陳國富，周　洋

（中共重慶市長壽區(qū)委黨校，重慶 401220）

依法治市視域下重慶市長壽區(qū)社區(qū)治理問題探討

陳國富，周洋

（中共重慶市長壽區(qū)委黨校，重慶 401220）

社區(qū)是社會的基本細胞，社區(qū)治理的成效既直接關(guān)系到社會治理的創(chuàng)新，也關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進。因此，依法治市視域下重慶市長壽區(qū)社區(qū)治理，既要建立社區(qū)依法治理組織運作體系，正確處理政府與自治組織的關(guān)系，也要加強基層民主自治和社區(qū)精神文明建設(shè)，并通過明確社區(qū)依法治理的內(nèi)容和實現(xiàn)機制及規(guī)范各種社區(qū)服務(wù)，確保社區(qū)治理在法治氛圍下有效推進。

依法治市；長壽區(qū)；社區(qū)治理

一、社區(qū)治理與依法治市的關(guān)系

（一）社區(qū)治理的基本蘊涵

社區(qū)治理有別于傳統(tǒng)的社區(qū)管理，從我國經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展進程來看，社區(qū)的類型包括基于傳統(tǒng)的社區(qū)、快速城鎮(zhèn)化造成的村改為居委會式的社區(qū)、基于市場而形成的商品化社區(qū)，以及單位制社會轉(zhuǎn)型過程中而形成的單位社區(qū)。由于在傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式中，政府作為管理主體主要是通過運用行政手段來進行社區(qū)管理，或者提供社區(qū)服務(wù)的。而社區(qū)治理作為一種新的管理模式，基層政府已不再是治理的單一主體，并較為注重參與各方的協(xié)調(diào)及互動，社區(qū)治理主體應(yīng)當(dāng)包括社區(qū)黨組織、居委會、業(yè)主委員會、社會組織以及居民等，其治理方式強調(diào)平等、合作、自治、參與，社區(qū)的結(jié)構(gòu)和秩序也依靠社區(qū)多元主體而建立。因此，社區(qū)治理就意指政府、社區(qū)居民自治組織、非政府組織和社區(qū)其他組織以及個人為主體的多元網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對社區(qū)內(nèi)的公共問題，通過協(xié)調(diào)、配合、談判等方式一起參與管理社區(qū)事務(wù)以及提供社區(qū)內(nèi)公共物品的活動，也是多種主體共同參與并實現(xiàn)治理的一個過程和機制。

（二）依法治市的基本蘊涵

2014年11月5—6日，中共重慶市委四屆五次全會審議并通過了《中共重慶市委關(guān)于全面推進依法治市的意見》?！兑庖姟肪o密結(jié)合重慶實際，回應(yīng)人民群眾重大關(guān)切，使依法治市成為重慶發(fā)展的新關(guān)鍵詞。對重慶直轄市來說，依法治市意指在重慶全市行政區(qū)域內(nèi)，按照黨和國家的部署與要求，把重慶全市的各項事務(wù)都納入依法治理的軌道，通過法治的方式來促進全市行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)發(fā)展。從這個意義上來說，重慶全市區(qū)域內(nèi)的廣大人民群眾是依法治市的主體，而全市各區(qū)域內(nèi)的國家事務(wù)及經(jīng)濟文化社會事務(wù)則是依法治市的客體。全市的廣大人民群眾依照憲法、法律、法規(guī)及規(guī)章，通過現(xiàn)代化建設(shè)和治理法治化，使我們重慶全市區(qū)域內(nèi)的各項事業(yè)，能夠在中國特色社會主義法制的調(diào)整規(guī)范引導(dǎo)下健康有序發(fā)展，從而保證黨的基本路線和基本方針正確有效地實施。

