趙　欣，徐曉肆

（華北理工大學(xué)，河北 唐山 063000）

保障性住房項(xiàng)目利益相關(guān)者治理研究

趙欣，徐曉肆

（華北理工大學(xué)，河北 唐山 063000）

從保障性住房項(xiàng)目的利益相關(guān)者角度對(duì)保障性住房現(xiàn)狀進(jìn)行研究，得出解決問(wèn)題的有效辦法。結(jié)論表明，在現(xiàn)階段信息不對(duì)稱及違約成本較低的情況下，保障性住房建設(shè)需要政府、開(kāi)發(fā)商及保障對(duì)象三方進(jìn)行利益博弈，最終做出利于自己目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的行為選擇。完善法律及建立有關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)保障性住房建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

保障性住房；利益相關(guān)者理論；治理；策略

住房問(wèn)題是民生問(wèn)題，隨著商品房?jī)r(jià)格的不斷攀升，高房?jī)r(jià)給低收入人群帶來(lái)了沉重的壓力。近年來(lái)，我國(guó)實(shí)行新型城鎮(zhèn)化使住房供不應(yīng)求。為保障中低收入家庭的利益，保證社會(huì)的和諧發(fā)展，國(guó)家加大保障性住房建設(shè)力度。李克強(qiáng)總理指出：擴(kuò)大有效投資，設(shè)立專項(xiàng)基金，加強(qiáng)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和農(nóng)村危房改造，在財(cái)力緊張情況下，保障民生力度繼續(xù)加大。城鎮(zhèn)保障性住房基本建成772萬(wàn)套，棚戶區(qū)住房改造開(kāi)工601萬(wàn)套，農(nóng)村危房改造432萬(wàn)戶，一大批住房困難家庭圓了安居夢(mèng)。在加大保障性住房建設(shè)力度的同時(shí)，還存在一些問(wèn)題：監(jiān)管乏力，設(shè)計(jì)滯后，法律不完善，質(zhì)量安全隱患和融資問(wèn)題。因此，為了保障性住房政策的順利實(shí)施，加強(qiáng)保障性住房利益相關(guān)者之間的治理勢(shì)在必行。基于此，從保障性住房的主要利益相關(guān)者，即政府、保障對(duì)象、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的角度提出治理對(duì)策。

一、當(dāng)前我國(guó)保障性住房項(xiàng)目中存在的問(wèn)題

保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格、租金的住房，一般由廉租房、經(jīng)濟(jì)適用住房和政策性租賃房構(gòu)成。這種住房與完全由市場(chǎng)控制價(jià)格的商品房是有區(qū)別的，保障性住房主要是由政府宏觀調(diào)控的解決低收入人群的住房問(wèn)題。近些年，政府加大保障性住房建設(shè)力度，然而其中暴露出一些問(wèn)題：

（一）資金問(wèn)題

當(dāng)前，保障性住房資金來(lái)源主要靠中央財(cái)政補(bǔ)助和地方各級(jí)政府的財(cái)政收入和土地出讓凈收益。自2010年以來(lái)，各地普遍存在資金缺口。2015年北京市保障性住房安居工程實(shí)際建設(shè)資金支出為126.1億元，計(jì)劃完成6.1萬(wàn)戶改造任務(wù)，按每戶建設(shè)成本為25萬(wàn)計(jì)算，前期投入（不包括環(huán)境治理及配套設(shè)施建設(shè)等費(fèi)用）就需要152.5億元。可見(jiàn)，融資難是制約我國(guó)保障性住房建設(shè)的主要原因。

（二）布局問(wèn)題

2014年陜西省新投入使用的91萬(wàn)套保障性住房中，入住率僅為88%。2015年11月審計(jì)署通報(bào)，五省份已建成的保障性住房有5.75萬(wàn)套長(zhǎng)期閑置。布局相對(duì)不合理、配套設(shè)施相對(duì)不完善、選址較偏僻是保障性住房空置的主要原因。

