樂逢敏 劉富榮 白 晨 王 濤

項目的整體分析

政府用戶部門對于1米分辨率遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)需求強烈。1米分辨率遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的主要用戶為國土資源部，核心需求包括年度全國土地利用變更調(diào)查監(jiān)測與核查（一類區(qū)域）、年度地質礦產(chǎn)調(diào)查等任務。其他用戶部門還包括環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、住建部、交通部、林業(yè)局、地震局、民政局、水利部等。業(yè)務需求主要分為三類：一類是普查類任務，覆蓋范圍為全國，覆蓋時間一般為一年及以上，對影像時間沒有明確要求。比如國土資源部的年度地質礦產(chǎn)調(diào)查任務，主要應用1米至5米分辨率遙感影像開展1：1萬至1：5萬比例尺的地礦帶、礦區(qū)、礦山、地質環(huán)境調(diào)查、地質災害調(diào)查等業(yè)務，影像需求主要集中在山地，年需求約220萬平方公里，對影像時間沒有明確要求；二類是核查、調(diào)查類的任務。這類任務覆蓋面積一般較廣，覆蓋時間從幾天到幾個月不等，比如國土資源部的一類區(qū)域年度全國土地利用變更調(diào)查監(jiān)測與核查任務，主要集中在我國東部沿海省份及50萬以上人口城市等區(qū)域，覆蓋面積約130萬平方公里，覆蓋時間4個月（每年的8～12月），要求基本無云數(shù)據(jù)；三類是應急任務，主要是災害的預警、監(jiān)測，以及應急響應等，一般要求響應時間在幾個小時，時間分辨率越高越好，任務的范圍很小，僅針對重點區(qū)域、災害多發(fā)/頻發(fā)區(qū)或者災區(qū)，比如水利部的突發(fā)水安全事件應急監(jiān)測與預警任務，響應時間要求達到6個小時。目前在軌的民用空間基礎設施中全色空間分辨率達到1米的還有高分二號，該星于2014年發(fā)射成功，設計壽命5～8年，在軌運行良好，具有亞米級空間分辨率、高定位精度和快速姿態(tài)機動能力等特點，空間分辨率全色1米/多光譜4米，幅寬45千米（2臺相機組合），重訪周期（側擺時）5天，我國領土面積覆蓋周期（不側擺時）69天。針對這些需求，高分二號單星在軌的狀態(tài)難以完全滿足，用戶部門對1米分辨率遙感衛(wèi)星的數(shù)據(jù)需求強烈。

政府采用傳統(tǒng)發(fā)射衛(wèi)星的方式投資規(guī)模巨大，商業(yè)價值得不到充分發(fā)揮。傳統(tǒng)方式是政府統(tǒng)籌國土資源部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、住建部、交通部、林業(yè)局、地震局、民政部、水利部等用戶部門對于1米分辨率遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的業(yè)務需求，研制、發(fā)射衛(wèi)星，至少需要再發(fā)射一顆高分二號衛(wèi)星，預計投資約為13億元，投資規(guī)模巨大。后續(xù)衛(wèi)星由資源衛(wèi)星中心運行管理，并將數(shù)據(jù)免費分發(fā)給各用戶部門，政府沒有任何其他收益，遙感衛(wèi)星的商業(yè)價值得不到充分發(fā)揮。

社會資本方已有衛(wèi)星在軌或衛(wèi)星發(fā)射計劃，且有合作意愿。社會資本方對于投資民用空間基礎設施領域具有很高的積極性，且不乏已有衛(wèi)星在軌或衛(wèi)星發(fā)射計劃，如21世紀空間技術應用公司、中國四維測繪技術公司和長光衛(wèi)星技術公司。其中，21世紀空間技術應用公司3顆1米分辨率衛(wèi)星組成的北京二號衛(wèi)星星座于2015年7月發(fā)射成功。中國四維測繪技術公司計劃發(fā)射“高景一號”系列4顆0.5米分辨率衛(wèi)星，2顆已于2016年12月發(fā)射入軌，計劃于2017年年底再發(fā)射2顆。長光衛(wèi)星技術公司吉林一號系列衛(wèi)星（1顆吉林一號光學星、2顆靈巧視頻衛(wèi)星和1顆新技術驗證衛(wèi)星）于2015 年10 月以一箭4星方式發(fā)射入軌。同時政府用戶作為遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的主要用戶，是社會資本方回收投資成本的重要來源，上述三家社會資本方都表達了明確的合作意愿。

在分析和調(diào)研了政府方和社會資本方各自的情況和訴求后，具體設計了項目的運作方式、回報機制、風險分配框架和采購方式，進一步理清了雙方各自的職能和責任。

運作方式：建設—擁有—運營

PPP運作方式主要有委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。在運作方式的選擇方面可借鑒美國的成功經(jīng)驗和北京市發(fā)改委的實踐案例。美國是商業(yè)航天發(fā)展比較成熟的國家，政府支持商業(yè)公司研制、運營高分辨率的遙感衛(wèi)星，通過大訂單采購的方式，充分利用商業(yè)遙感衛(wèi)星能力滿足軍事、情報及民用需求。2010年，美國國防部國家地理空間情報局分別與數(shù)字地球公司和地球眼公司簽署了為期10年、價值35億美元和38億美元的“增強觀測”合同，其中28億美元用于未來10年商業(yè)衛(wèi)星影像的訂購，7億美元用于增值產(chǎn)品和業(yè)務，還有3.37億美元用于支持GeoEye-2衛(wèi)星的開發(fā)和發(fā)射。北京市發(fā)改委也于2013年與“北京二號”衛(wèi)星星座開展了合作，21世紀公司負責衛(wèi)星的建設、運營和維護，并在衛(wèi)星壽命內(nèi)向北京市10個應用部門免費提供自主衛(wèi)星數(shù)據(jù)和55項共性信息產(chǎn)品，政府以集中購買共性服務的方式對項目建設給予一定比例的資金支持。

