng)完備的科技軍民融合政策制度體系。習(xí)近平總書記的重要指示為完善國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新政策制度建設(shè)、保障國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制順暢運(yùn)行提供了行動(dòng)指南。

十八大以來國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新政策制度建設(shè)情況

十八大以來，中央高度重視國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，健全國(guó)防工業(yè)體系，完善國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新體制。十八屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，深化國(guó)防科技工業(yè)體制改革，建立國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制。

為保證科技協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制順暢運(yùn)行，國(guó)家從加強(qiáng)統(tǒng)籌、促進(jìn)發(fā)展、提供保障、強(qiáng)化約束等方面出臺(tái)了一系列政策法規(guī)制度，初步形成了由頂層政策法規(guī)與部門規(guī)章制度相結(jié)合的創(chuàng)新政策法規(guī)制度體系。其中，綜合性政策法規(guī)主要是國(guó)家層面的各類綱要、規(guī)劃和意見等，其內(nèi)容綜合性較強(qiáng)，包括健全國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新體制機(jī)制、推動(dòng)國(guó)防科技成果融合轉(zhuǎn)化、完善國(guó)防知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度、促進(jìn)軍民標(biāo)準(zhǔn)融合、推動(dòng)國(guó)防科技資源共享等。專門的法律法規(guī)、規(guī)章制度主要包括科技成果轉(zhuǎn)化、知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理、軍民標(biāo)準(zhǔn)融合、科技資源共享、財(cái)政支持、科技保密、激勵(lì)與考核等內(nèi)容。總體上，綜合性政策法規(guī)從國(guó)家宏觀層面對(duì)協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展提出方向，專門的法律法規(guī)、規(guī)章制度則從部門操作層面為協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制運(yùn)行提供法制保障。

當(dāng)前國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新政策制度建設(shè)存在的問題

從宏觀層面看，十八大以來，我國(guó)的國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新環(huán)境得到不斷優(yōu)化，但推動(dòng)國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新仍缺乏統(tǒng)籌謀劃，未從頂層制度上形成有效合力。作為國(guó)防科技工業(yè)主管部門，國(guó)防科工局曾出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)國(guó)防科技工業(yè)科技協(xié)同創(chuàng)新的意見》，但屬于部門級(jí)規(guī)章，難以有效統(tǒng)籌整個(gè)國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。因此，當(dāng)前形勢(shì)下，從國(guó)家層面出臺(tái)一部建立國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制的政策性意見，對(duì)深入推動(dòng)國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新是非常必要的。

從操作層面看，現(xiàn)行的專門性法律法規(guī)、規(guī)章制度在保障國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制運(yùn)行方面仍存在不足，突出表現(xiàn)在保障范圍有限、政策措施難以落地等。

科技成果轉(zhuǎn)化。2015年新修訂的《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》提出，國(guó)家建立有效的軍民科技成果相互轉(zhuǎn)化體系，完善國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新體制機(jī)制。為貫徹該文件精神，科技部、教育部和國(guó)防科工局等部門根據(jù)各自職能，出臺(tái)了相應(yīng)的促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化辦法?！蛾P(guān)于促進(jìn)國(guó)防科技工業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化的若干意見》對(duì)成果轉(zhuǎn)化形式、轉(zhuǎn)化標(biāo)準(zhǔn)以及組織實(shí)施等方面進(jìn)行了較為全面的管理規(guī)定，但從一線單位具體實(shí)踐情況看，當(dāng)前國(guó)防科技成果轉(zhuǎn)化中仍存在轉(zhuǎn)化實(shí)效不顯著、運(yùn)行不暢等問題，其主要原因在于轉(zhuǎn)化渠道缺失，轉(zhuǎn)化成本較高，成果雙向流動(dòng)信息不對(duì)稱，轉(zhuǎn)化激勵(lì)機(jī)制有待補(bǔ)充，軍用科技成果解、降密制度需要修訂完善等。

