摘 要：當(dāng)前我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的決勝階段，確保農(nóng)村所有貧困人口如期擺脫貧困成為主要任務(wù)?；舳鳌滋啬Ｐ褪欠治龉舱邎?zhí)行的重要方法，為分析農(nóng)村扶貧政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差提供了有效視角。運(yùn)用霍恩—米特系統(tǒng)模型理論分析偏差的具體表現(xiàn)及誘因，并對(duì)相應(yīng)的解決對(duì)策進(jìn)行探討，對(duì)于提高公共政策執(zhí)行的有效性，保證扶貧政策目標(biāo)高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：霍恩—米特系統(tǒng)模型；政策執(zhí)行偏差；扶貧

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)依據(jù)自身國(guó)情探索出了一條具有中國(guó)特色的扶貧道路，基本實(shí)現(xiàn)了千年發(fā)展目標(biāo)。黨的十八屆五中全會(huì)明確提出在我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部實(shí)現(xiàn)擺脫貧困、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困的工作目標(biāo)。雖然扶貧工作取得了較大的進(jìn)展，但是在政策執(zhí)行過(guò)程中存在各種影響因素，扶貧工作的實(shí)際成果并沒(méi)有達(dá)成預(yù)期的目的和標(biāo)準(zhǔn)。所以，目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)需要我們對(duì)扶貧政策具體執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的偏差進(jìn)行總結(jié)，提出能起實(shí)效的對(duì)策建議。對(duì)扶貧政策的具體落實(shí)進(jìn)行總結(jié)和思考，希望對(duì)扶貧的工作有所幫助，這也是本文的選題的由來(lái)及意義。

一、扶貧政策執(zhí)行偏差成因分析

我國(guó)在扶貧工作中雖然取得了重大進(jìn)展，但仍然存在著許多問(wèn)題，以下主要結(jié)合相關(guān)案例，綜合運(yùn)用霍恩—米特系統(tǒng)模型理論，從政策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)、政策資源、政策執(zhí)行方式、系統(tǒng)環(huán)境及政策執(zhí)行主體五個(gè)方面進(jìn)行分析。因執(zhí)行機(jī)關(guān)特點(diǎn)與執(zhí)行人員價(jià)值取向整合具有一致性，故整合為政府執(zhí)行主體出發(fā)進(jìn)行分析。運(yùn)用霍恩-米特系統(tǒng)模型結(jié)合在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差的農(nóng)村扶貧政策，尋找主要的影響因素。

（一）政策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)

科學(xué)清晰的目標(biāo)是扶貧政策執(zhí)行的重要導(dǎo)向，制定具體的標(biāo)準(zhǔn)是衡量扶貧工作績(jī)效及控制出現(xiàn)偏差的必要手段。相比于物質(zhì)投入的有效增加，貧困地區(qū)群眾的精神需求并沒(méi)有得到較好的滿足，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一為貧困地區(qū)的文化產(chǎn)品和文化服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量與群眾實(shí)際需求并不一致；其二為貧困地區(qū)的教育資源存在較大的欠缺，教育資源凸顯不足。2012年，貧困地區(qū)文化事業(yè)費(fèi)總支出為39.6億元，僅占當(dāng)年公共財(cái)政預(yù)算總支出的0.3%。由于貧困地區(qū)地方財(cái)政能力不足，國(guó)家統(tǒng)一安排的公共文化設(shè)施和公益性文化建設(shè)項(xiàng)目配套資金難以到位，直接導(dǎo)致在建項(xiàng)目不能按期完成或不達(dá)標(biāo)，已建設(shè)完成的項(xiàng)目缺乏運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，不能有效發(fā)揮作用。

（二）政策資源

政策資源主要是在扶貧工作推進(jìn)中所需的資金、技術(shù)、制度等必要支持。資源是客觀有限的，所以最為關(guān)鍵的是提高資源的利用效率，追求其效益的最大值。十五期間，陜西省各級(jí)部門(mén)對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的資金投入力度逐年加大，2005年國(guó)家投入陜西省專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政扶貧資金規(guī)模就達(dá)到了4.6億元，省財(cái)政撥發(fā)配套扶貧資金5005萬(wàn)元，中央和省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政扶貧資金總規(guī)模較2001年增加了1.57億元，增長(zhǎng)44.5%。但是，陜西省的貧困發(fā)生率反而出現(xiàn)沖高反彈現(xiàn)象，2000年至2004年陜西省貧困發(fā)生率從13.5%增加到21.1%。這表明資源的投入并非是解決貧困的最有效的途徑，缺乏資源的有效利用不僅會(huì)造成資源的浪費(fèi)，而且甚至?xí)谝欢ǔ潭壬蠈?dǎo)致貧困的加劇，影響政府的權(quán)威，阻滯扶貧工作的有序開(kāi)展。

