吳曼

在永恒平淡中求新
——某省20xx年度省本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)項(xiàng)目簡介

吳曼

預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是1995年《審計(jì)法》頒布以來每年都必須開展的一項(xiàng)法定性、程序性的工作。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善，怎樣開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，更好為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政體制改革保駕護(hù)航，為地方政府依法聚財(cái)、依法理財(cái)、依法用財(cái)提供更為科學(xué)、合法、合理的依據(jù)，是財(cái)政審計(jì)工作者必須面對(duì)的永恒主題和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。本文通過對(duì)某省省本級(jí)年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)項(xiàng)目開展情況的總結(jié)，提出在永恒平淡中求新這一主題，旨在探討有效提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作科學(xué)化水平的途徑和方法。

定義及內(nèi)涵

財(cái)政審計(jì)是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)國家法律和行政法規(guī)的規(guī)定，對(duì)國家財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性和效益性實(shí)施的審計(jì)監(jiān)督，是國家審計(jì)的本質(zhì)要求。根據(jù)《審計(jì)法》的規(guī)定，我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)的財(cái)政審計(jì)包括本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善，各級(jí)政府事權(quán)劃分的進(jìn)一步科學(xué)和明晰，財(cái)稅管理體制的不斷改革和完善，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)已成為財(cái)政審計(jì)的主要方式。

本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是指各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的真實(shí)、合法、效益進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。根據(jù)《審計(jì)法》第四條、第十七條規(guī)定，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在政府行政首長和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，每年要對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，向本級(jí)人民政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)提出關(guān)于本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)結(jié)果報(bào)告，并受政府委托向同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出關(guān)于本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)報(bào)告。

范圍

預(yù)算執(zhí)行過程就是各級(jí)政府籌集、分配、管理和使用預(yù)算資金的過程。這個(gè)過程涉及到許多單位，既有具體組織執(zhí)行預(yù)算的財(cái)政部門，參與預(yù)算執(zhí)行的稅務(wù)、海關(guān)和國庫等系統(tǒng)，還有其他使用預(yù)算資金的部門和單位，甚至接受補(bǔ)助的下級(jí)政府。而且這些部門和單位在預(yù)算執(zhí)行過程中，擔(dān)負(fù)的職責(zé)不同，業(yè)務(wù)內(nèi)容不同。因此，這就決定了本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)范圍的廣泛性，也決定了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)內(nèi)容的豐富性。

財(cái)政部門負(fù)責(zé)的組織本級(jí)預(yù)算執(zhí)行的工作，是整個(gè)預(yù)算執(zhí)行的主導(dǎo)環(huán)節(jié)，這也決定了財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)在整個(gè)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中處于主導(dǎo)地位，是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的核心。

永恒的主題

（以某省20xx年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)項(xiàng)目為例）

財(cái)政審計(jì)是國家審計(jì)的本質(zhì)要求，我們在施行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)十年來，在財(cái)政審計(jì)工作中邊實(shí)踐、邊探索、邊創(chuàng)新，不僅把“上審下”和“同級(jí)審”有機(jī)地結(jié)合起來，更重要的是充分發(fā)揮了審計(jì)機(jī)關(guān)在摸清家底、揭露問題、促進(jìn)規(guī)范、完善制度等方面的重要作用，推動(dòng)了財(cái)政改革的步伐。通過開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，較大地促進(jìn)了地方政府依法聚財(cái)、依法理財(cái)、依法用財(cái)和以財(cái)政水平的不斷提高。

財(cái)政審計(jì)是國家審計(jì)的永恒主題。近年來，雖然財(cái)政審計(jì)的組織方式有所改變，審計(jì)的重點(diǎn)有所調(diào)整，我們?nèi)匀灰丫S護(hù)財(cái)政安全、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)深化財(cái)政體制改革、規(guī)范財(cái)政管理、促進(jìn)國家財(cái)政政策得到有效落實(shí)作為財(cái)政審計(jì)工作的根本目標(biāo)。