知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理。十八大以來，國(guó)家高度重視知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理，出臺(tái)的一系列有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的意見、規(guī)劃和方案中提出，加強(qiáng)國(guó)防知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理，加快國(guó)防知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策法規(guī)體系建設(shè)，規(guī)范國(guó)防知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利歸屬與利益分配等。從促進(jìn)國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新的角度看，當(dāng)前國(guó)防科技知識(shí)產(chǎn)權(quán)法規(guī)仍存在不足。一是知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬和權(quán)益脫節(jié)，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)的處置權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)等相關(guān)規(guī)定尚不明確，造成國(guó)防專利難以轉(zhuǎn)化應(yīng)用的困境。二是缺乏可操作的知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制，突出表現(xiàn)在軍工企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化流程和環(huán)節(jié)復(fù)雜，如需要軍工集團(tuán)公司審批后，還必須到財(cái)政部備案，周期很長(zhǎng)，而且轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)勵(lì)需計(jì)入企業(yè)工資總額，無法實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的獎(jiǎng)勵(lì)效果等。

軍民標(biāo)準(zhǔn)融合。目前，國(guó)家啟動(dòng)了軍民標(biāo)準(zhǔn)化通用化工程，圍繞當(dāng)前軍民融合標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，切實(shí)解決當(dāng)前軍民標(biāo)準(zhǔn)分立、共建共享不足的問題，但從適應(yīng)國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展角度看，仍不盡完善。一是指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)制定的具體方法相對(duì)不足，如標(biāo)準(zhǔn)化的最高法是《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》，該法只說明可依靠相關(guān)規(guī)章制定其他標(biāo)準(zhǔn)，并沒有提及軍用標(biāo)準(zhǔn)，而軍用標(biāo)準(zhǔn)的最高規(guī)章是《軍用標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法》，該規(guī)章雖然提到可以直接采用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但沒有提出具體實(shí)施方法。二是標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)效性相對(duì)滯后，主要體現(xiàn)在目前我國(guó)軍民通用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定方式采用以往的事后經(jīng)驗(yàn)總結(jié)式制定標(biāo)準(zhǔn)，已無法滿足軍隊(duì)信息化建設(shè)的發(fā)展需求。

科技資源共享。目前，《國(guó)防科技工業(yè)科技創(chuàng)新資源開放共享暫行辦法》等文件對(duì)國(guó)防科研設(shè)備設(shè)施共享的推動(dòng)作用還不明顯，仍存在科研設(shè)備設(shè)施重復(fù)建設(shè)和購(gòu)置的問題，閑置浪費(fèi)現(xiàn)象較嚴(yán)重。當(dāng)前，我國(guó)科學(xué)儀器平均使用率只有20%（以每天使用8小時(shí)為100%），而發(fā)達(dá)國(guó)家則達(dá)到170%～200%。很多軍工單位擁有了較為先進(jìn)的科研設(shè)備設(shè)施，不僅沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)民口和跨集團(tuán)的開放共享，而且集團(tuán)內(nèi)部的成員單位也無法實(shí)現(xiàn)有效共享，這些資源設(shè)備利用率還有很多可提升空間。究其原因，保密管理要求、共享激勵(lì)機(jī)制缺失、共享線上平臺(tái)尚未建立是主要制約因素。

財(cái)政支持。當(dāng)前，對(duì)軍工科研項(xiàng)目的管理主要采用單一的事前審批投資管理方式，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、科研體制改革的深入發(fā)展，軍工科研項(xiàng)目管理內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生變化，現(xiàn)有管理政策已不能適應(yīng)。一是投資導(dǎo)向偏差和激勵(lì)機(jī)制不健全，如基礎(chǔ)科研的超前安排嚴(yán)重不足，穩(wěn)定支持和競(jìng)爭(zhēng)支持相協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立。二是長(zhǎng)期實(shí)行“任務(wù)帶技術(shù)”的發(fā)展模式，導(dǎo)致推動(dòng)國(guó)防科技創(chuàng)新的能力明顯不足。近些年，雖然國(guó)家加大了支持與建設(shè)力度，裝備經(jīng)費(fèi)與基礎(chǔ)科研經(jīng)費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng)，但是基礎(chǔ)科研經(jīng)費(fèi)占科研投入比重仍然偏低，遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家20%～25%的水平。

