楊 帆

（武警工程大學(xué)，西安 710086）

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從強制到自主——我國應(yīng)急協(xié)調(diào)機制的發(fā)展與演變

楊 帆

（武警工程大學(xué)，西安 710086）

［摘 要］現(xiàn)如今，世界各國應(yīng)急管理工作的共同要求和重要發(fā)展趨勢是加強協(xié)調(diào)。本文立足國內(nèi)實際，對新中國成立以來的應(yīng)急協(xié)調(diào)機制的發(fā)展及演變進行分析，探究未來我國應(yīng)急協(xié)調(diào)機制的發(fā)展走向，即已經(jīng)從強制性協(xié)調(diào)發(fā)展到自愿協(xié)調(diào)及自主協(xié)同，最終在一定程度上提高應(yīng)急協(xié)調(diào)機制的長期性、穩(wěn)定性及發(fā)展的可持續(xù)性。

［關(guān)鍵詞］自主；應(yīng)急協(xié)調(diào)；突發(fā)事件

1　輔助協(xié)調(diào)時期應(yīng)急協(xié)調(diào)機制的基本特征

從新中國成立之初到改革開放前，我國當(dāng)時的經(jīng)濟體制是計劃經(jīng)濟，因分類管理體制的實行，應(yīng)對突發(fā)事件的任務(wù)主要分散在各個部門中，跨行業(yè)、跨部門的協(xié)調(diào)事項較少，因此協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)屬于輔助性的協(xié)調(diào)。

1.1數(shù)量少，職能單一

此時期，大部分突發(fā)事件的職能協(xié)調(diào)被分配在強有力的縱向職能部門系統(tǒng)中，因協(xié)調(diào)事項不太突出，所以此時期負責(zé)應(yīng)急協(xié)調(diào)的非常設(shè)機構(gòu)數(shù)量較少，主要集中在防汛、救災(zāi)、抗震上。協(xié)調(diào)主要是跨部門為主，跨地域的協(xié)調(diào)占少數(shù)。

1.2自上而下的強制模式

應(yīng)急協(xié)調(diào)機構(gòu)直接由中央黨政軍機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，其協(xié)調(diào)機制正常運轉(zhuǎn)離不開領(lǐng)導(dǎo)層的強制權(quán)力?；谌藛T配置而言，非常設(shè)機構(gòu)由中央領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)，成員來自不同的黨政系統(tǒng)，進行協(xié)調(diào)的過程中主要依靠的是正式權(quán)力和個人經(jīng)驗。

1.3成本低，運轉(zhuǎn)順暢

在新中國成立后，一元化的領(lǐng)導(dǎo)機制建立，表現(xiàn)出的主要是對絕對領(lǐng)導(dǎo)和絕對權(quán)力的統(tǒng)一。在這一體制下，國家和社會融為一體，高度集中權(quán)力和資源，黨政軍不同系統(tǒng)間及地區(qū)間、部門間、軍地間實現(xiàn)高度一體化。

2　牽頭協(xié)調(diào)時期應(yīng)急協(xié)調(diào)機制的基本特征

自改革開放到21世紀(jì)初，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)快速發(fā)展，我國逐漸形成了應(yīng)急協(xié)調(diào)機制。此時期，應(yīng)急協(xié)調(diào)機制延續(xù)改革開放前議事協(xié)調(diào)機構(gòu)以正式權(quán)力為基礎(chǔ)的命令式、強制式的特點。

2.1機構(gòu)龐雜、覆蓋面廣

協(xié)調(diào)機制缺乏約束和規(guī)范，成為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)中最顯著的基本特征。在此期間，協(xié)調(diào)機制迅猛發(fā)展，能涉及各個領(lǐng)域內(nèi)的突發(fā)事件。國務(wù)院層面中，多數(shù)議事協(xié)調(diào)工作負責(zé)人由國務(wù)院高層領(lǐng)導(dǎo)兼任。兼任使得領(lǐng)導(dǎo)不能花費太多的時間進行議事協(xié)調(diào)，造成機構(gòu)職能不能充分發(fā)揮。

2.2隨意性較強

在這段時期內(nèi)，協(xié)調(diào)機構(gòu)的數(shù)量、名稱經(jīng)常在短時間內(nèi)發(fā)生變化，加上數(shù)量較多，權(quán)責(zé)界定不清晰，因此在協(xié)調(diào)機構(gòu)的職能上經(jīng)常出現(xiàn)相互交叉重疊的現(xiàn)象，甚至還出現(xiàn)一些“名存實亡”或“有名無實”的現(xiàn)象。