（三）依法治市與社區(qū)治理的關(guān)系

社區(qū)治理作為社會治理的一項重要內(nèi)容，與全面推進依法治市的目標和方向一致且相輔相成。通過社區(qū)治理，既能夠有效地推進社會治理的創(chuàng)新，也能夠為生產(chǎn)力的進一步發(fā)展釋放動力，進而為促進社會公平正義，全面推進重慶全市區(qū)域內(nèi)的依法治市創(chuàng)造良好的條件。而全面推進重慶全市區(qū)域內(nèi)的依法治市，則既可以確保社區(qū)治理沿著法治化的軌道有序推進，進一步鞏固和發(fā)展全市社會治理的成果，也能夠為推進國家治理體系提高治理能力，為現(xiàn)代化建設(shè)提供有力的法治保障。因此，依法治市視域下，社區(qū)治理必須自覺運用法治思維和方式，堅持治理于法有據(jù)；必須堅持依法行政，致力于推進國家治理體系，提高治理能力，為現(xiàn)代化；必須堅持公正司法，讓社區(qū)中各種利益關(guān)系的調(diào)整獲得應(yīng)有的法律保障；必須增強全民法治觀念，使社區(qū)在良好的法治氛圍中推進。

二、重慶市長壽區(qū)社區(qū)治理現(xiàn)狀

（一）長壽區(qū)社區(qū)依法治理取得的成效

1.社區(qū)依法治理有效推進。十八大以來，重慶市長壽區(qū)充分發(fā)揮黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，有效發(fā)揮全區(qū)各區(qū)級職能部門、街鎮(zhèn)、社區(qū)、村居的作用，有機整合現(xiàn)有公共服務(wù)資源，著力構(gòu)建綜治工作、治安防控、公共衛(wèi)生、消防安全、矛盾化解、信訪接待等為一體的社區(qū)治理體系，推進社會基本公共服務(wù)向基層社區(qū)延伸。全區(qū)社區(qū)治理被納入重慶全市區(qū)域內(nèi)的依法治市的總體部署，并成為其不可分割的組成部分。長壽全區(qū)的社區(qū)治理也基本形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)，街道、居委會組織引導(dǎo)實施，各方積極參與的運行機制。長壽區(qū)的大多數(shù)社區(qū)都建立了社會矛盾調(diào)解中心或分中心，健全了依法治理載體。

2.法制宣傳教育取得實效。一是抓好各類重點對象的學(xué)法用法。充分利用黨校各類培訓(xùn)班、警示教育基地、市民學(xué)校對各街鎮(zhèn)和社區(qū)居委會的干部進行相關(guān)的培訓(xùn)，長壽全區(qū)的社區(qū)居民學(xué)法用法基本走上了制度化、規(guī)范化的軌道。二是利用文藝匯演、法治小故事等各種群眾喜聞樂見的形式進行法制宣傳。三是注重提高居民群眾掌握和運用法律的能力。將各類與干部和群眾息息相關(guān)的各類法律法規(guī)編成小冊子，分別發(fā)放給干部和群眾。

3.人民調(diào)解在維護社會穩(wěn)定方面作用明顯。隨著長壽全區(qū)城鎮(zhèn)化的快速推進，基層社區(qū)不穩(wěn)定的因素有所增多，社區(qū)居民之間的糾紛也呈現(xiàn)出多元化及復(fù)雜化的趨勢。為了切實推進依法治區(qū)，重慶市長壽區(qū)通過協(xié)調(diào)居委調(diào)委會、調(diào)解小組、調(diào)解信息員等組織和人員的任務(wù)分工，推動社區(qū)調(diào)解工作不斷創(chuàng)新，積極構(gòu)建以重慶市長壽區(qū)區(qū)級社會糾紛調(diào)處中心，長壽區(qū)各個街鎮(zhèn)社會糾紛調(diào)處分中心，以及街鎮(zhèn)各社區(qū)居委調(diào)委會為基礎(chǔ)的新三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，為長壽全區(qū)社區(qū)的穩(wěn)定提供了堅實的組織保障。