科技保密。隨著軍民融合深度發(fā)展戰(zhàn)略不斷推進(jìn)，國(guó)防科技保密工作面臨形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。目前有關(guān)國(guó)防科技保密制度已使用近10年，且并未隨國(guó)防科技發(fā)展的新形勢(shì)、新情況作相應(yīng)的修訂，不能滿足國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展需求。一是定密主體存在泛化傾向，表現(xiàn)出一定的隨意性，如定密范圍普遍偏寬，定密從嚴(yán)、從高、期限偏長(zhǎng)等。二是考慮到解密需要承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)，多數(shù)主管領(lǐng)導(dǎo)不愿承擔(dān)責(zé)任，解密制度基本上沒有被執(zhí)行，出現(xiàn)有人定密、無人解密的情況。

激勵(lì)與考核。十八大以來，中央高度重視創(chuàng)新人才發(fā)展，先后出臺(tái)一系列政策文件，對(duì)完善創(chuàng)新人才激勵(lì)和約束機(jī)制提出了指導(dǎo)意見。從政策導(dǎo)向來看，就是要實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向的分配政策，把人作為政策激勵(lì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持激勵(lì)約束并重，加大績(jī)效工資分配激勵(lì)力度、落實(shí)科技成果轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)勵(lì)、強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)期激勵(lì)，員工持股及分紅激勵(lì)等。結(jié)合國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新需求，當(dāng)前創(chuàng)新激勵(lì)與考核政策有待更新完善，如實(shí)施近30年的工資總額計(jì)劃管理制度限制了高層次科技創(chuàng)新人才的引進(jìn)、互聘，同時(shí)，對(duì)于全（差）額撥款的事業(yè)單位，由于能夠自行調(diào)節(jié)的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)工資僅占其工資總額的30%～40%，制約了對(duì)有貢獻(xiàn)員工獎(jiǎng)勵(lì)；《關(guān)于國(guó)有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見等》政策文件規(guī)定科研人員持股門檻過高，持股比例偏低（目前比例控制在10%以內(nèi)），持股計(jì)劃完全靠定向增發(fā)、結(jié)構(gòu)較單一等導(dǎo)致股權(quán)及分紅激勵(lì)政策難以落地，以重型號(hào)、輕技術(shù)為主的評(píng)價(jià)制度和以利潤(rùn)、EVA等指標(biāo)為主的考核機(jī)制不利于國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新良性發(fā)展等。

完善國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新政策制度建設(shè)的建議

新形勢(shì)下，構(gòu)建系統(tǒng)完備的國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新政策制度體系，必須聚焦問題，精準(zhǔn)發(fā)力，以改革創(chuàng)新精神加快推進(jìn)國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新相關(guān)政策法規(guī)制度立改廢釋工作。

科技成果轉(zhuǎn)化。要抓住制約國(guó)防科技成果轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵點(diǎn)，從政策制度上加以引導(dǎo)，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化。一是提高擬轉(zhuǎn)化成果信息的交流效率。如完善工業(yè)領(lǐng)域和軍方的交流機(jī)制，建立單位、行業(yè)、軍兵種和武器系統(tǒng)之間的需求對(duì)接制度，充分發(fā)揮第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)作用等。二是加快軍民標(biāo)準(zhǔn)融合，減少軍用標(biāo)準(zhǔn)與民用標(biāo)準(zhǔn)之間差異，降低科技成果轉(zhuǎn)化成本。三是開展國(guó)防知識(shí)產(chǎn)權(quán)的三權(quán)（使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)）改革，建立合理的利益分配機(jī)制。

知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理。制定國(guó)防專項(xiàng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理制度，著重解決好知識(shí)產(chǎn)權(quán)成果的利用、歸屬問題及運(yùn)用、分配和處理問題，建立“創(chuàng)造為核心、保護(hù)有機(jī)制、運(yùn)用有突破、管理有流程”的知識(shí)產(chǎn)權(quán)工作體系。制定有利于軍民科技融合的知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策。特別是制定國(guó)防知識(shí)產(chǎn)權(quán)的分類管理政策，完善國(guó)防知識(shí)產(chǎn)權(quán)保密解密制度，完善國(guó)防知識(shí)產(chǎn)權(quán)的立法，制定合理的有利于平衡國(guó)家、科研生產(chǎn)單位和個(gè)人的知識(shí)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償規(guī)定等。

