盧曉軍 劉富榮 曹 俊

自2015年以來，中國國際工程咨詢公司受國家發(fā)改委、財(cái)政部、國防科工局委托，針對(duì)在航天領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式開展了大量研究，編制的《高分辨率多模綜合成像衛(wèi)星政府與社會(huì)資本合作模式（P PP）項(xiàng)目實(shí)施方案》和《國家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施1米分辨率遙感衛(wèi)星開展政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目實(shí)施方案》通過了財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心的物有所值和財(cái)政可承受能力評(píng)審，具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。后續(xù)在航天領(lǐng)域如何推進(jìn)PPP模式呢？

做好頂層設(shè)計(jì)，完善遙感衛(wèi)星商業(yè)化發(fā)展的政策環(huán)境。美國的商業(yè)遙感政策比較完備，從1984年通過的第一個(gè)聯(lián)邦遙感條例《陸地遙感商業(yè)化法案》開始，陸續(xù)更新完善遙感商業(yè)化政策，其中比較重要的包括總統(tǒng)決策指示PDD-23 號(hào)令和《美國商業(yè)遙感政策》，成為美國商業(yè)衛(wèi)星遙感產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)性政策，明確商業(yè)遙感衛(wèi)星運(yùn)營的審批立項(xiàng)流程以及允許商業(yè)遙感衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)公司運(yùn)營的分辨率限制，同時(shí)還特別強(qiáng)調(diào)美國政府要最大限度地依靠美國商業(yè)空間遙感衛(wèi)星能力。隨著國家提出“鼓勵(lì)民間資本參與國家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，商業(yè)航天在我國政策層面得到確認(rèn)，同時(shí)國內(nèi)也迅速涌現(xiàn)出一批商業(yè)衛(wèi)星公司、火箭公司，建議政府盡快出臺(tái)相應(yīng)的商業(yè)航天規(guī)劃或政策進(jìn)行指導(dǎo)和約束。

下放業(yè)務(wù)測(cè)控權(quán)限，真正做到“特許經(jīng)營”。衛(wèi)星的特許經(jīng)營包含從衛(wèi)星業(yè)務(wù)測(cè)控、數(shù)據(jù)接收、產(chǎn)品生產(chǎn)到分發(fā)服務(wù)等一系列重要環(huán)節(jié)，其中衛(wèi)星業(yè)務(wù)測(cè)控將直接決定了衛(wèi)星數(shù)據(jù)和產(chǎn)品的商業(yè)價(jià)值（存檔數(shù)據(jù)與編程數(shù)據(jù)價(jià)格差異數(shù)倍），法國SPOT系列衛(wèi)星可以實(shí)現(xiàn)1天4次測(cè)控，美國DG公司可以實(shí)現(xiàn)1天3次測(cè)控，國內(nèi)利用軍方基地的測(cè)控周期甚至長達(dá)一周，這嚴(yán)重影響了產(chǎn)品的銷售，降低了衛(wèi)星的商業(yè)價(jià)值，在吸引社會(huì)資本方面具有明顯的劣勢(shì)，建議進(jìn)一步下放業(yè)務(wù)測(cè)控權(quán)限，真正做到“特許經(jīng)營”。

利用PPP模式推動(dòng)政府采購遙感衛(wèi)星應(yīng)用服務(wù)。美國政府將商業(yè)遙感衛(wèi)星系統(tǒng)納入國家遙感衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)體系，通過大訂單采購的方式，最大限度地利用商業(yè)遙感衛(wèi)星能力滿足軍事、情報(bào)及民用需求，同時(shí)也推動(dòng)了商業(yè)遙感衛(wèi)星的發(fā)展。2010年，美國國防部國家地理空間情報(bào)局與數(shù)字地球公司簽署了為期10年、價(jià)值35億美元的“增強(qiáng)觀測(cè)合同，其中28億美元用于未來10年商業(yè)衛(wèi)星影像的訂購，7.5億美元用于增值產(chǎn)品和業(yè)務(wù)。隨著近年來遙感衛(wèi)星應(yīng)用服務(wù)深度和廣度的進(jìn)一步拓展，我國的國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保、住建、交通、地震、民政等眾多行業(yè)部門都表現(xiàn)出對(duì)遙感數(shù)據(jù)極大的業(yè)務(wù)需求，但除了國土有數(shù)據(jù)采購渠道外，其他行業(yè)部門只能通過衛(wèi)星資源中心獲得國家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施的免費(fèi)數(shù)據(jù)，業(yè)務(wù)需求難以滿足。如果通過國家投資建設(shè)衛(wèi)星，那么現(xiàn)有的商業(yè)遙感衛(wèi)星也得不到充分利用。利用PPP模式由社會(huì)資本建設(shè)、擁有、運(yùn)營衛(wèi)星，政府采購遙感衛(wèi)星的應(yīng)用服務(wù)，既節(jié)省財(cái)政資金，也能帶動(dòng)商業(yè)遙感衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

