[中圖分類號(hào)] F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1003-1650 （2016）05-0022-02

前言：大理市挖色鎮(zhèn)位于洱海東岸中心，北與雙廊鎮(zhèn)接壤，南與海東鎮(zhèn)相連，東與賓川縣雞足山鎮(zhèn)毗鄰，地形三面環(huán)山，一面臨海?！笆濉逼陂g，挖色鎮(zhèn)將9020畝農(nóng)田區(qū)域定位為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)重點(diǎn)發(fā)展，緊緊抓住實(shí)施強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的政策機(jī)遇、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革機(jī)遇、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的發(fā)展機(jī)遇，加快土地流轉(zhuǎn)，努力創(chuàng)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，目前已取得了初步成效。

1 主要做法和取得的成效

1.1 鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)土地，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地

在不改變土地集體所有權(quán)性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下，積極推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作，探索了轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、合作社統(tǒng)一經(jīng)營、龍頭企業(yè)集中管理等多種形式，推動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高土地經(jīng)營效益。鎮(zhèn)、村（組）干部積極協(xié)助企業(yè)流轉(zhuǎn)租賃土地，逐步實(shí)現(xiàn)從分散低效的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向規(guī)?；?、集約化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，截止到2015年12月，已有15家企業(yè)在挖色鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)土地，其中1000畝以上1家、100畝-1000畝的有4家。已建成了規(guī)?；N植的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地2863畝，其中：大馬士革玫瑰基地1640畝、大蒜基地540畝、無公害香蔥基地320畝、葡萄基地195畝、草莓基地168畝。

1.2 精心招商選資，培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)

按照“政府引導(dǎo)、項(xiàng)目支持、多元投資、共同建園、旅游互動(dòng)”的思路，通過招商引進(jìn)企業(yè)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、休閑旅游以及綜合服務(wù)的示范園區(qū)。培育發(fā)展了香農(nóng)草莓種植園、天津裕龍達(dá)玫瑰園等15戶農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。這些產(chǎn)權(quán)明晰、機(jī)制靈活、主導(dǎo)產(chǎn)品突出、規(guī)模優(yōu)勢明顯的龍頭企業(yè)成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和新型工業(yè)化的重要組成部分，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營逐步由分散的家庭經(jīng)營向?qū)I(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織化程度明顯提高，逐漸形成優(yōu)勢互補(bǔ)的企業(yè)集群。

1.3 立足環(huán)境保護(hù)，創(chuàng)建綠色品牌

挖色鎮(zhèn)水質(zhì)好、土壤肥、環(huán)境優(yōu)、氣候佳，是發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)的最佳地區(qū)。積極發(fā)展低污染、高效益的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，努力控制洱海保護(hù)中面臨的農(nóng)業(yè)面源污染問題。2014年開始，全鎮(zhèn)9020畝農(nóng)田全面推廣使用農(nóng)家肥和新型有機(jī)肥，積極引導(dǎo)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中禁止使用高毒高殘留農(nóng)藥，逐步取消農(nóng)藥化肥使用，大力發(fā)展無公害、綠色、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品種植。目前，全鎮(zhèn)香蔥、葡萄、草莓等3個(gè)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)“綠色生態(tài)種植”。

2 土地流轉(zhuǎn)存在的困難和問題

在加快土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)挖色鎮(zhèn)現(xiàn)代高原農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也存在一些困難和問題。

2.1 土地流轉(zhuǎn)程序還不規(guī)范

2014年來，州、市政府出臺(tái)了對流轉(zhuǎn)土地100畝以上的企業(yè)、專業(yè)合作社或個(gè)人進(jìn)行補(bǔ)助的政策后，挖色鎮(zhèn)適時(shí)出臺(tái)了《挖色鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)實(shí)施方案》，對流轉(zhuǎn)100畝以上的3家企業(yè)規(guī)范了流轉(zhuǎn)的合同，其余的企業(yè)流轉(zhuǎn)存在“三不”情況。

2.2 土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)布局有一定難度

2012年挖色鎮(zhèn)編制了《挖色鎮(zhèn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》，劃定了各種產(chǎn)業(yè)的布局區(qū)域，但受農(nóng)村土地屬社集體所有，農(nóng)戶自主經(jīng)營特性的影響，一些流轉(zhuǎn)土地的企業(yè)或個(gè)人，直接與社集體或農(nóng)戶協(xié)商，不顧發(fā)展規(guī)劃，致使新流轉(zhuǎn)土地的產(chǎn)業(yè)座落與挖色鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局有沖突。