4.積極推進社區(qū)治理法治化進程。一是通過不斷完善社區(qū)居民自治，實行社區(qū)居民事務(wù)該公開的要公開，進而實現(xiàn)不斷提高社區(qū)居民的自我管理、自我教育及自我服務(wù)的能力。二是結(jié)合熱點、難點問題，積極開展專項依法治理。如長壽區(qū)騎鞍社區(qū)結(jié)合“創(chuàng)建平安社區(qū)宣傳”、社區(qū)居委會換屆選舉以及社會“綜治”等項工作的開展，通過各專項整治借以實現(xiàn)整個社區(qū)的依法治理。三是通過評議會、協(xié)調(diào)會、聽證會等制度，積極動員社區(qū)居民參與處理各項社區(qū)生活事務(wù)。這樣，既在社區(qū)居民這里普及了相關(guān)法律的知識，也拉近了基層黨委政府與社區(qū)居民的關(guān)系，從而也在社區(qū)居民中普及了依法治區(qū)的理念。

（二）長壽區(qū)社區(qū)依法治理存在的問題

1.社區(qū)治理的參與主體的觀念陳舊。部分機關(guān)部門習(xí)慣于直接領(lǐng)導(dǎo)方式，對社區(qū)民主自治心存疑慮。而社區(qū)居委會的自治能力普遍較弱，其實現(xiàn)依法自治的能力也較弱，社區(qū)還是比較習(xí)慣于完全聽命于基層政府。由于社區(qū)的居民、企業(yè)以及社會組織，他們參與基層社區(qū)事務(wù)較少，對社區(qū)社會治理的認同感不高，大多數(shù)人認為社區(qū)的建設(shè)只是政府、街道、居委會的事，認為自己的參與不能夠影響基層政府和居委會決策。

2.社區(qū)治理的法治機制不夠健全。一方面，社區(qū)矛盾糾紛依法調(diào)處機制有待完善。大多數(shù)基層“老、大、難”糾紛和纏訪、鬧訪案（事）件正是由于缺乏應(yīng)有的矛盾糾紛調(diào)處機制或矛盾糾紛調(diào)處機制不健全而形成的。而長壽區(qū)有的部門、鎮(zhèn)（街道）在處理糾紛信訪問題時只停留在表面上，停留在穩(wěn)控上，沒有從根本上依法解決問題。社區(qū)公共法律服務(wù)體系和保障體系不健全，群眾依法表達自身利益訴求和維護自身合法權(quán)益機制尚未真正建立起來。另一方面，基層社區(qū)法治監(jiān)督機制尚未形成?；鶎诱婪ㄐ姓ぷ鞯谋O(jiān)督機制不健全，缺乏責(zé)任追究的法律規(guī)定，一些違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨榈貌坏郊皶r、有效的制止和糾正。執(zhí)法監(jiān)督上存在“同級監(jiān)督太軟，上級監(jiān)督太遠”現(xiàn)象，行政機關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督效果有限，導(dǎo)致許多失職、違法違規(guī)行為不能及時得到糾正和處理。

3.有效的組織運作機制還未成型。一是部門聯(lián)動作用發(fā)揮不充分。雖然建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、綜治牽頭、公安為主、部門協(xié)同、群防群治的社會協(xié)同治理工作格局，但各部門聯(lián)動作用發(fā)揮不充分，沒有真正形成“一盤棋”格局。二是信息化的支撐作用不明顯。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，信息化在助推社會治理工作中的作用顯得尤為重要。在輕化路社區(qū)治安防控試點工作中，信息化的支撐作用不明顯。三是群眾的自治主體作用不強。加強基層社區(qū)治理的主體是社區(qū)群眾，雖然社區(qū)群眾也積極參與，并發(fā)揮了一定的作用，但大部分時間是政府性質(zhì)的工作，群眾的自治主體作用不強。這種局面就造成了群眾一味地聽從政府部門的安排，從而“丟失”了自己的發(fā)言權(quán)和參與權(quán)。

4.社會組織發(fā)育不夠成熟。從目前情況來看，重慶市長壽區(qū)登記注冊的社會組織存在以下特點：一是數(shù)量少，規(guī)模小，而且這些社會組織的服務(wù)種類相對較為單一；二是行政色彩濃厚，在組織、人員、資金來源等方面受到政府部門的影響嚴重。在社會服務(wù)管理工作中，“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和“政府負責(zé)”易于做實做強，“社會協(xié)同”和“公眾參與”仍然比較薄弱，社會自治氛圍尚未形成，多元主體齊頭并進、優(yōu)勢互補、力量互聯(lián)的共治局面難以形成，社會組織的現(xiàn)有數(shù)量無法滿足當(dāng)前社會治理的現(xiàn)實需要。在基層，社會組織的數(shù)量與基層社會治理的需求相差甚遠。除社區(qū)居委會外，其他社會團體和中介組織不但數(shù)量有限，且缺乏應(yīng)有的獨立性，無法有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