軍民標(biāo)準(zhǔn)融合。要從根本上解決我國(guó)軍民標(biāo)準(zhǔn)化工作“不統(tǒng)一”“跟不上”的問題。一是強(qiáng)化統(tǒng)籌，從頂層設(shè)計(jì)上加大“統(tǒng)”的力度，下大力氣解決國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、軍用標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的銜接與統(tǒng)一。二是超前制定，建立技術(shù)前瞻、引領(lǐng)發(fā)展的軍民標(biāo)準(zhǔn)制定政策，適應(yīng)新技術(shù)發(fā)展迅速、更新?lián)Q代快的時(shí)代特點(diǎn)，準(zhǔn)確把握技術(shù)發(fā)展方向，改變軍民標(biāo)準(zhǔn)原有事后總結(jié)式的制定模式。

資源共享。通過政策引導(dǎo)、頂層謀劃，形成統(tǒng)一、完善的共享模式。通過完善考核與激勵(lì)機(jī)制，針對(duì)不同類型的軍工科研設(shè)備設(shè)施，建立科學(xué)、合理的共享評(píng)價(jià)機(jī)制，以激勵(lì)為導(dǎo)向，充分調(diào)動(dòng)軍工單位的主動(dòng)性和積極性。通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，延伸開放共享范圍，將軍工科研生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施的信息向用戶最大范圍地公開，使得需求方能夠快速、便捷地找到所需的資源。通過完善投資政策，防止片面追求先進(jìn)、高端，盡量避免為單一項(xiàng)目或單一任務(wù)投資，提升軍工設(shè)備設(shè)施的通用性、兩用性。

財(cái)政支持。建立健全投資政策，對(duì)國(guó)防基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，特別是對(duì)前瞻性、基礎(chǔ)性工業(yè)技術(shù)等予以重點(diǎn)支持。完善基礎(chǔ)研究投入機(jī)制，加大基礎(chǔ)理論與基礎(chǔ)技術(shù)的支持力度。建立健全基礎(chǔ)研究投入新機(jī)制，發(fā)揮中央財(cái)政資金的杠桿作用，制訂稅收減免、資金補(bǔ)償?shù)燃?lì)性政策措施，引導(dǎo)企業(yè)重視并加大基礎(chǔ)研究投入，建立穩(wěn)定、多元化支持體系。

保密管理。一是完善定密程序，科學(xué)界定定密范圍。要強(qiáng)化定密工作的嚴(yán)肅性，避免定密過程中的隨意性，對(duì)該定的或不該定的、定密期限等要有明確依據(jù)。二是強(qiáng)化解密意識(shí)。通過建立定期的解密審查制度，保證解密及時(shí)性；完善解密監(jiān)管機(jī)制，對(duì)于那些已經(jīng)具備解密條件并應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開的定密事項(xiàng)，依法進(jìn)行解密監(jiān)督或者直接行使解密權(quán)。

激勵(lì)與考核。結(jié)合事業(yè)單位改制、混合所有制改革等政策，加強(qiáng)對(duì)職工股權(quán)激勵(lì)、股權(quán)期權(quán)激勵(lì)、項(xiàng)目分紅等激勵(lì)政策研究；對(duì)符合條件的高科技企業(yè)實(shí)施股權(quán)激勵(lì)、分紅激勵(lì)等方式，對(duì)主要研發(fā)人員進(jìn)行激勵(lì)。調(diào)節(jié)分配機(jī)制，不再單純把成果的經(jīng)濟(jì)價(jià)值作為考核參數(shù)，而是按創(chuàng)新鏈條各個(gè)節(jié)點(diǎn)貢獻(xiàn)的比例分配利益。降低現(xiàn)有考核評(píng)價(jià)機(jī)制中利潤(rùn)、EVA等指標(biāo)比重，加大科技考核力度。