2.3 土地流轉(zhuǎn)的保障機(jī)制尚未建立，土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)還較大

對于土地轉(zhuǎn)出方，土地轉(zhuǎn)出后，農(nóng)戶就會(huì)尋找其它就業(yè)門路，對土地依賴性降低，如果轉(zhuǎn)入方違約，轉(zhuǎn)出方已無勞力，返田種地的困難加大，致使農(nóng)田荒蕪。對于土地轉(zhuǎn)入方，種植大戶或企業(yè)的保障機(jī)制不健全。種植大戶或企業(yè)經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營后面臨最大的是市場風(fēng)險(xiǎn)。一是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性長的特點(diǎn)，面對市場波動(dòng)，很難及時(shí)作出調(diào)整，如遇災(zāi)害性天氣或市場產(chǎn)品過剩時(shí)，將有所虧損，虧損后面臨的是農(nóng)戶的地租和農(nóng)民工工資，引發(fā)了巨大的社會(huì)問題。二是轉(zhuǎn)入方缺乏“組織感”，即單體面對龐大的市場。規(guī)模大的企業(yè)好一些，但種植大戶基本都是單兵作戰(zhàn)，在土地、農(nóng)資、技術(shù)、勞務(wù)、產(chǎn)品、銷售等各方面都顯得比較薄弱。

2.4 農(nóng)業(yè)科技技術(shù)含量不高，缺少專業(yè)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員

土地承包大戶，有些不是農(nóng)民，而是其他方面的能人。他們對種地一竅不通，隔行如隔山，不懂農(nóng)業(yè)技術(shù)，隨便聘幾個(gè)人，實(shí)行粗放管理，種什么品種，施什么肥，打什么藥，只憑老農(nóng)經(jīng)驗(yàn)，沒有專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，缺少嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)管理方法，造成土地流轉(zhuǎn)收益不高。

2.5 個(gè)別農(nóng)戶對土地的依賴還較大，土地流轉(zhuǎn)有插花現(xiàn)象

近幾年，有些農(nóng)戶在烤煙種植、晚秋作物種植及其它經(jīng)濟(jì)作物種植收益還比較明顯，產(chǎn)生了流轉(zhuǎn)土地收入與自己耕種的收入有一定差距，加之部分農(nóng)戶有“戀田”情結(jié)，土地仍是其生存的命根子，不愿對其土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了“惜轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。這就導(dǎo)致如高興村和康廊村有些片區(qū)土地流轉(zhuǎn)不容易實(shí)施，有些已流轉(zhuǎn)的片區(qū)插花地較為明顯，如挖色村的草莓基地。

3 土地流轉(zhuǎn)困難和問題形成的原因

3.1 土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策引導(dǎo)宣傳不到位

國家政策需要及時(shí)有效地宣傳到農(nóng)戶中間，但是在執(zhí)行過程中，由于工作人員缺少等原因，造成宣傳不到位，導(dǎo)致農(nóng)戶不了解流轉(zhuǎn)的實(shí)際意義，不利于土地流轉(zhuǎn)工作的順利進(jìn)行。

3.2 相關(guān)法制不健全

中國目前在土地流轉(zhuǎn)方面的立法較少。雖然中國的《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等都對農(nóng)村土地的性質(zhì)、用途、流轉(zhuǎn)原則等作出了規(guī)定，但還存在政策法規(guī)不夠明確、部分條款過于陳舊等問題，不能對挖色鎮(zhèn)當(dāng)前農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)起到有效的指導(dǎo)作用。

3.3 社會(huì)保障和土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范制度不健全

土地對于農(nóng)戶來說很重要，被視為“衣食父母”，是其“最后的依靠”，農(nóng)戶沒有其它就業(yè)渠道的情況下，一般不愿輕易流轉(zhuǎn)土地。目前挖色鎮(zhèn)農(nóng)村社會(huì)保障體系保障程度還很低，農(nóng)戶獲得的補(bǔ)助也很少，土地流轉(zhuǎn)租金收入是農(nóng)戶收入的重要方面，一旦轉(zhuǎn)入方違約，在沒有土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范制度的情況下，就會(huì)影響土地轉(zhuǎn)讓之后農(nóng)戶的生計(jì)問題。