授權(quán)運(yùn)作有效的實(shí)施機(jī)構(gòu)，加快政府職能轉(zhuǎn)變。實(shí)施機(jī)構(gòu)在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂以及過程監(jiān)管工作，既是代表政府與社會(huì)資本方的簽約者，又是項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的監(jiān)管者。實(shí)施機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)有利于加快政府職能的轉(zhuǎn)變，同時(shí)實(shí)施機(jī)構(gòu)又負(fù)有重大的責(zé)任，特別是民用空間基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，行業(yè)情況較為復(fù)雜、專業(yè)性較強(qiáng)，運(yùn)行方式、付費(fèi)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分配框架、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)等的設(shè)計(jì)，社會(huì)資本方的招標(biāo)，過程監(jiān)管與績效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)都關(guān)系到PPP項(xiàng)目的成敗，建議授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)具有深厚的行業(yè)根基，并有較強(qiáng)的專業(yè)性和權(quán)威性，這樣才能成為保障PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的重要推手。

選擇專業(yè)合格的運(yùn)營者做社會(huì)資本方，避免重建設(shè)輕服務(wù)質(zhì)量。航天領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目涉及衛(wèi)星的研制、發(fā)射、運(yùn)營，不管是前期衛(wèi)星的研制、發(fā)射，還是后續(xù)衛(wèi)星數(shù)據(jù)的接收、處理、應(yīng)用服務(wù)等，都具有相當(dāng)高的技術(shù)門檻。從以往的經(jīng)驗(yàn)來看，目前往往存在“重空間輕地面”“重建設(shè)輕應(yīng)用”的問題，特別是PPP項(xiàng)目，其成功不僅僅在于衛(wèi)星的研制和發(fā)射的成功，而牽涉衛(wèi)星長達(dá)數(shù)年壽命周期內(nèi)應(yīng)用服務(wù)的持續(xù)性和質(zhì)量。因此，在社會(huì)資本方的選擇方面，要特別考慮衛(wèi)星的運(yùn)營和應(yīng)用服務(wù)的能力及經(jīng)驗(yàn)，使政府真正獲得好用的應(yīng)用服務(wù)，而非遙感衛(wèi)星本身，避免重建設(shè)輕服務(wù)質(zhì)量。

制定遙感數(shù)據(jù)價(jià)格指導(dǎo)意見，促使“政府付費(fèi)”有據(jù)可依。PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵之一就是付費(fèi)機(jī)制的設(shè)計(jì)，考慮到遙感衛(wèi)星具備一定的市場(chǎng)化運(yùn)作和經(jīng)營收費(fèi)的基礎(chǔ)，“政府付費(fèi)”和“使用者付費(fèi)”并存，從國外的情況來看，政府用戶為主要用戶，但在政府付費(fèi)的測(cè)算方面，由于我國數(shù)據(jù)市場(chǎng)缺乏監(jiān)管和統(tǒng)籌，公益性的遙感衛(wèi)星分辨率不一定低于商業(yè)性的遙感衛(wèi)星，遙感數(shù)據(jù)價(jià)格較為混亂和不穩(wěn)定，政府付費(fèi)的測(cè)算缺乏依據(jù)。因此，建議完善民用遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)政策、制定遙感數(shù)據(jù)價(jià)格指導(dǎo)意見，有利于進(jìn)一步規(guī)范價(jià)格市場(chǎng)，加快理順價(jià)格水平，加強(qiáng)價(jià)格行為監(jiān)管，既保證政府方購買服務(wù)“物有所值”，又使經(jīng)營者能夠獲得合理收益。

完善遙感應(yīng)用服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，做好過程監(jiān)督和績效評(píng)價(jià)。為確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性，PPP項(xiàng)目要求在項(xiàng)目實(shí)施過程中，加強(qiáng)過程監(jiān)管和績效評(píng)價(jià)，而目前還沒有形成一套用于評(píng)價(jià)遙感衛(wèi)星應(yīng)用服務(wù)科學(xué)全面的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。通過完善遙感應(yīng)用服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，有利于做好PPP項(xiàng)目實(shí)施周期內(nèi)的過程監(jiān)督和績效評(píng)價(jià)，同時(shí)對(duì)于遙感應(yīng)用服務(wù)質(zhì)量的提升具有重要的意義，對(duì)于遙感應(yīng)用服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程以及參與國際競(jìng)爭(zhēng)都具有積極的推動(dòng)作用。