（三）覆蓋面問(wèn)題

保障性住房還是住房保障？保障性住房的覆蓋面較小，政府的投入力度不夠。2006年《城鎮(zhèn)廉租住房制度建設(shè)通報(bào)》顯示，2006年全國(guó)仍有145座城市尚未建立廉租房制度。保障性住房建設(shè)進(jìn)度緩慢，2009年8月底完成率僅為23.6%。由于經(jīng)濟(jì)適用住房投資在住宅投資的比重偏低，2002—2006年，經(jīng)濟(jì)適用住房投資連續(xù)出現(xiàn)低增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng)，而且從1999年的16.6%降到了2007年4.6%，導(dǎo)致供求嚴(yán)重失衡［1］。

（四）質(zhì)量問(wèn)題

多地保住房出現(xiàn)了“樓脆脆”現(xiàn)象。保障性住房建設(shè)完工后并不能實(shí)現(xiàn)安居的目的，對(duì)開(kāi)工數(shù)量的硬性要求導(dǎo)致保障性住房建設(shè)“大躍進(jìn)”，并且質(zhì)量令人擔(dān)憂，如北京旗勝家園“墻脆脆”現(xiàn)象、明悅灣被責(zé)令拆除重建、翠城馨園墻面開(kāi)裂脫落等被公開(kāi)曝光的保障性住房質(zhì)量個(gè)案［2］。

（五）分配機(jī)制問(wèn)題

保障對(duì)象目標(biāo)偏離，保障性住房本應(yīng)該滿足中低收入人群的住房需求，但也存在一些單位和個(gè)人套取騙取棚戶區(qū)改造專項(xiàng)資金和安置住房，部分家庭違規(guī)享受住房保障待遇的情況，造成保障性住房分配不公平的現(xiàn)象，影響社會(huì)和諧發(fā)展。

二、保障性住房項(xiàng)目主要利益相關(guān)者的界定

美國(guó)學(xué)者切爾認(rèn)為，利益相關(guān)者界定是利益相關(guān)者理論的核心問(wèn)題，利益相關(guān)者認(rèn)定是指都有誰(shuí)是該事件或項(xiàng)目的利益相關(guān)者。保障性住房項(xiàng)目的主要利益相關(guān)者包括：政府、開(kāi)發(fā)商、保障對(duì)象。

（一）政府

主要包括中央政府和地方政府。由于信息不對(duì)稱，地方政府和中央政府的決策者們?cè)谡邎?zhí)行中具有不同的出發(fā)點(diǎn)。中央政府作為“社會(huì)人”，主要考慮公共（集體）利益最大化。中央政府代表著廣大群眾的利益，是保障性住房項(xiàng)目的倡導(dǎo)者和推進(jìn)者，主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)居有定所、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。在社會(huì)公共管理網(wǎng)絡(luò)中，政府雖不具有最高的絕對(duì)權(quán)威，但卻承擔(dān)著把握社會(huì)組織行為大方向的責(zé)任［3］。對(duì)保障性住房這一“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”來(lái)說(shuō)，只靠市場(chǎng)無(wú)形的手進(jìn)行調(diào)節(jié)是不夠的，還需要政府進(jìn)行調(diào)節(jié)。

地方政府作為“經(jīng)濟(jì)人”，主要考慮局部利益、短期利益，地方政府在保障性住房建設(shè)過(guò)程中，主要起協(xié)調(diào)器和服務(wù)器的作用。主要目標(biāo)：一是貫徹執(zhí)行中央政府制定的相關(guān)政策和制度。目的在于對(duì)所管轄區(qū)內(nèi)的保障性住房建設(shè)進(jìn)行投資、管理、控制及監(jiān)督，為中央政府職能服務(wù)。二是為自身利益考慮，利用土地出讓金提高當(dāng)?shù)囟愂?，就形成了普通住宅建設(shè)用地供給量和保障性住房用地供給量之間的內(nèi)在博弈。