5.社區(qū)治理方式單一，群眾參與性不高。長壽區(qū)基層社區(qū)社會治理的思路和方法還比較單一，社會治理工作完全采用的是政府和村社干部包干的模式，缺乏社會組織、公民參與的渠道，全社會綜合力量的運用不夠。社區(qū)居民都是抱著“各人自掃門前雪”的態(tài)度，不關(guān)心社區(qū)建設(shè)工作。而駐社區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)的積極性也不高，社區(qū)凝聚力不強。社區(qū)居民對社區(qū)委員會不夠信任，對其社區(qū)治理能力缺乏信心。社區(qū)委員會居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)自治的權(quán)力沒有得到發(fā)揮，社區(qū)管理的很多工作仍然是政府在扮演“管理者”角色。究其原因，由于社區(qū)沒有固定的經(jīng)濟來源，很大程度上仍然是依靠政府撥款，社區(qū)縱然想要達到自治的目的也是力不從心。

三、推進社區(qū)依法治理的對策舉措

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，建立社區(qū)依法治理組織運作體系把社區(qū)自治與社區(qū)黨建結(jié)合起來，要充分發(fā)揮黨組織在社區(qū)自治組織中政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用，保證社區(qū)發(fā)展符合黨的路線、方針、政策，符合國家的各項法律。對于重慶市長壽區(qū)來說，就是要認真落實中共重慶市委、市政府關(guān)于加強“三基”工作的意見，積極借鑒重慶市其他先進區(qū)縣的經(jīng)驗，在條塊結(jié)合、上下聯(lián)動、突出重點、突破薄弱上全面推進社區(qū)治理法治化建設(shè)。充分發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和政府的主導(dǎo)作用，強化社會治理和公共服務(wù)職能，發(fā)揮社區(qū)居民群眾性自治組織、各類社會組織和企事業(yè)單位的協(xié)同作用，最廣泛地動員和組織公民依法參與社會管理。通過加強社會政策綜合平衡，形成權(quán)責(zé)一致、條塊結(jié)合、各司其職的社區(qū)社會治理新體制。

（二）推進依法自治，實現(xiàn)社區(qū)治理法治建設(shè)規(guī)范化

一是加強社區(qū)治理法治化建設(shè)。認真落實社區(qū)居民委員會組織法及實施辦法，支持和保障人民群眾依法自治。強化社區(qū)法治機構(gòu)和隊伍建設(shè)，建立重心下移、力量下沉的導(dǎo)向機制，人員、經(jīng)費、裝備向社區(qū)傾斜。二是加強基層人民法庭、派駐基層中心檢察室、公安派出所、司法所建設(shè)，建立健全聯(lián)動機制，形成社區(qū)依法治理工作合力。支持各類社會主體依法實現(xiàn)自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社區(qū)治理中的積極作用，引導(dǎo)社區(qū)組織完善修訂自治章程和鄉(xiāng)規(guī)民約，強化教育宣傳和執(zhí)行落實，提升社區(qū)群眾自覺守法守規(guī)意識。三是完善民主法治監(jiān)督。充分發(fā)揮社區(qū)居民及居務(wù)監(jiān)督委員會的力量，建立監(jiān)督機制，確保社區(qū)群眾能直接行使民主權(quán)利。抓住人民群眾最關(guān)心的問題推行居務(wù)公開，探索建立居務(wù)工作過失責(zé)任追究制度，對拒不推行民主管理或在推行中弄虛作假、侵犯群眾權(quán)益的居委會干部，居民會議或居民代表會議有權(quán)追究其責(zé)任。