平淡中求新多年來，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)以真實(shí)性、合規(guī)性、合法性為審計(jì)的主要目標(biāo)，是與財(cái)政現(xiàn)狀相適應(yīng)的，審計(jì)取得巨大的成效，證明了審計(jì)目標(biāo)的正確性。但是在多年的財(cái)政審計(jì)后存在這樣一些現(xiàn)象：查出的問題越來越少、審計(jì)報(bào)告越來越短、揭露的問題大同小異，年年同級(jí)審，年年老一套，在思想上產(chǎn)生了厭戰(zhàn)情緒，有人甚至對(duì)年年進(jìn)行財(cái)政審計(jì)的必要性產(chǎn)生了懷疑。這些現(xiàn)象都說明在對(duì)財(cái)政審計(jì)重要性的認(rèn)識(shí)還需進(jìn)一步加強(qiáng)，必須從思想上真正認(rèn)識(shí)到：進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是促進(jìn)廉潔政府、責(zé)任政府、效能政府建設(shè)的重要組成部分，是推動(dòng)民主法制建設(shè)、民主政治建設(shè)的重要方面，是提升我們國家審計(jì)地位和作用的重要工作。隨著公共財(cái)政和陽光財(cái)政的逐步建立，部門預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、政府采購、收支兩條線、國庫集中支付等財(cái)政體制改革的深入，財(cái)政的收支逐步公開化、透明化。如果預(yù)算執(zhí)行審計(jì)繼續(xù)僅以真實(shí)、合法、合規(guī)作為主要目標(biāo)而不作適當(dāng)調(diào)整，那么審計(jì)的成效將越來越差。鑒于此，我們在總結(jié)開展“同級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)”十年經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持不斷注入新的活力，突出每年的工作重點(diǎn)，即：從關(guān)注一般預(yù)算資金向關(guān)注全部政府性資金轉(zhuǎn)變，從財(cái)政收入和支出審計(jì)并重向以財(cái)政支出審計(jì)為主轉(zhuǎn)變，從側(cè)重解決微觀層面問題向注重研究解決宏觀層面問題轉(zhuǎn)變。

在對(duì)某省20xx年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中（即對(duì)某省財(cái)政廳及涉及財(cái)政資金的省直各部門單位），我們改變了以往以收入和支出為主及收支并重為重點(diǎn)內(nèi)容的審計(jì)方式，把財(cái)政資金的分配作為審計(jì)重點(diǎn)，從預(yù)算管理、編制、批復(fù)入手，實(shí)行科學(xué)管理，明確審計(jì)目標(biāo)，緊緊圍繞加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，完善預(yù)算制度，規(guī)范資金分配渠道等內(nèi)容，從財(cái)政體制和財(cái)政績效的高度整合審計(jì)信息并加以充分挖掘和利用，揭示財(cái)政體制深層次問題，提出改進(jìn)意見和建議；在審計(jì)過程中，堅(jiān)持“兩手抓”，即：一手抓揭露和查處重大違法違規(guī)和經(jīng)濟(jì)犯罪線索，一手抓揭示和反映財(cái)政體制性缺陷，提出改進(jìn)意見和建議，全面提升財(cái)政審計(jì)的質(zhì)量和水平。

我們制定了內(nèi)容明確、操作性強(qiáng)的審計(jì)實(shí)施方案，采用了總預(yù)算會(huì)計(jì)計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)、分析性復(fù)核、抽樣審計(jì)等審計(jì)方法和手段，分預(yù)算管理審計(jì)、專項(xiàng)資金（轉(zhuǎn)移支付）審計(jì)、財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)三大版塊展開工作。

“衣服的領(lǐng)子”——預(yù)算管理審計(jì)

在采取上述方法后，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)收效明顯。我們把預(yù)算管理審計(jì)比作一件衣服的領(lǐng)子，采取抓重點(diǎn)拎“衣服領(lǐng)子”的方法，把在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的預(yù)算編制不科學(xué)和不準(zhǔn)確、預(yù)算指標(biāo)未下達(dá)、預(yù)算未細(xì)化、預(yù)算中未完整列報(bào)中央轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政不規(guī)范批復(fù)預(yù)算和預(yù)算指標(biāo)調(diào)整存在隨意性、無預(yù)算撥款等問題逐一指出。

那么我們是怎樣進(jìn)行審計(jì)的呢？

首先從根本上了解預(yù)算管理的重要性，其實(shí)質(zhì)是中央與地方、國家與企業(yè)、個(gè)人的分配關(guān)系。因此，我們以財(cái)政部門收支審計(jì)為基礎(chǔ)，上下延伸。向上延伸，就是審計(jì)財(cái)政資金分配過程，向下延伸，就是在財(cái)政部門收支審計(jì)的基礎(chǔ)上，把審計(jì)重點(diǎn)向各個(gè)職能部門的部門預(yù)算延伸。