（三）政策執(zhí)行方式

執(zhí)行方式是扶貧執(zhí)行機(jī)關(guān)落實(shí)具體政策的方式和采取的工作機(jī)制。扶貧工作是一項(xiàng)較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到多個(gè)層級(jí)和部門(mén)，在扶貧政策具體落實(shí)中易出現(xiàn)了頭籌安排協(xié)調(diào)不夠、各層級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不一致，貧困地區(qū)過(guò)分依賴(lài)上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金較少，資源統(tǒng)籌整合困難等問(wèn)題。項(xiàng)目安排過(guò)于分散，而且在分配使用上過(guò)于分散，存在部門(mén)利益主導(dǎo)現(xiàn)象。

（四）系統(tǒng)環(huán)境

系統(tǒng)環(huán)境包括社會(huì)文化環(huán)境、目標(biāo)群體的配合等。中國(guó)是一個(gè)熟人社會(huì)，且在鄉(xiāng)村之中存在大量分散的集體勢(shì)力。只從地區(qū)和群體利益出發(fā)，爭(zhēng)取扶貧資金資源的現(xiàn)象便是這種歷史遺留因素在扶貧工作當(dāng)中的集中體現(xiàn)，這便催生不良風(fēng)氣。部分貧困地區(qū)不肯脫貧困帽，以“貧困縣”稱(chēng)號(hào)來(lái)獲取更多的扶持資源，如出現(xiàn)湖南新邵縣熱烈慶祝成功納入國(guó)家集中連片特困地區(qū)“怪象”。在資源實(shí)際分配中，由于地方情況復(fù)雜，歷史與制度雙重作用下導(dǎo)致非正式非法手段的出現(xiàn)。非正式手段的初選不僅會(huì)造成資源分配的低效、不公平，而且會(huì)使得政府扶貧政策的公正性受到人們的質(zhì)疑，政府的權(quán)威受到損壞，扶貧政策的推行受阻和正面 影響力的減小。

（五）政策執(zhí)行主體

此點(diǎn)將執(zhí)行機(jī)關(guān)的特征、執(zhí)行人員的價(jià)值取向相結(jié)合，主要是從政府執(zhí)行主體出發(fā)。基層扶貧政府機(jī)關(guān)是一線執(zhí)行者，對(duì)于扶貧工作的落實(shí)起著關(guān)鍵作用。從政府的產(chǎn)生來(lái)說(shuō)，政府是從社會(huì)中產(chǎn)生的并凌駕于個(gè)體之上的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，無(wú)個(gè)體的私利，其實(shí)施政策應(yīng)該全部體現(xiàn)國(guó)家或地區(qū)整體的意志整體性。但是按照委托代理人理論（本文指基層扶貧工作機(jī)關(guān)及工作人員），建立在經(jīng)濟(jì)人假設(shè)理論基礎(chǔ)上，由于決策代理人主觀決策，即決策代理人不能對(duì)戰(zhàn)略決策有透析明確的認(rèn)識(shí)和把握。無(wú)論是執(zhí)行機(jī)構(gòu)還是人員，如果帶有強(qiáng)烈的自利傾向，不僅會(huì)造成政策嚴(yán)重失效，更加會(huì)導(dǎo)致資源的流失浪費(fèi)，貧困地區(qū)的貧困加劇，社會(huì)的不穩(wěn)定部分扶貧政策出現(xiàn)偏差，從根本上是講委托代理人沒(méi)有從公共需求出發(fā)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而只是自身利益出發(fā)，沒(méi)有很好的協(xié)調(diào)系統(tǒng)各個(gè)主體的利益關(guān)系導(dǎo)致失衡最終成為一個(gè)非理性的結(jié)果。

二、控制扶貧政策偏差的對(duì)策建議

運(yùn)用霍恩—米特系統(tǒng)模型理論，尋找到內(nèi)在深層原因。在實(shí)際的工作中針對(duì)導(dǎo)致政策偏差的各個(gè)因素進(jìn)行預(yù)防、糾正和消除，克服消極因素影響，增加有利因素，推動(dòng)扶貧政策的順利執(zhí)行，尋找符合中國(guó)農(nóng)村具體情況的扶貧對(duì)策。