（三）完善社區(qū)治理網(wǎng)格化服務(wù)管理

目前，重慶市長壽區(qū)相關(guān)部門根據(jù)各自的職責(zé)分工，分別建立了網(wǎng)格化管理、網(wǎng)格化巡防體系，在中心城區(qū)進一步科學(xué)劃分網(wǎng)格的基礎(chǔ)上，確保人地物事組織等基本要素到格、職責(zé)任務(wù)到格、各級干部到格、各項保障到格，并進一步推動網(wǎng)格向農(nóng)村集鎮(zhèn)延伸，著力提高網(wǎng)格發(fā)現(xiàn)問題、報告問題、解決問題的實效。全區(qū)已經(jīng)完成村（社區(qū)）網(wǎng)格化服務(wù)管理全覆蓋，已實現(xiàn)人員、待遇、制度、職責(zé)、工作保障“五落實”。網(wǎng)格員主要開展信息收集、矛盾化解、巡邏防控、隱患排查、服務(wù)群眾和維護穩(wěn)定六項工作。同時，網(wǎng)格員要按照“一日一巡查，一天一報告”的要求，深入網(wǎng)格了解民情、反映訴求、排查矛盾，及時掌握重點矛盾糾紛、突出治安問題、公共安全隱患和重點人員等方面的信息，并及時加以預(yù)防和解決。建立“網(wǎng)格—村（社區(qū)）—鎮(zhèn)（街道）—區(qū)級部門”分級上報處理機制，真正實現(xiàn)了“上面千條線、下面一張網(wǎng)”。

（四）明確社區(qū)依法治理的內(nèi)容和實現(xiàn)機制

社區(qū)依法治理的內(nèi)容十分廣泛，要確保社區(qū)依法治理順利推進，必須明確治理內(nèi)容和機制。社區(qū)依法治理的內(nèi)容應(yīng)通過多種途徑進行。一是社區(qū)居民代表大會和社區(qū)民主聽證會、議事會，行使社區(qū)民主自治選舉、決策、監(jiān)督等權(quán)力；二是政府部門的指導(dǎo)延伸，依法規(guī)范有關(guān)社區(qū)事務(wù)，提供法制宣傳、社會治安、法律援助等直接服務(wù)和行政許可、執(zhí)法檢查等間接服務(wù)；三是社會組織的協(xié)調(diào)推進，要培育和發(fā)展轄區(qū)內(nèi)的社會組織，規(guī)范社區(qū)企業(yè)、社會組織和群眾團體的法律行為；四是黨組織的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，在區(qū)委、街道工委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)黨組織對社區(qū)依法治理工作進行領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，不斷促進社區(qū)依法治理落實和深化。

（五）加強宣傳，培育扶植專業(yè)性社會組織

通過電視、報紙、居民大會、板報、宣傳冊等多種形式大力宣傳社會服務(wù)管理中心和網(wǎng)格化管理等社會管理的新模式、新名詞和新方法，使社區(qū)居民群眾理解并認同他們，并主動參與到社會管理中，營造良好的社會氛圍。而各類數(shù)據(jù)統(tǒng)計、經(jīng)濟調(diào)查、人口普查等，工作量大，且知識性較強，占用了政府和居委會干部的大量時間和精力，而且效果不太好。可以培育專業(yè)的社會組織，由相關(guān)政府部門通過購買服務(wù)，以項目化運作的方式，委托專業(yè)性社會組織來實施。一方面從中將村居工作人員解脫出來，另一方面效果也會更好。

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［2］何艷玲.都市街區(qū)中的國家與社會：樂街調(diào)查［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2007.

［3］魏娜.我國城市社區(qū)治理模式：發(fā)展與制度創(chuàng)新［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報，2003，（1）.

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［7］翟桂萍.社區(qū)共治：合作主義視野下的社區(qū)治理［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報，2008，（2）.

［責(zé)任編輯吳明宇］

C916.2

A

1673-291X（2016）25-0099-03

2016-07-08

重慶市決策咨詢與管理創(chuàng)新計劃項目“依法治市視域下長壽社會治理創(chuàng)新研究”階段性成果（CSTC2015JCCXB00042）

陳國富（1971-），男，河南商水人，副教授，博士，從事馬克思主義中國化研究；周洋（1985-），男，重慶長壽人，碩士，從事社會治理研究。