如關(guān)于預(yù)算未細(xì)化問題的審計(jì)：

20xx年初，某省省財(cái)政在上報(bào)省人大20xx年度省本級(jí)地方財(cái)政收入預(yù)算草案及省本級(jí)財(cái)政支出預(yù)算草案時(shí)，是按照預(yù)算科目的“類”級(jí)來編制的，未細(xì)化到“款”級(jí)和“項(xiàng)”級(jí)。根據(jù)《xx省省級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督條例》第七條：“……省級(jí)預(yù)算草案的支出部分應(yīng)當(dāng)列至款級(jí)科目，重大的列至項(xiàng)級(jí)科目；經(jīng)常性支出應(yīng)當(dāng)按省級(jí)一級(jí)預(yù)算單位編制，建設(shè)性支出、基金支出和對(duì)下一級(jí)的補(bǔ)助支出應(yīng)當(dāng)按類別以及若干重大項(xiàng)目編制”的要求，財(cái)政在編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)按照《預(yù)算法》第四十七條“各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行”的規(guī)定，將預(yù)算編制細(xì)化到款級(jí)和項(xiàng)級(jí)，加強(qiáng)完善預(yù)算管理，進(jìn)一步強(qiáng)化和推行細(xì)化預(yù)算，合理進(jìn)行預(yù)算分配，確保預(yù)算全額落實(shí)到具體項(xiàng)目和單位，從而規(guī)范預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，提高財(cái)政資金使用效益，增加預(yù)算透明度。

十年水滴石穿的驚喜

國家審計(jì)是法制的建設(shè)者，我們一直希望通過預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，真正發(fā)揮其國家經(jīng)濟(jì)管理重要手段的職能。為此，我們始終努力通過自己的工作使預(yù)算管理做到：符合國家的法律規(guī)定；貫徹國家的方針政策，有統(tǒng)一的預(yù)算體系、統(tǒng)一的預(yù)算分類、統(tǒng)一的財(cái)政制度，能夠真實(shí)準(zhǔn)確地反映政府收支的規(guī)模、內(nèi)容、性質(zhì)；

將預(yù)算公開，便于人大和社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政業(yè)務(wù)、政府收支活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，有利于提高財(cái)政資金使用效率，預(yù)防預(yù)算分配過程中產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象；建立財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)制度，提高財(cái)政運(yùn)行效率和財(cái)政資金使用效益，為財(cái)政政策的良性運(yùn)行提供有力保證。

我們在對(duì)某省20xx年度省本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)中，就促使財(cái)政圍繞審計(jì)反映的問題，從規(guī)范部門預(yù)算編制和執(zhí)行、加強(qiáng)預(yù)算資金分配和管理等方面入手，逐步改進(jìn)和完善預(yù)算編制，加強(qiáng)資金管理等審計(jì)建議，成為政府加強(qiáng)財(cái)政管理的重要手段，成為人大監(jiān)督財(cái)政收支的重要依據(jù)，為某省的財(cái)政工作盡了一份微薄之力。

在20xx年x月將該次審計(jì)出的應(yīng)作未作省級(jí)一般預(yù)算收入3257萬元；在上年農(nóng)業(yè)稅經(jīng)費(fèi)結(jié)余508.45萬元的情況下，某省財(cái)政20xx年仍安排937.5萬元預(yù)算，造成該項(xiàng)資金結(jié)余1199.73萬元；以及未將探礦權(quán)（采礦權(quán)）使用費(fèi)2295.16萬元作一般預(yù)算收入的專項(xiàng)收入等問題寫入本級(jí)《審計(jì)結(jié)果報(bào)告》、《審計(jì)工作報(bào)告》，并通過《某省日?qǐng)?bào)》向社會(huì)進(jìn)行了公告，社會(huì)影響較好，得到了某省人大常委會(huì)的充分肯定和高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為“審計(jì)部門進(jìn)一步加大了審計(jì)工作力度，依法查出違紀(jì)違規(guī)問題，為維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)發(fā)揮了積極作用”。同時(shí)，對(duì)于我們提出的細(xì)化預(yù)算編制，強(qiáng)化預(yù)算資金撥付，深化預(yù)算執(zhí)行真實(shí)性，促進(jìn)預(yù)算管理規(guī)范化法制化的審計(jì)建議給予了充分肯定，在以后的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)方向上應(yīng)以此為重點(diǎn)深入展開。

自20xx年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)后，在財(cái)政審計(jì)中形成了以預(yù)算管理審計(jì)、專項(xiàng)資金（轉(zhuǎn)移支付）審計(jì)、財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行情審計(jì)為重點(diǎn)的審計(jì)模式，并逐年在此基礎(chǔ)上深入拓寬，開創(chuàng)了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的新局面，成為轉(zhuǎn)變省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)方式的分水嶺。

（作者單位：貴州省審計(jì)廳）