（二）開(kāi)發(fā)商

開(kāi)發(fā)商除可借助保障性住房項(xiàng)目從政府獲得信貸、土地、稅收等多種優(yōu)惠，為企業(yè)做宣傳外，還可從中獲得商品房項(xiàng)目的機(jī)會(huì)。同時(shí)，保障性住房很有可能為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商打開(kāi)融資渠道，實(shí)現(xiàn)利益最大化和獲取更多的市場(chǎng)份額，這是各大房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商介入保障性住房建設(shè)的重要目的。利潤(rùn)低、資金缺口大，是阻礙保障性住房大規(guī)模建設(shè)的主要原因。為了獲取最大利潤(rùn)，開(kāi)發(fā)商偷工減料，多地曝出質(zhì)量問(wèn)題：滲水、漏水嚴(yán)重；室內(nèi)“紙”門(mén)；屋頂裂縫；墻皮脫落；配套設(shè)施不完善等，被迫簽訂“霸王條款”，保障性住房商業(yè)化。

（三）保障對(duì)象

保障對(duì)象是通過(guò)法律形式將保障性住房的建設(shè)委托給政府的最初委托人。保障對(duì)象必須通過(guò)政府的資格審核，才能獲得保障性住房政策的優(yōu)惠。作為保障性住房的受益者，理應(yīng)實(shí)現(xiàn)利益最大化，但實(shí)際卻是最無(wú)話語(yǔ)權(quán)的。住房保障對(duì)象界定范圍過(guò)窄，收入難以準(zhǔn)確計(jì)量，隱報(bào)、漏報(bào)經(jīng)濟(jì)收入。以戶籍為核心，未能有效覆蓋外來(lái)人口，“夾心層”群體受普遍性忽視，這意味著城市中大部分貧困弱勢(shì)群體得不到住房保障。對(duì)于退出機(jī)制不完善，當(dāng)保障對(duì)象的收入水平超過(guò)政府規(guī)定的最低收入標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，對(duì)自身財(cái)產(chǎn)積極上報(bào)難，躲避保障性住房的資格復(fù)查，造成保障性住房“保不應(yīng)?！爆F(xiàn)象。

三、對(duì)策及建議

（一）明確政府在保障性住房建設(shè)過(guò)程中的主體地位

1.健全保障性住房制度的法規(guī)體系。目前，我國(guó)保障性住房方面的法律仍然比較空白，政府控制保障性住房市場(chǎng)沒(méi)有準(zhǔn)繩。因此，需要制定保障性住房的基本相關(guān)法律。由于保障性住房利益群體較多，還應(yīng)該制定一些相關(guān)配套的法律法規(guī)對(duì)保障性住房的建設(shè)、監(jiān)管、分配等工作進(jìn)行管理，使保障性住房政策實(shí)施過(guò)程中有法可依。

2.加大獎(jiǎng)懲力度。當(dāng)個(gè)人利益大于違規(guī)成本時(shí)，違規(guī)者就會(huì)傾向于選擇自身利益最大化。政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)保障性住房建設(shè)的質(zhì)量問(wèn)題高度重視，加大監(jiān)管力度，依法嚴(yán)懲相關(guān)責(zé)任人，建立相應(yīng)監(jiān)管體系，建設(shè)違規(guī)行為納入建設(shè)信用評(píng)價(jià)管理體系；對(duì)于保障性住房違規(guī)分配的部門(mén)責(zé)任人，依法進(jìn)行處理。加大開(kāi)發(fā)商的獎(jiǎng)懲收益是政府確保保障性住房建設(shè)平穩(wěn)有序進(jìn)行的一項(xiàng)有效措施，增加開(kāi)發(fā)商在建設(shè)保障性住房過(guò)程中的獎(jiǎng)懲收益，可以適度增加激勵(lì)性收益，同時(shí)也帶來(lái)住房改善、居民幸福指數(shù)提升的社會(huì)長(zhǎng)期收益。鼓勵(lì)保障對(duì)象積極配合財(cái)產(chǎn)審核并給予獎(jiǎng)勵(lì)，隱報(bào)、漏報(bào)者將被納入誠(chéng)信名單并處罰金。賞罰分明，為保障性住房可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