2.3辦事機構(gòu)職能權(quán)力較大

公共部門內(nèi)部，多數(shù)屬于任務(wù)型的組織都會設(shè)立辦事機構(gòu)，主要是為了方便召集和聯(lián)絡(luò)各方共同尋找解決問題的方法。因此，依據(jù)任務(wù)的相關(guān)度，職能部門代表分管領(lǐng)導(dǎo)，負責(zé)聯(lián)絡(luò)、召集相關(guān)部門應(yīng)對突發(fā)事件。

3　依托政府應(yīng)急管理機構(gòu)和部門間聯(lián)席會議綜合協(xié)調(diào)

抗擊“非典”取得勝利之后，我國開始實行以“一案三制”為核心內(nèi)容的應(yīng)急預(yù)案。這一時期，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)進一步規(guī)范、優(yōu)化，聯(lián)席會議制度出現(xiàn)了井噴式的發(fā)展。應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機構(gòu)得到鞏固和加強，國內(nèi)逐步形成了一個以政府應(yīng)急管理辦事機構(gòu)為運轉(zhuǎn)的樞紐，能協(xié)調(diào)各種議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的應(yīng)急協(xié)調(diào)機制。

2003年后，中央和政府在利用現(xiàn)有行政機構(gòu)資源的情況下，紛紛依據(jù)自身情況積極啟動應(yīng)急管理機制的構(gòu)建，對應(yīng)急管理辦事機構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)職能進行強化，并且在這中間還發(fā)揮了較為重要的樞紐作用。應(yīng)急管理組織中包括辦事機構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)及相應(yīng)的工作機構(gòu)。2006年，成立了相應(yīng)的應(yīng)急委員會等綜合性領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。

這一時期中的政府發(fā)揮運作樞紐作用，部門間聯(lián)席會議成為新的協(xié)調(diào)形式?？偟膩碚f，部門間的聯(lián)席會議在本質(zhì)上屬于成員自愿合作機制，處于虛實結(jié)合狀態(tài)，并最終依靠領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和自愿合作進行跨區(qū)域性的協(xié)調(diào)。

4　自主應(yīng)急協(xié)調(diào)機制主要發(fā)展脈絡(luò)

2008年后，我國應(yīng)急協(xié)調(diào)機制進入一個嶄新的發(fā)展階段，既有政府應(yīng)急管理協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，還具有橫向跨部門的議事協(xié)調(diào)、聯(lián)席會議、軍事協(xié)調(diào)及國際間的合作等。此時，還出現(xiàn)了地區(qū)之間、部門間、軍地間和條塊間多種自主性、自發(fā)性的應(yīng)急協(xié)調(diào)機制，追求互惠互利、合作共贏。

應(yīng)急管理自愿協(xié)作和自主式協(xié)同機制的積極推進，需要擴大協(xié)作范圍?，F(xiàn)如今，西方發(fā)達國家應(yīng)急范圍覆蓋各個層次、各個領(lǐng)域，形成一個較為統(tǒng)一的合作網(wǎng)絡(luò)，我國與之相比呈現(xiàn)碎片化、零散化的狀態(tài)。因覆蓋面較窄，沒有健全的協(xié)作機制，并且在平時缺乏制度化的信息交流和情報合作中，緊急情況下會缺乏快速的集成機制。應(yīng)急協(xié)作有效運行的前提是建立強有力的法規(guī)制度保障，走制度化、規(guī)范化、程序化的道路。中國軍人在搶險救援中起到重要作用，是我國應(yīng)急管理的骨干力量。因法律政策不完善，軍地間信息、隊伍、裝備標(biāo)準(zhǔn)不一致，會在一定程度上影響軍地協(xié)作水平和效率，因此完善軍地協(xié)作機制，加強軍地聯(lián)動的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，可從較高層次上規(guī)范和健全相應(yīng)的應(yīng)急協(xié)調(diào)機制。

主要參考文獻

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［收稿日期］2015-11-10

［中圖分類號］D63

［文獻標(biāo)識碼］A

［文章編號］1673-0194(2016)02-0204-01

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.02.157