3.4 農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)體制不完善

近年來中央一號(hào)文件多次提出了“科技興農(nóng)”，這是進(jìn)一步落實(shí)“科教興國”戰(zhàn)略的需要。但現(xiàn)有的培訓(xùn)體制還不能適應(yīng)“科技興農(nóng)”的新要求，目前仍停留在由職能部門進(jìn)行辦科技推廣培訓(xùn)班、技術(shù)咨詢、印發(fā)材料等最基本的層面，適合農(nóng)民自身的、易讀易學(xué)的農(nóng)業(yè)科技書還比較少等等。

3.5 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程任重道遠(yuǎn)

改革開放以來，挖色鎮(zhèn)依托挖色糕點(diǎn)食品加工、古建筑、建材、挖掘機(jī)、白族刺繡、餐飲、客棧、進(jìn)城務(wù)工等二三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，農(nóng)民收入有了較大提升，農(nóng)民對土地的依賴性有效降低，但仍有一部份群眾依然依賴土地進(jìn)行生產(chǎn)生活，這部份群眾不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

4 解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的措施

4.1 規(guī)范流轉(zhuǎn)土地的管理

4.1.1全面推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同管理制度。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的簽訂要在挖色鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督下，由流轉(zhuǎn)雙方在村集體經(jīng)濟(jì)組織集中完成。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同一式四份，流轉(zhuǎn)雙方各執(zhí)一份；發(fā)包方和鎮(zhèn)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)各備案一份。

4.1.2強(qiáng)化對已流轉(zhuǎn)土地的規(guī)范管理。對于已經(jīng)流轉(zhuǎn)的土地，由挖色鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心與各村一道，對現(xiàn)有農(nóng)村流轉(zhuǎn)和有流轉(zhuǎn)意向的土地進(jìn)行一次全面清查，摸清土地地塊、土地類別、土地租金、土地承包人等情況，并錄入電腦存檔，完善登記備案。對不簽訂合同或合同簽訂不規(guī)范的要依法依規(guī)重新簽訂，對不符合挖色鎮(zhèn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)核心示范區(qū)規(guī)劃所流轉(zhuǎn)的土地，建議產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或逐步退出。

4.1.3嚴(yán)格按規(guī)范程序辦理新流轉(zhuǎn)。程序如下：一是農(nóng)戶申請，由農(nóng)戶填寫統(tǒng)一出具土地流轉(zhuǎn)的書面委托或申請書，村服務(wù)站匯總報(bào)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心建立土地流出信息檔案和信息庫；二是鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心將收集信息報(bào)市土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心；三是流轉(zhuǎn)服務(wù)中心組織流轉(zhuǎn)雙方洽談，達(dá)成意向；四是簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，經(jīng)村委會(huì)蓋章后到鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心簽證、登記備案，并監(jiān)督合同兌現(xiàn)。

4.1.4健全流轉(zhuǎn)登記備案管理制度。土地流轉(zhuǎn)必須要按照鎮(zhèn)統(tǒng)一制定的流轉(zhuǎn)合同標(biāo)準(zhǔn)文本簽訂合同。鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心負(fù)責(zé)對合同的審查、監(jiān)督，合同簽字后予以登記、立卷、歸檔，實(shí)行制度化和規(guī)范化管理。村委會(huì)建立農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)檔案和臺(tái)賬，實(shí)行大戶登記備案制度，對業(yè)主的資信情況、履行能力、產(chǎn)生經(jīng)營能力和項(xiàng)目的效益風(fēng)險(xiǎn)給予審查，掌握業(yè)主的經(jīng)驗(yàn)狀況，保障雙方的合法權(quán)益。

4.2 建設(shè)土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，積極有效開展工作

4.2.1成立挖色鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。辦公地點(diǎn)設(shè)在鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心農(nóng)經(jīng)組，設(shè)置土地流轉(zhuǎn)信息欄，發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，配備必要的辦公設(shè)備、辦公經(jīng)費(fèi)和專兼職工作員，各村副主任兼任土地流轉(zhuǎn)信息聯(lián)絡(luò)員。鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心主要工作職責(zé)是：貫徹執(zhí)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的方針政策和法律法規(guī)；收集、整理、發(fā)布、上報(bào)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供求信息；組織開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易業(yè)務(wù)；開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方資質(zhì)審查、流轉(zhuǎn)交易價(jià)格評估工作；指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同，提供流轉(zhuǎn)合同鑒證服務(wù)，規(guī)范檔案管理；依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為；辦理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目。