3.完善分配、退出機(jī)制。掌握申請(qǐng)人的信息，建立個(gè)人誠(chéng)信檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，這一電子檔案需要個(gè)人工作單位、公安機(jī)關(guān)、稅務(wù)金融等多個(gè)部門(mén)進(jìn)行無(wú)縫對(duì)接。建立科學(xué)的退出機(jī)制，采取獎(jiǎng)懲的辦法。對(duì)于規(guī)定時(shí)間內(nèi)退房的保障對(duì)象，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于限期內(nèi)未退出的保障對(duì)象實(shí)行經(jīng)濟(jì)處罰外，還將通過(guò)行政或司法機(jī)關(guān)依法進(jìn)行干預(yù)。

4.資金支持。政府應(yīng)給予保障性住房有力的資金支持，鼓勵(lì)商業(yè)貸款，完善住房公積金制度。同時(shí)，也應(yīng)該鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商投資，擴(kuò)展融資渠道是保障性住房可持續(xù)發(fā)展的重要保證。

（二）提升開(kāi)發(fā)商自身品牌價(jià)值

開(kāi)發(fā)商應(yīng)通過(guò)建設(shè)保障性住房提升自身品牌價(jià)值，積極響應(yīng)國(guó)家保障性住房政策的號(hào)召，既可享受政策優(yōu)惠，又得到社會(huì)認(rèn)可，減少缺乏政策支持下企業(yè)自身的損失。提高自身品牌價(jià)值和聲譽(yù)，擴(kuò)大品牌優(yōu)勢(shì)，可以通過(guò)保障性住房建設(shè)提高自身品牌價(jià)值，在房地產(chǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中突出優(yōu)勢(shì)。

（三）保障對(duì)象的確定

由于我國(guó)各地保障性住房標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各地區(qū)自行劃定保障范圍，具有一定的隨意性。因此，可以借鑒國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)住房支付能力劃定住房保障的收入標(biāo)準(zhǔn)線，主要有“住房消費(fèi)收入比”和“房?jī)r(jià)收入比”等。如美國(guó)規(guī)定住房消費(fèi)收入比為30%為保障線，而世界銀行任務(wù)房?jī)r(jià)收入比下4～6倍之間較為適當(dāng)。對(duì)于這些指標(biāo)，有一套通用的口徑和計(jì)算方法?？梢詫?shí)現(xiàn)相對(duì)公平?？蓪⒈Ｕ戏秶鷶U(kuò)大，包括農(nóng)民工及非戶籍務(wù)工人員也納入住房保障體系。同時(shí)，建立住房保障檔案，檔案包括住房保障對(duì)象的檔案及住房保障性住房源的檔案，建立紙質(zhì)檔案的同時(shí)也建立電子檔案，確保房戶對(duì)接，住房保障檔案包括利用檔案信息進(jìn)行分配、復(fù)核、退出的管理，是保證保障性住房分配公平的一項(xiàng)重大舉措。

四、小結(jié)

保障性住房項(xiàng)目是一個(gè)牽涉到多方利益消長(zhǎng)的復(fù)雜過(guò)程，在這一過(guò)程中，中央政府與地方政府應(yīng)該做到信息及目標(biāo)的統(tǒng)一。政府、開(kāi)發(fā)商及保障對(duì)象三方進(jìn)行利益博弈，最終做出利于自己目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的行為選擇。完善法律，建立有關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)及加大獎(jiǎng)懲力度，對(duì)保障性住房建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

［1］陳昊.城市居民住房質(zhì)量滿意度評(píng)價(jià)——以上海市為例［J］.北方經(jīng)貿(mào)，2011，（4）：54-57.

［2］譚羚雁，婁成武.保障性住房政策過(guò)程的中央與地方政府關(guān)系——政策網(wǎng)絡(luò)理論的分析與應(yīng)用［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2012，（1）：52-125.

［3］胡曉東.保障性住房利益相關(guān)方博弈關(guān)系及政策優(yōu)化研究［D］.哈爾濱：哈爾濱工業(yè)大學(xué)，2014.

［責(zé)任編輯吳高君］

F293.3

A

1673-291X（2016）22-0039-02

2016-07-08

趙欣（1989-），女，吉林四平人，碩士研究生，從事社會(huì)保障研究；通訊作者：徐曉肆（1974-），男，安徽安慶人，黨委組織部副部長(zhǎng)，教授，從事風(fēng)險(xiǎn)管理、社會(huì)保險(xiǎn)研究。