通過這些分析，建議選擇BOO的運作模式，即由社會資本負責項目的籌劃、資金籌措、衛(wèi)星研制發(fā)射、運營管理、數(shù)據(jù)服務、債務償還、資產(chǎn)管理等，為國土資源部等用戶部門提供有效的公益服務，同時為市場提供商業(yè)服務，政府給予一定的投資補貼。

回報機制：使用者付費+政府補貼

項目的回報機制是PPP項目的核心內(nèi)容，關系到政府方的“物有所值”和社會資本方的收益回報，主要包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。1米分辨率的遙感衛(wèi)星具有一定的經(jīng)營收費基礎，即“使用者付費”基礎，但政府用戶作為遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的主要用戶，付費機制還不成熟，一是目前除了國土有少量專項經(jīng)費可用于遙感數(shù)據(jù)的采購外，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保、住建、交通、地震、民政等眾多用戶部門沒有政府采購遙感數(shù)據(jù)的渠道；二是由于國內(nèi)商業(yè)性和公益性的遙感衛(wèi)星并存，公益性的遙感衛(wèi)星分辨率不一定低于商業(yè)性的遙感衛(wèi)星，數(shù)據(jù)市場缺乏監(jiān)管和統(tǒng)籌，數(shù)據(jù)價格較為混亂和不穩(wěn)定。因此，在“使用者付費”的基礎上建議采用政府補貼的方式。測算政府補貼資金時，將提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品的總價作為參考依據(jù)，同時考慮到市場價格具有一定的不確定性以及政府打包采購折扣無參考標準等情況，建議將適當?shù)募钭鳛榱硪恢匾暮饬繕藴?，即保證社會資本方獲得合理的回報，以對其形成適當、有效的激勵，確保項目實施的效率和質量。

按照這一回報機制的設置，政府方給予了社會資本一定的投資補貼，國土資源部等用戶部門獲得了遠超過投資補貼價值的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務，相比于傳統(tǒng)發(fā)射衛(wèi)星的方式，更是物有所值；社會資本方為國土資源部等用戶部門提供了數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務，獲得了政府的投資補貼，同時可向國際、區(qū)域、社會大眾等其他用戶銷售遙感數(shù)據(jù)產(chǎn)品及服務，滿足了回收投資成本以及獲得合理回報的要求。

風險分配框架

根據(jù)風險分配的基本原則，結合遙感衛(wèi)星的風險識別情況，具體風險分配框架是：

建設風險和運營風險主要由社會資本承擔。衛(wèi)星建設的風險，包括設計、關鍵技術攻關、工程研制、項目拖期以及發(fā)射失敗等風險，由社會資本承擔，一般可通過購買商業(yè)保險等方式規(guī)避衛(wèi)星研制發(fā)射的風險。衛(wèi)星運營服務的風險，包括市場銷售風險、可靠性及壽命風險等，也由社會資本承擔。

政策及協(xié)調(diào)風險主要由政府承擔。政策風險主要指遙感數(shù)據(jù)境內(nèi)、境外銷售政策帶來的風險，若國家出臺政策需要許可獲批準才可在境內(nèi)、境外銷售遙感數(shù)據(jù)，政府應盡快協(xié)助社會資本獲得相關的銷售許可，此類政策風險由政府承擔。協(xié)調(diào)風險主要指本項目在用戶部門數(shù)據(jù)需求與統(tǒng)籌方面可能還存在一定的風險，政府應積極協(xié)調(diào)相關用戶部門，這類風險由政府承擔。

不可抗力風險由政府和社會資本共同承擔。當發(fā)生戰(zhàn)爭、武裝沖突、國家安全面臨重大威脅等情況，國家可能會征用該衛(wèi)星的部分或全部能力用于政治、外交和軍事目的，該項風險屬于不可抗力風險，由政府和社會資本共同承擔。

采購方式：競爭性磋商

考慮到遙感衛(wèi)星的PPP項目具有應用及服務需求描述復雜、用戶部門較多、數(shù)據(jù)產(chǎn)品方案及其要求難以完全詳細列出等特點，通過分析公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購5種采購方式的適用情形及要求后，建議選擇競爭性磋商的采購方式，即通過組建競爭性磋商小組，與符合條件的供應商就采購事宜進行磋商，采用綜合評分法對響應文件等開展評審，從而確定成交供應商的采購方式。

遙感業(yè)務衛(wèi)星政府和社會資本合作（PPP）項目作為PPP模式在民用空間基礎設施領域的首次探索，有利于推動航天建設模式的創(chuàng)新發(fā)展以及相關領域體制機制的改革，加快政府職能的轉變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，促進航天產(chǎn)業(yè)商業(yè)化的發(fā)展；有利于拓寬航天建設的融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，減少國家財政投入，提高資金使用效益；有利于提高運營效率，促進政府的市場監(jiān)管、公共服務職能與社會資本的管理效率、技術創(chuàng)新動力有機結合，進一步提升公共服務的效率與質量；有利于推動各類資本的相互融合、優(yōu)勢互補，激發(fā)經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力，促進公平競爭和技術創(chuàng)新進步，對于航天產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重大意義。