（中國國際工程咨詢公司）

國外遙感衛(wèi)星商業(yè)化發(fā)展思路與方法

從國際航天發(fā)展趨勢(shì)看，以應(yīng)用為導(dǎo)向，軍、民、商結(jié)合發(fā)展航天，已成為世界各主要航天國家的重要共識(shí)。美國、歐盟通過不斷完善空間政策，采用社會(huì)資本參與為主、政府投資引導(dǎo)為輔的發(fā)展模式，大力推動(dòng)空間活動(dòng)與應(yīng)用的商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，國外一般有政府大訂單采購服務(wù)和政府與社會(huì)資本合作兩種模式。

美國、法國主要采取政府大訂單采購服務(wù)模式。美國多次以預(yù)付費(fèi)方式支持商業(yè)遙感衛(wèi)星公司投資建設(shè)新型衛(wèi)星，政府既在衛(wèi)星研制和發(fā)射方面給予指導(dǎo)和幫助，又是衛(wèi)星運(yùn)行的優(yōu)先滿足方和最大用戶。美國2003年實(shí)施“清晰視景”計(jì)劃，授予兩家公司總額為5億美元的數(shù)據(jù)采購合同；2004年，美國政府實(shí)施“下一代視景”計(jì)劃，又分別授予5億美元和4.35億美元的數(shù)據(jù)采購合同；2010年，美國政府批準(zhǔn)了新一代“增強(qiáng)觀察”國家觀測(cè)計(jì)劃。由美國國家地理空間情報(bào)局與美國商業(yè)公司簽約，在未來10年采購高達(dá)73億美元的高分辨率衛(wèi)星影像，授予GeoEye公司總額為38億美元的數(shù)據(jù)采購和衛(wèi)星研制合同，授予Digital Globe公司總額為35.5億美元的數(shù)據(jù)采購合同，為美國商業(yè)遙感衛(wèi)星良好運(yùn)營打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。以Digital Globe公司為例，公司2011年總收入3.365億美元，其中77%收入均來自美國國防和政府用戶，2009年和2010年比例還要更高，分別為81.9%和78.3%。

法國航天局聯(lián)合法國國家地理研究所和航天制造商于1982年創(chuàng)建了Spot Image公司，主要提供衛(wèi)星圖像和地理信息專業(yè)服務(wù)。從1982年開始，法國政府啟動(dòng)了SPOT系列1～5號(hào)衛(wèi)星的研制，Spot Image公司負(fù)責(zé)運(yùn)營管理，提供圖像產(chǎn)品和信息服務(wù)。在此后很長一段時(shí)間內(nèi)，Spot Image公司都是一個(gè)半官方的商業(yè)公司，不需要承擔(dān)衛(wèi)星制造與發(fā)射的巨額費(fèi)用，投入成本不高，主要服務(wù)客戶是歐洲及歐洲以外的政府和國防用戶。2008年之后，Spot Image公司逐漸可以自主盈利后，才自行投資建造并發(fā)射構(gòu)造相同的SPOT-6和SPOT-7衛(wèi)星。至今為止，SPOT Image公司每年仍從法國航天局獲得約1億法郎的可觀的衛(wèi)星運(yùn)行補(bǔ)貼費(fèi)用，其70%以上營業(yè)收入來自國防和政府用戶。

德國、加拿大主要采取公私伙伴合營模式。德國2008年發(fā)射了RapidEye光學(xué)小衛(wèi)星星座，RapidEye公司是德國航天局支持的一家公司，該公司采用公私伙伴合營模式運(yùn)營，其中，20%的資金來自于德國航天局和歐洲發(fā)展基金的財(cái)務(wù)資助，80%的資金來自于私人企業(yè)。2008年8月，5顆5米分辨率的RapidEye衛(wèi)星發(fā)射成功，RapidEye公司的主要業(yè)務(wù)是向市場(chǎng)提供利用RapidEye小衛(wèi)星星座數(shù)據(jù)，由于具有較高分辨率、較好利用率和較快重訪周期，因此該星座在民用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)明顯。

加拿大1995年發(fā)射了民用雷達(dá)成像衛(wèi)星RadarSat-1。1998年，加拿大政府與加拿大麥克唐納-德特威爾宇航公司通過公私合作伙伴方式啟動(dòng)RadarSat-2衛(wèi)星項(xiàng)目，將其視為實(shí)現(xiàn)遙感商業(yè)化的階段性嘗試，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)分發(fā)和銷售，以保持雷達(dá)衛(wèi)星數(shù)據(jù)連續(xù)服務(wù)，解決市場(chǎng)銷售問題并與政府簽訂數(shù)據(jù)采購合同。在該合作模式下，加拿大航天局和MDA公司分別投資4億美元和0.9億美元，加拿大航天局承擔(dān)了約80%的投入，主要負(fù)責(zé)衛(wèi)星研制和發(fā)射，MDA公司出資約20%，主要負(fù)責(zé)衛(wèi)星管理運(yùn)行和服務(wù)。