（一）增強(qiáng)政策執(zhí)行主體能力

政策執(zhí)行主體素質(zhì)與政策落實(shí)效果密切相關(guān)。首先要優(yōu)化主體執(zhí)行力，提高執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)政策的認(rèn)知力度，破除利益窠臼。扶貧政策執(zhí)行不僅需要貧困局部地區(qū)政府人員的努力，更需要整體發(fā)力，執(zhí)行者要樹(shù)立大局觀念，從全局出發(fā)，強(qiáng)化公務(wù)員職業(yè)道德，增強(qiáng)公仆意識(shí)，規(guī)范政策執(zhí)行行為，自覺(jué)抵制地方法保護(hù)主義。扶貧主要針對(duì)于農(nóng)村基層及偏遠(yuǎn)地區(qū)，基層執(zhí)行者如果沒(méi)有較高的素質(zhì)，在執(zhí)行過(guò)程中極有可能發(fā)生“尋租”和腐敗行為，很大程度上阻礙到扶貧政策的有效執(zhí)行。一方面政策執(zhí)行者不僅要具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)，另一方面要扎根于現(xiàn)實(shí)土壤和經(jīng)驗(yàn)沉淀，提高自己的綜合能力。

（二）建立完善有力的監(jiān)督、評(píng)價(jià)機(jī)制

建立有力的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)扶貧政策的執(zhí)行過(guò)程加強(qiáng)監(jiān)督和控制。明確目標(biāo)指向，采取多樣政策監(jiān)督手段，借助于法律手段、行政手段、社會(huì)輿論、宣傳教育等手段，構(gòu)建完備科學(xué)的監(jiān)控系統(tǒng)，保證政策系統(tǒng)的順利運(yùn)行。在內(nèi)容形式和過(guò)程保證政策的規(guī)范合法，協(xié)同推進(jìn)扶貧政策貫徹實(shí)施，根據(jù)具體情況的變化，及時(shí)對(duì)政策做出調(diào)整完善。

（三）保證執(zhí)行系統(tǒng)的運(yùn)行協(xié)調(diào)有效

扶貧政策執(zhí)行是一個(gè)較為復(fù)雜的系統(tǒng)，為保證系統(tǒng)有效運(yùn)行，需要注意各方面的協(xié)調(diào)。增加必要資源投入和提高使用效率，且特別要注重人力資源的開(kāi)發(fā)。為了有效地實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)，必須要自上而下伸縮性地利用資源，即根據(jù)實(shí)際情況和工作開(kāi)展的進(jìn)程，構(gòu)建動(dòng)態(tài)平衡、安全穩(wěn)定的資金投入和管理，2016年中央和省級(jí)的財(cái)政扶貧投入都會(huì)有大幅度的增加，在“十三五”期間，國(guó)家五年預(yù)計(jì)投入60000億元，而系列政策的含金量總數(shù)不會(huì)少于1萬(wàn)億，充裕的資金資源是持續(xù)推進(jìn)扶貧工作的強(qiáng)有力的堅(jiān)強(qiáng)保證。

貧困地區(qū)的貧困不僅僅是生產(chǎn)活水平的底下，生態(tài)的破環(huán)同樣嚴(yán)重。未完全覺(jué)醒的生態(tài)意識(shí)和不正確的生活生產(chǎn)方式，如垃圾隨意扔放，砍伐森林等，這些容易導(dǎo)致貧困地區(qū)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)惡性循環(huán)怪圈。要在貧困地區(qū)開(kāi)創(chuàng)一種新的綠色發(fā)展模式，增強(qiáng)群眾的環(huán)保意識(shí)，并整體上轉(zhuǎn)變?nèi)藗儌鹘y(tǒng)的不符合發(fā)展要求的生產(chǎn)、消費(fèi)方式和思維觀念，引導(dǎo)健康的生活生產(chǎn)方式，避免貧困地區(qū)進(jìn)入物質(zhì)生態(tài)貧困的惡性循環(huán)怪圈。

共同富裕是我們追求的根本目標(biāo)，而這不不僅僅是制度上的要求，更是個(gè)體的責(zé)任。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、準(zhǔn)確扶貧，在2020年全面建成小康社會(huì)，翻開(kāi)了扶貧工作新的篇章。只要一步步扎實(shí)落實(shí)各項(xiàng)扶貧政策，一分部署，九分落實(shí)，第一個(gè)百年目標(biāo)定能如期實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村貧困地區(qū)的扶貧工作雖然充滿挑戰(zhàn)，但極具有現(xiàn)實(shí)意義，本文的目的同樣也是希望能夠?yàn)楣?jiān)扶貧貢獻(xiàn)力量。

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（作者單位：蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）