4.2.2成立挖色鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包調(diào)解委員會(huì)。辦公地點(diǎn)設(shè)在鎮(zhèn)司法所，由鎮(zhèn)長任主任，分管土地流轉(zhuǎn)的領(lǐng)導(dǎo)任副主任，司法、林業(yè)、國土資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、綜治維穩(wěn)服務(wù)中心等部門主要負(fù)責(zé)人為成員。調(diào)解委員會(huì)的主要職責(zé)是：對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程損害農(nóng)民土地承包權(quán)益和侵占，截留農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益的案件及時(shí)糾正查處，確實(shí)保障農(nóng)民利益。

4.2.3及時(shí)解決問題。鎮(zhèn)和村要加強(qiáng)調(diào)查研究和工作指導(dǎo)，對土地流轉(zhuǎn)工作中出現(xiàn)的問題，及時(shí)予以解決。鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心要全面掌握土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)，做好數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、檢查指導(dǎo)等基礎(chǔ)性工作，維護(hù)土地合理、合法流轉(zhuǎn)，確保流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民和土地經(jīng)營者的利益不受損害，不斷提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作水平。

4.3 加強(qiáng)對土地承包經(jīng)營戶的培訓(xùn)，提高專業(yè)化生產(chǎn)能力

采取多樣化的形式對土地承包經(jīng)營戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)。加大投入，采取農(nóng)業(yè)科技人員深入田間地頭做現(xiàn)場指導(dǎo)；可以由農(nóng)業(yè)科技專家牽頭，邀請農(nóng)民來加入，相互交流，在共同學(xué)習(xí)中提高農(nóng)業(yè)科技技能。

4.4 健全土地流轉(zhuǎn)社會(huì)保障制度

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，要重視保護(hù)農(nóng)民的利益，在有條件的情況下，要對將土地出租或轉(zhuǎn)讓出去的農(nóng)戶給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)貼，用以保障農(nóng)民最基本的生計(jì)問題，以解決他們的基本生存的后顧之憂；繼續(xù)探索承包經(jīng)營戶補(bǔ)貼機(jī)制，目前州、市對新流轉(zhuǎn)100畝以上的個(gè)人或企業(yè)當(dāng)年進(jìn)行了補(bǔ)助，但補(bǔ)助資金還較低，應(yīng)積極向上級反映，爭取適當(dāng)提高補(bǔ)助金額。建立土地流轉(zhuǎn)預(yù)警機(jī)制，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的工作人員要定期或不定期深入經(jīng)營戶中，及時(shí)了解他們的生產(chǎn)經(jīng)營狀況。對經(jīng)營有困難的經(jīng)營戶，應(yīng)幫助其對困難進(jìn)行認(rèn)真分析，幫助解決實(shí)際困難。對經(jīng)營困難確實(shí)無法解決的經(jīng)營戶，建議及時(shí)進(jìn)行轉(zhuǎn)租；無法轉(zhuǎn)租的，幫助其在所支付的地租到期前及時(shí)將土地交還給農(nóng)戶，以減少經(jīng)營戶和農(nóng)戶的損失。

4.5 要繼續(xù)推進(jìn)挖色鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設(shè)

加快挖色鎮(zhèn)生態(tài)旅游湖濱小鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，依托大理市國家級歷史文化名城、世界地質(zhì)公園、佛教名山雞足山的有利條件，大力發(fā)展旅游觀光產(chǎn)業(yè)，改變農(nóng)民對土地的過度依賴，為加快土地流轉(zhuǎn)，實(shí)施規(guī)?；?jīng)營打好基礎(chǔ)。 加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作，是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。需要各級各部門要提高對做好當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作的重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范管理，搞好服務(wù)，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行、健康發(fā)展，為發(fā)展挖色鎮(zhèn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)核心示范區(qū)創(chuàng)造良好條件，開創(chuàng)全鎮(zhèn)農(nóng)村改革發(fā)展的新局面。